L'activité de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, depuis la loi du 8 février 1995, a été marquée par un changement d'échelle. Alors que jusqu'alors le nombre des déclarations enregistrées chaque année était d'une centaine, il s'établit désormais à plus de 1 500, à l'exception d'un creux en 1996 lié à l'absence d'échéance électorale nationale. Le nombre des dossiers examinés en séance est passé de 23 en 1996 à 244 en 1997 et à 552 en 1998.

La loi du 8 février 1995 a en effet considérablement élargi le champ de compétence de la commission, en y incluant de nouvelles catégories d'élus et des personnes exerçant des fonctions de responsabilité dans le secteur public. Près de 2 000 déclarations ont été reçues au titre de cette extension de compétence, représentant 40 % des dossiers entrés à la commission en 1997 et 87 % en 1998.

Afin de faire face à ces nouvelles charges, les structures de la commission ont été modifiées. A la formation plénière ont été adjointes deux formations ordinaires composées chacune d'un membre du Conseil d'Etat, qui la préside, d'un membre de la Cour de cassation et d'un membre de la Cour des comptes. Ces formations se réunissent aujourd'hui au rythme d'une séance par mois. Les membres de la commission sont assistés par des rapporteurs relevant de ces trois juridictions, et par des collaborateurs permanents. Enfin, la commission a été dotée de moyens matériels importants.

Si cette indispensable adaptation des structures de la commission lui permet de faire face à ses missions dans des conditions globalement satisfaisantes, les dispositions issues de la loi du 8 février 1995 et du décret du 1er septembre 1996 soulèvent de nombreuses difficultés d'interprétation et d'application.

Le présent rapport a pour objet d'indiquer les principales questions soulevées par l'extension du champ de compétence de la commission et de dresser le bilan de son activité de 1996 à 1998.

1. l'interprétation des règles nouvelles

L'extension, par la loi du 8 février 1995, de l'obligation de déclaration de patrimoine aux élus locaux titulaires de délégations de signature et aux dirigeants d'entreprises nationales et de certains organismes publics a conduit la commission à trancher de nombreuses questions d'interprétation.

1.1. Les élus locaux titulaires de délégations de signature

1.1.1. Compétence de la commission

La différence entre les termes de la loi du 11 mars 1988 modifiée qui impose, dans son article 2, une déclaration de patrimoine aux conseillers régionaux, aux conseillers exécutifs de Corse, aux conseillers généraux, aux adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants, lorsqu'ils sont titulaires d'une délégation de signature émanant du président de l'assemblée ou du maire, et la circulaire du 1er septembre 1996, qui utilise les termes de délégation de fonctions, par référence aux dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la compétence des élus locaux, soulève un certain nombre de difficultés d'interprétation et d'application.

La commission considère qu'il ressort des termes de la loi du 11 mars 1988 modifiée, éclairés par ses travaux préparatoires, que le législateur a entendu limiter l'obligation de déclaration de patrimoine aux seuls titulaires d'une délégation de signature proprement dite. Dès lors, les titulaires d'une délégation de fonctions n'entrent dans le champ de compétence de la commission que si cette délégation comporte une délégation de signature.

La commission rappellera ces dispositions aux collectivités concernées avant chaque échéance électorale, en les invitant à préciser la nature des délégations accordées. Si les arrêtés de délégation qui lui sont adressés ne mentionnent pas de délégation de signature, la commission entend désormais, en l'absence d'informations complémentaires, renvoyer systématiquement leur déclaration de patrimoine aux élus concernés. Les intéressés seront invités à retourner leur déclaration à la commission s'ils sont titulaires d'une délégation de signature.

S'agissant du contenu des délégations consenties, la commission estime que même une délégation restreinte à la signature de « tout courrier ou pièce à caractère administratif » suffit à faire entrer son titulaire dans son champ de compétence, dès lors que ces pièces constituent des décisions.

De même, une délégation de signature donnée par le chef de l'exécutif d'une collectivité locale à un élu pour gérer un organisme rattaché à cette collectivité ou siéger au conseil d'administration de celui-ci a pour effet de faire entrer le délégataire dans le champ de compétence de la commission, même si les dirigeants de l'organisme en cause ne sont pas assujettis à l'obligation de déclaration de patrimoine en raison de leurs fonctions ou de la nature de l'établissement en application de l'article 2 du décret no 96-762 du 1er septembre 1996.

Ainsi, dans le cas des établissements publics administratifs, des établissements publics à caractère industriel et commercial, des OPHLM gérant un parc de moins de 2 000 logements et des sociétés d'économie mixte dans lesquelles les collectivités territoriales détiennent moins de la moitié du capital social ou dont le chiffre d'affaires est inférieur à 5 millions de francs, le critère de la délégation de signature prime sur celui du type d'établissement.

1.1.2. Renouvellement d'une délégation en cours de mandat

Les conseils généraux étant renouvelables par moitié tous les trois ans, le mandat de leurs présidents est remis en cause à cette échéance. En conséquence, les délégations de signature, même lorsque leurs titulaires ne sont pas soumis à réélection, prennent fin avec le mandat du président. Il est donc conforme à l'esprit de la loi de considérer que les intéressés sont astreints à l'obligation de déclaration de leur patrimoine deux mois avant la date d'expiration de ce mandat.

En revanche, en dehors du cas du renouvellement triennal des conseils généraux, lorsqu'un conseiller régional, un conseiller général ou un adjoint au maire bénéficiant d'une délégation de signature a déjà déposé une déclaration au titre du mandat en cours, la commission considère en pratique que même une modification substantielle de cette délégation n'oblige pas l'intéressé à déposer une nouvelle déclaration avant le terme de son mandat. La commission estime, par analogie, qu'il n'y a pas lieu d'exiger cette déclaration dans le cas d'un changement de délégant sans changement de délégataire.

1.1.3. Date de déclaration

La déclaration de patrimoine d'entrée en fonctions d'un élu local doit être établie au moment où il devient titulaire d'une délégation de signature. La commission retient la date de la prise d'effet de la délégation comme point de départ du délai de dépôt de la déclaration de patrimoine.

1.2. Les dirigeants visés à l'article 2 de la loi du 11 mars 1988,

modifiée par la loi du 8 février 1995

1.2.1. Les organismes concernés

a) Les établissements soumis au droit français :

Seuls les organismes soumis au droit français entrent dans le champ d'application de la loi du 11 mars 1988 modifiée. Dès lors, les filiales étrangères de sociétés françaises en sont exclues. En revanche, la commission a considéré que la nationalité des dirigeants de sociétés entrant dans le champ d'application de la loi était sans incidence sur leur assujettissement à l'obligation de déclaration de patrimoine.

b) Les établissements publics administratifs et leurs filiales :

La commission a estimé qu'il ressortait des dispositions de la loi du 8 février 1995, éclairée par ses travaux préparatoires, que les établissements publics administratifs ne faisaient pas partie des organismes dont les dirigeants étaient soumis à son contrôle.

En conséquence, la commission a considéré - par analogie avec les dispositions des articles L. 133-1 et L. 133-2 du code des juridictions financières et de l'article 1er de la loi no 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public - que les dirigeants des filiales de ces établissements étaient exclus de son champ de compétence. Les participations des établissements publics administratifs au capital social des sociétés, groupements et personnes morales visés au 2o et au 4o de l'article 2 du décret du 1er septembre 1996 ne peuvent être prises en compte pour l'appréciation du seuil de détention de capital qui déclenche l'assujettissement de leurs dirigeants.

La commission souhaite appeler l'attention sur le fait que des entreprises dont le poids économique et financier est considérable, comme la Caisse des dépôts et consignations et ses filiales, se trouvent ainsi exclues du champ d'application de la loi.

c) Les établissements publics non qualifiés expressément par leurs statuts :

La commission a considéré que les théâtres nationaux, dont le décret de création précise qu'ils sont, sauf dispositions contraires, « soumis aux règles applicables aux établissements publics à caractère industriel et commercial », entraient dans le champ d'application de la loi au titre du 1o de l'article 2 du décret no 96-762 du 1er septembre 1996. Il en va de même, en raison du caractère industriel et commercial d'une partie de leurs missions, pour les ports autonomes et Aéroports de Paris.

d) Les sociétés d'économie mixte :

La commission a considéré que l'étendue de sa compétence relativement aux sociétés d'économie mixte locales ne se limitait pas aux seules sociétés définies par la loi no 83-597 du 7 juillet 1983. D'autres sociétés d'économie mixte sont susceptibles d'entrer dans le champ d'application du 4o de l'article 2 du décret du 1er septembre 1996, en particulier :

Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER), les sociétés d'intérêt collectif agricole (SICA), les sociétés mixtes d'intérêt agricole (SMIA), les sociétés de gestion des marchés d'intérêt national, les sociétés anonymes de crédit immobilier, les sociétés de développement régional, les sociétés de financement régional ou interrégional (aussi appelées instituts régionaux de participation), les sociétés pour la mise en valeur des régions et les sociétés pour la mise en valeur de l'outre-mer, lorsque la majorité du capital est effectivement détenue dans les conditions prévues au 4o de l'article 2 du décret (étant rappelé que le capital détenu par un établissement public administratif ne peut entrer en ligne de compte) ;

Les sociétés locales de garantie financière, qui sont en principe hors du champ de compétence de la commission, dans la mesure où, en vertu de l'article 1er du décret no 88-491 du 2 mai 1988, la participation des collectivités territoriales ne peut y excéder 50 %, mais pour lesquelles il faut cependant vérifier, au cas par cas, la participation éventuelle d'autres personnes publiques ;

Les sociétés anonymes d'HLM, lorsque la détention du capital est conforme aux dispositions du 4o de l'article 2 du décret du 1er septembre 1996. Dans ce cas, la commission considère, par souci de cohérence avec le 3o du même article relatif aux OPHLM, que l'assujettissement est déterminé par le seuil de 2 000 logements et non par celui de 5 000 000 F de chiffre d'affaires, qui ne correspondrait qu'à quelques centaines de logements.

e) Les sociétés non capitalisées :

La commission considère que les structures non capitalisées, en particulier les groupements d'intérêt économique, sociétés en nom collectif et sociétés civiles, sont exclues du champ d'application de la loi, qui ne retient que le critère du niveau de participation des organismes publics dans le capital social des filiales.

f) La détention du capital :

En l'absence de dispositions contraires, la détention du capital s'entend séparément ou conjointement dans le 2o et le 4o de l'article 2 du décret no 96-762 du 1er septembre 1996. Ainsi, toutes les sociétés entrent dans le champ d'application de la loi du 11 mars 1988 modifiée dès lors que l'Etat ou un autre établissement public mentionné au 1o de l'article 2 du décret précité détient, directement ou indirectement, mais également conjointement ou séparément, plus de 50 % du capital social. Ce critère s'applique quel que soit le rang de la filiale concernée. La commission a en conséquence répondu par la négative à la demande du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, sollicité par le directeur général du Consortium de réalisation (CDR), concernant la possibilité de limiter, au cas particulier, l'application des textes à la seule société CDR et, le cas échéant, à ses filiales de premier et deuxième rang.

1.2.2. Les fonctions dont les titulaires sont assujettis à l'obligation de déclaration patrimoniale au titre de l'article 1er du décret no 96-762 du 1er septembre 1996

a) Les fonctions de directeur général et de directeur général adjoint :

Aux termes du 4o et du 5o de l'article 1er du décret du 1er septembre 1996, sont soumis à l'obligation de déclaration : le directeur général et le directeur général adjoint, ainsi que, dans les entreprises ne comportant pas de directeur général et directeur général adjoint, le directeur ou responsable qui, quel que soit son titre, exerce les fonctions de directeur général ainsi que son ou ses adjoints directs exerçant les fonctions de directeur général adjoint.

La commission considère que toutes les personnes portant le titre de directeur général ou de directeur général adjoint sont soumises à l'obligation de déclaration de patrimoine, dans la mesure où, à défaut d'indications contraires, l'on ne peut que présumer l'exercice effectif des fonctions de direction générale.

Lorsque les fonctions de directeur général et de directeur général adjoint n'ont pas été formellement attribuées, la commission demande aux entreprises entrant dans le champ d'application de la loi de lui désigner les personnes exerçant, en leur sein, les fonctions de direction générale à partir d'un faisceau de critères préalablement définis. Dans ce cas, aucune distinction formelle n'est faite entre les fonctions de directeur général et de directeur général adjoint.

Concernant les entreprises soumises au droit commun des sociétés, la commission se fonde sur les critères dégagés par la jurisprudence de la Cour de cassation afin de déterminer si un dirigeant ou responsable occupe des fonctions de direction générale.

1o Critères relatifs aux pouvoirs du dirigeant ou du responsable :

- à l'intérieur de la société, pour pouvoir être assimilé à un directeur général, le dirigeant doit se voir reconnaître les mêmes prérogatives que celles du président, sans pour autant en devenir l'égal. Il doit, dans ses attributions, couvrir l'ensemble des affaires sociales de l'entreprise. Si dans certains cas les pouvoirs délégués au directeur général sont limités dans leur étendue en raison du caractère technique des fonctions exercées, il convient d'utiliser les autres critères pour le distinguer d'un simple directeur technique ;

- à l'extérieur de la société, l'article 117 de la loi du 24 juillet 1966 pose comme principe que « les directeurs généraux disposent, à l'égard des tiers, des mêmes pouvoirs que le président ». Le dirigeant ou responsable doit donc, pour être considéré comme directeur général, disposer des pouvoirs les plus étendus pour agir en toutes circonstances au nom de la société, et posséder la qualité de représentant légal de la société.

2o Critères relatifs au statut du dirigeant ou du responsable :

- le dirigeant ou responsable est nommé, sur proposition du président, par le conseil d'administration (art. 115 de la loi du 24 juillet 1966) ou l'organe délibérant en tenant lieu ;

- comme le directeur général, il doit être révocable ad nutum. Cette disposition est tirée de l'article 116 de la loi du 24 juillet 1966. Elle est d'ordre public (Cass. 20 décembre 1910 : DP 1912, 1, 441) ;

- à la différence du directeur technique, le directeur général n'est pas un employé de la société. Lié par un mandat et non par un contrat de travail, il ne doit pas se trouver dans une position de subordination.

Pour les entreprises soumises à un statut propre, et dont aucun dirigeant n'est investi du titre de directeur général ou de directeur général adjoint, certains des critères généraux préalablement définis pour les sociétés commerciales doivent être retenus : engagement de la société vis-à-vis des tiers par tous les actes de gestion, révocation discrétionnaire par l'Etat, pouvoirs étendus à la gestion de l'ensemble de l'établissement. Il est également possible de se référer à la liste des emplois de direction du secteur public dont les titulaires sont nommés en conseil des ministres, figurant en annexe du décret no 85-834 du 6 août 1985. Ainsi, la commission a considéré que le premier et le second sous-gouverneur de la Banque de France étaient soumis à l'obligation de déclaration patrimoniale au titre du 5o de l'article 1er du décret no 96-762 du 1er septembre 1996, dès lors qu'ils figuraient sur cette liste.

b) Cas particuliers :

La commission a considéré, dans le cas d'un gérant personne morale, qu'il revenait à son représentant personne physique de déposer une déclaration de sa situation patrimoniale auprès de la commission.

Elle a estimé que la fonction de liquidateur ne figurait pas parmi celles qui entraînent l'obligation de déposer une déclaration de patrimoine.

1.2.3. Le fait générateur de l'obligation de déclaration

de patrimoine

a) Le renouvellement des fonctions :

La commission a précisé les obligations des dirigeants susmentionnés en cas de renouvellement de fonctions, en établissant une distinction entre, d'une part, les dirigeants dont le mandat ou les fonctions sont juridiquement encadrés dans le temps et, d'autre part, les dirigeants dont le mandat ou les fonctions ne sont pas précisément délimités dans le temps.

Pour ces derniers, la commission considère que leur reconduction ou leur confirmation dans leurs fonctions à la suite d'un changement de président peut être assimilée à un renouvellement de fonctions, qui les oblige à déposer une nouvelle déclaration de patrimoine.

Pour les premiers, qui comprennent notamment les directeurs généraux et directeurs généraux adjoints, ainsi que les dirigeants de SEM, régis par les dispositions de l'article 117 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, la commission considère que leur reconduction dans leurs fonctions à la suite de la nomination d'un nouveau président n'entraîne pas l'obligation de déposer une déclaration de patrimoine. Cette obligation est déclenchée par la décision du conseil d'administration de renouveler le mandat ou d'y mettre un terme.

Les dirigeants dont le mandat est renouvelé tous les ans par le conseil d'administration doivent donc déposer chaque année une déclaration de leur situation patrimoniale.

b) Date de nomination et date de prise de fonctions :

Lorsque les dates de nomination et de prise de fonctions d'un dirigeant ne coïncident pas, ce qui peut arriver lorsque la prise de fonctions est différée, la commission retient cette dernière comme point de départ du délai de dépôt de la déclaration de patrimoine, conformément à la lettre de la loi.

c) Le changement des statuts d'une société :

La commission considère qu'un changement des statuts d'une société, tel que la transformation du conseil d'administration en conseil de surveillance et en directoire, entraîne pour ses dirigeants l'obligation de déposer une nouvelle déclaration de patrimoine.

Il en va de même pour la privatisation d'une société.

d) Le franchissement des seuils de 2 000 logements pour les OPAC et OPHLM et de 5 000 000 F de chiffre d'affaires pour les SEM :

La commission a considéré que le franchissement des seuils de 2 000 logements pour les OPAC et OPHLM et de 5 000 000 F de chiffre d'affaires pour les sociétés d'économie mixte ne constituait pas un fait générateur susceptible d'obliger les dirigeants en cours de mandat à effectuer une déclaration de patrimoine. Ces seuils doivent être pris en compte au titre du dernier exercice clos de la société à la date de nomination du dirigeant (année N). En fonction de la date de nomination, l'exercice de référence sera donc celui de l'année N - 1 ou de l'année N - 2.

Dans le cas de la création d'une SEM dont le chiffre d'affaires n'est pas encore connu, la commission a considéré qu'il résultait des dispositions du décret du 1er septembre 1996 que ses dirigeants ne pouvaient être soumis à l'obligation de déclaration de patrimoine lors de leur premier mandat. Leur assujettissement est déterminé par ce critère au moment du premier renouvellement des mandats.

2. l'activité de la commission à l'égard des élus

et des membres du gouvernement

L'activité de la commission de 1996 à 1998 a été marquée par d'importantes échéances électorales.

La dissolution de l'Assemblée nationale, le 21 avril 1997, s'est traduite par le dépôt de 572 déclarations de patrimoine de fin de mandat, et de 270 déclarations pour les députés nouvellement élus.

Le changement de gouvernement provoqué par les élections législatives a entraîné le dépôt de 33 déclarations de fin de fonctions par les ministres du gouvernement de M. Juppé, et de 27 déclarations de début de fonctions par les membres du nouveau gouvernement.

La commission a ainsi été amenée à examiner l'évolution de la situation patrimoniale de l'ensemble des ministres et des députés sortants.

Les élections cantonales et régionales de mars 1998 ont donné lieu au dépôt de 241 déclarations de fin de mandat des présidents des conseils régionaux et des conseils généraux, et des conseillers régionaux et généraux titulaires d'une délégation de signature postérieure à la date de promulgation de la loi du 8 février 1995. La variation du patrimoine de ces élus est en cours d'examen par la commission. L'application des dispositions de la loi du 8 février 1995 s'est traduite par un accroissement considérable du nombre des personnes assujetties : 918 déclarations ont été reçues au titre de la nouvelle mandature des conseillers régionaux et généraux.

Les élections sénatoriales du 27 septembre 1998 ont entraîné le transfert des dossiers correspondant à la série A à la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

En outre, en application de l'article 117 de la loi organique no 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, qui soumet les conseillers territoriaux et les membres du gouvernement de la Polynésie française à l'obligation de déclaration patrimoniale, quarante et un conseillers territoriaux et quatorze membres du Gouvernement ont déposé une déclaration de patrimoine à la suite des élections du 23 mai 1996. Les élections territoriales partielles du 24 mai 1998 et un remaniement ministériel ont entraîné le dépôt de quinze autres déclarations.

Enfin, la commission a examiné plusieurs dossiers concernant des élus dont le mandat s'était achevé avant son échéance normale.

2.1. Le respect de la formalité de déclaration

Tous les élus et les membres du Gouvernement ont satisfait à l'obligation de dépôt prévue par les articles 1er et 2 de la loi du 11 mars 1988 modifiée. Cependant, un membre du gouvernement de M. Juppé et deux membres du gouvernement de M. Jospin, ainsi que 10 % des députés sortants et 2 % des députés nouvellement élus ont déposé leur déclaration hors délai. De même, 10 % des conseillers généraux sortants et 12 % des entrants, 13 % des conseillers régionaux sortants et 15 % des entrants ont fait l'objet d'un rappel. La commission a dû, dans de nombreux cas, solliciter les présidents de conseils généraux et régionaux afin d'établir la liste des personnes à qui ils avaient délégué leur signature et soumises de ce fait à l'obligation de déclaration de patrimoine.

La commission a considéré que ces négligences pouvaient être imputées à la première application générale de sa compétence à l'égard des députés et des élus locaux concernés. L'ensemble des déclarations a pu être obtenu après une lettre de rappel suivie, dans des cas très peu nombreux, d'un contact téléphonique. La commission n'a donc pas cru devoir saisir les autorités compétentes afin que celles-ci constatent la carence des intéressés. Elle entend cependant faire une stricte application de cette procédure pour les manquements qu'elle constatera à l'avenir.

2.2. La précision de la déclaration

La commission est amenée, au moment du dépôt de la déclaration, à inviter les personnes assujetties à renseigner l'ensemble des rubriques du formulaire - comme l'exige le décret no 96-763 du 1er septembre 1996 - notamment en portant la mention « néant » dans les rubriques pour lesquelles elles ne détiennent aucun patrimoine, et en servant le tableau relatif aux emprunts dans chacune de ses colonnes.

Elle est par ailleurs fréquemment conduite, avant l'examen du dossier en séance, à demander aux intéressés de lui fournir tous les éléments lui permettant d'apprécier la variation de leur situation patrimoniale au cours d'un mandat. Ainsi, 32 % des députés sortants ont fait l'objet de demandes de précisions afin d'apprécier la variation de leur patrimoine, de même que 18,5 % des présidents et conseillers des conseils régionaux et généraux dont la situation patrimoniale a été examinée à ce jour.

Cette proportion élevée tient pour partie au manque de précision de l'imprimé en vigueur en 1993 par rapport au formulaire annexé au décret du 1er septembre 1996. Des compléments d'information ont été nécessaires pour établir des correspondances entre l'ensemble de leurs rubriques. Pour une autre partie, ces demandes de précisions résultent d'insuffisances dans la façon dont les rubriques de la déclaration de patrimoine sont renseignées.

La commission constate en outre que les personnes assujetties à l'obligation de déclaration utilisent insuffisamment les rubriques facultatives (revenu, observations complémentaires) qui sont mises à leur disposition pour expliquer les variations de leur patrimoine. Or, si les informations générales dont elle dispose sur les indemnités liées aux divers mandats lui permettent de se prononcer sur une majorité de dossiers, un complément d'information s'avère indispensable lorsque l'évolution de la situation patrimoniale est imputable à un revenu exceptionnel, à des ressources issues de l'activité professionnelle d'origine de l'intéressé, ou lorsque interviennent des mutations importantes dans certains postes du patrimoine ou des transferts de biens entre époux. Sur chacun de ces points, la fourniture de justificatifs peut s'avérer utile.

Outre le revenu des intéressés, les questions les plus fréquemment posées par la commission portent sur :

- la destination des biens immobiliers qui ne figurent plus dans la déclaration de fin de mandat, l'affectation du produit de la cession de biens mobiliers ou immobiliers ;

- les raisons d'un accroissement important des actifs financiers, en opérant une distinction entre, d'une part, le fruit de l'appréciation des cours et de la capitalisation des revenus financiers et, d'autre part, les versements nets ;

- les capacités de remboursement de l'intéressé en cas de fort endettement, ou les modalités de remboursement lorsque apparaît un désendettement important sur la période de référence ;

- les contradictions entre la déclaration de patrimoine et les documents fournis à l'appui de celle-ci.

La commission observe enfin, comme dans ses précédents rapports, que presque aucune déclaration ne fait mention de la possession de biens situés à l'étranger ou de métaux précieux.

La commission considère qu'il y a lieu de préciser la ventilation des actifs financiers dans le formulaire de déclaration annexé au décret du 1er septembre 1996. Une nomenclature distinguant clairement les différentes catégories de valeurs mobilières et de comptes bancaires permettrait d'obtenir une présentation plus homogène et une meilleure appréhension de l'évolution du patrimoine.

La commission estime en outre qu'il serait opportun que la mention « certifié sur l'honneur exact et sincère » précède la signature de la déclaration.

2.3. Auditions et transmissions au parquet

La commission a procédé, entre 1996 et 1998, à l'audition de trois personnes soumises à l'obligation de déclaration et dont les explications écrites sur leur situation patrimoniale, au terme de nombreuses demandes de précisions, ne paraissaient pas suffisantes. Ces auditions n'ont pas permis de lever certaines incohérences et contradictions sur l'évolution du patrimoine des intéressés. La commission a donc été conduite à transmettre ces trois dossiers au parquet conformément au dernier alinéa de l'article 3 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 modifiée.

Dans un autre cas, la commission n'a pas cru utile de procéder à l'audition de l'intéressé avant de transmettre son dossier au parquet. Ne disposant, malgré des demandes répétées et après avoir mis l'intéressé en mesure de présenter ses observations par écrit, que d'éléments très incomplets sur sa situation de patrimoine et d'aucune réponse claire aux questions posées, la commission a décidé de transmettre le dossier en l'état au parquet.

3. les problèmes posés par l'application des dispositions relatives aux dirigeants d'entreprises nationales et de certains organismes publics

L'application des dispositions relatives aux dirigeants d'entreprises nationales et d'organismes publics soulève des difficultés spécifiques, sur lesquelles la commission, deux ans après l'entrée en vigueur du décret no 96-762 du 1er septembre 1996, estime opportun de formuler des observations.

3.1. Le recensement des personnes soumises

à l'obligation de déclaration

Selon les termes de la circulaire du 1er septembre 1996, la Commission pour la transparence financière de la vie politique doit être sans délai exactement informée par les autorités administratives de l'identité des titulaires des mandats et fonctions qui entrent dans le champ d'application de la loi. Cette charge incombe :

- aux préfets pour les dirigeants de SEM locales dont le chiffre d'affaires est supérieur à 5 000 000 F ayant leur siège en métropole ainsi que pour les dirigeants des OPAC et OPHLM gérant plus de 2 000 logements ;

- au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie pour les dirigeants d'entreprises nationales, d'établissements publics à caractère industriel et commercial et de SEM, autres que les SEM locales, dont le chiffre d'affaires est supérieur à 5 000 000 F.

La direction du Trésor informe régulièrement la commission des changements et mouvements des dirigeants des organismes dont l'Etat détient directement plus de la moitié du capital social ou est le premier actionnaire (sociétés de rang 1), ainsi que des établissements publics nationaux.

Cependant, conformément à la circulaire, les organismes susmentionnés ont été chargés par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du soin d'informer de leur nouvelle obligation les dirigeants des personnes morales dont, directement ou indirectement, ils détiennent plus de la moitié du capital social ou sont les premiers actionnaires (sociétés de rang 2 à n). Ils doivent dans le même temps informer directement la commission de cette démarche. Dans ce cas, l'information transmise à la commission est très aléatoire et imparfaite. Si une partie des sociétés mères et des établissements s'acquittent de cette obligation avec rigueur, certains des plus grands groupes publics font preuve de la plus grande négligence à cet égard.

La commission n'obtient dans ces conditions qu'une information partielle et tardive auprès de la direction du Trésor ou des organismes eux-mêmes.

La commission est confrontée au même manque d'information concernant les dirigeants de SEM locales, d'OPAC et d'OPHLM. Seulement 35 % des préfectures lui ont adressé la liste des SEM locales, OPAC et OPHLM qui entraient dans son champ de compétence.

Alors que le nombre de dirigeants assujettis au titre des dispositions du décret du 1er septembre 1996 était initialement évalué à près de 10 000 lors de l'entrée en vigueur de ce décret, la commission a, à ce jour, reçu moins de 1 000 déclarations de début de mandat de dirigeants ayant pris ou vu renouveler leurs fonctions à compter de cette date.

3.2. Le respect de la formalité de déclaration

Compte tenu du nombre des assujettis et des problèmes d'information qui viennent d'être exposés, le délai d'un mois fixé par l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 modifiée n'est, pour les mandats dont la commission a connaissance, que très rarement respecté.

La majorité des dirigeants assujettis sont peu au fait de leurs obligations, et la commission et les autorités compétentes ne parviennent qu'exceptionnellement à avoir connaissance du fait générateur de l'obligation de déclaration avant l'expiration du délai donné aux intéressés pour y satisfaire. A supposer même que les prescriptions de la circulaire fussent mieux suivies, le nombre des assujettis rendrait leur recensement et leur information des plus difficiles.

La commission n'a pas cru devoir inviter les autorités compétentes à engager des procédures de sanction d'une règle dont elle ne pouvait contrôler le respect que de manière aléatoire.

La commission estime qu'elle ne pourra utilement exercer son contrôle qu'au prix d'un allongement du délai de déclaration et d'une limitation du nombre des dirigeants assujettis à l'obligation de déclaration.

Compte tenu des difficultés particulières qui viennent d'être soulignées, il paraît en effet souhaitable que le délai donné aux responsables d'entreprises nationales ou d'organismes publics pour satisfaire à l'obligation de déclaration soit au moins égal à celui accordé aux élus.

Quant à la difficulté de quantifier le nombre des personnes assujetties, elle tient principalement à la structure très ramifiée de certaines entreprises nationales. Contrairement aux sociétés d'économie mixte, pour lesquelles est prévu un seuil de chiffres d'affaires, la loi ne fixe aucune limite à l'assujettissement des filiales d'entreprises nationales qui entrent dans son champ d'application. Or, le Consortium de réalisation, le Commissariat à l'énergie atomique, la SNCF, France Télécom ou encore EDF sont des groupes publics constitués de plusieurs centaines de filiales dont certaines sont de très petite taille.

Il est opportun de fixer une limite à l'assujettissement de ces entreprises. Le critère du rang de la filiale semble devoir être exclu, dans la mesure où certaines filiales de rang 4 ou 5 des groupes précités restent des entreprises de première importance. En revanche, et par analogie avec le cas des sociétés d'économie mixte et des OPHLM, des seuils liés à l'activité économique de l'entreprise ou au volume de ses actifs pourraient être envisagés.

3.3. L'appréciation de la variation de la situation patrimoniale

Les privatisations engagées depuis le printemps 1998 (Compagnie financière de CIC et de l'Union européenne, Thomson-CSF, GAN, CNP Assurances, Société marseillaise de crédit) ont entraîné le dépôt de plusieurs centaines de déclarations de fin de mandat.

La commission a ainsi été conduite, pour la première fois, à apprécier la variation de la situation patrimoniale de dirigeants d'entreprises nationales et de leurs filiales.

Elle a constaté que la difficulté soulevée par l'absence d'information spontanée sur le revenu des intéressés, dont elle avait fait état dans ses précédents rapports, se posait avec plus d'acuité pour les dirigeants d'organismes publics que pour les élus.

Les données dont dispose la commission sur les indemnités attachées aux divers mandats électifs lui permettent en effet, dans la majorité des cas, d'apprécier la variation de la situation patrimoniale des intéressés en présumant de leur capacité d'épargne. Elle n'est conduite à leur demander des précisions sur leurs ressources que lorsque ces indemnités ne suffisent pas à expliquer l'évolution du patrimoine et qu'aucune information ne lui a été communiquée sur des revenus complémentaires.

Or, dans le cas des dirigeants, la commission ne dispose d'aucun élément de référence. Elle se trouve donc amenée, pour pouvoir exercer utilement son contrôle, à demander à la grande majorité des intéressés un complément d'information sur leurs revenus.

Ces difficultés conduisent la commission à recommander que la mention des revenus à l'appui de la déclaration de patrimoine devienne obligatoire pour l'ensemble des personnes assujetties. Une modification des textes en ce sens permettrait à la commission d'éviter d'adresser des demandes de précisions trop fréquentes aux élus, et presque systématiques aux dirigeants d'organismes publics. Ces relances alourdissent sensiblement la charge de travail des rapporteurs et du secrétariat, et sont souvent mal perçues par leurs destinataires.

La commission estime enfin que la sincérité des déclarations de patrimoine serait mieux garantie par l'obligation d'y joindre les copies de la déclaration souscrite au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune, si l'intéressé y est assujetti, et de l'ensemble des avis d'imposition à l'impôt sur le revenu échus au cours du mandat.