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DÉCISION n°2015-0776 du 2 juillet 2015

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JORF n°0179 du 5 août 2015

2.3. Offre d'accès aux lignes
2.3.1. Publication et diffusion publique de l'offre d'accès

Conformément à l'article L. 34-8-3 du CPCE, l'opérateur d'immeuble est tenu de fournir l'accès « dans des conditions transparentes ». A cet égard, l'article 4 de la décision n° 2009-1106 de l'Autorité prévoit que l'opérateur d'immeuble publie une offre d'accès portant notamment sur les prestations suivantes :

- « conditions d'installation d'une fibre optique dédiée ou d'un dispositif de brassage ;
- accès aux lignes par mise à disposition de fibre optique dédiée et/ou de fibre optique partagée ;
- accès aux ressources associées ».

L'offre doit préciser, pour chacune de ces prestations, « les conditions de souscription et de résiliation, les informations préalables, les caractéristiques techniques, les processus de livraison et de service après-vente, les délais et préavis, la qualité de service et les conditions tarifaires ». Les motifs de cette décision précisent que « c'est sur la base de cette offre d'accès que l'opérateur d'immeuble sera amené ensuite à conclure des conventions d'accès avec les opérateurs tiers intéressés ».
La publication et la diffusion de l'offre d'accès sont un élément essentiel de la mutualisation des réseaux d'accès en fibre optique jusqu'à l'abonné. Cette transparence est également nécessaire pour prévenir les risques de discrimination entre opérateurs.
Conformément aux dispositions précitées, il convient que l'offre d'accès publiée par l'opérateur d'immeuble soit suffisamment détaillée pour permettre à tout opérateur intéressé de prendre connaissance des conditions techniques, tarifaires et contractuelles que l'opérateur d'immeuble entend prévoir dans la convention d'accès effectivement proposée à l'opérateur commercial. Ainsi, lorsque l'offre d'accès proposée par un opérateur d'immeuble ne se présente pas comme une convention d'accès susceptible d'être immédiatement signée par un opérateur commercial, la convention d'accès effectivement proposée à l'opérateur commercial devrait être conforme à l'offre d'accès publiée et ne saurait, sauf exception dûment justifiée auprès de l'opérateur commercial ou à la demande de ce dernier, et dans des conditions non discriminatoires, prévoir des conditions non prévues dans l'offre d'accès publiée.

2.3.2. Niveau de description des processus opérationnels

La construction de l'offre d'accès doit respecter les dispositions précédemment citées et notamment celles de l'article 4 de la décision n° 2009-1106.
A cet égard, l'Autorité rappelle que l'ensemble des informations relatives aux lignes et au point de mutualisation que l'opérateur d'immeuble est tenu de transmettre conformément à la décision n° 2009-1106 et à la présente décision constituent des ressources associées au sens de l'article 4 de la décision n° 2009-1106. En outre, l'article D. 99-9 du CPCE prévoit que les conventions d'accès doivent préciser notamment « les transferts d'information indispensables entre les deux opérateurs et la périodicité ou les préavis correspondants ».
Il appartient donc à l'opérateur d'immeuble de préciser dans l'offre d'accès qu'il publie les modalités précises de mise à disposition des informations qu'il est tenu de transmettre aux opérateurs commerciaux signataires de la convention d'accès.
En particulier, le système d'information permettant d'accéder à ces informations et d'interagir doit être clairement introduit et ses spécifications techniques détaillées dans l'offre d'accès de l'opérateur d'immeuble. En effet, tout opérateur demandeur de l'accès aux lignes en fibre optique doit disposer du niveau de détail suffisant pour anticiper d'éventuels investissements dans un système d'information.
En outre, l'Autorité rappelle également que l'opérateur d'immeuble est responsable de l'élaboration et du respect des spécifications techniques d'accès au service (STAS) que celui-ci précise dans son offre d'accès (cf. partie 4.2.3). Il s'assure, le cas échéant, du respect de ces STAS par un contrôle de ses sous-traitants.

2.3.3. Contrôle de l'efficacité opérationnelle sur le traitement des commandes d'accès

Pour viser à l'amélioration de l'efficacité opérationnelle, les indicateurs de performance clé (IPC) concernant la prise de commandes d'accès doivent être complétés par des engagements de niveau de service (SLA) et par des garanties de niveau de service (SLG) (23), c'est-à-dire des pénalités dans les cas où les délais de traitement des commandes d'accès excèdent les SLA. Ces pénalités doivent être suffisamment incitatives.
En effet, les réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique sont des réseaux neufs. Les processus d'accès à ces réseaux devraient en conséquence être au moins aussi efficaces que les processus d'accès au réseau de cuivre. La perspective d'un basculement de la boucle locale de cuivre vers la boucle locale en fibre optique nécessite également de s'assurer que les processus opérationnels soient au moins aussi performants sur la nouvelle boucle locale. Par ailleurs, sur le réseau de cuivre, il existe des SLA et des SLG (24) relatifs au traitement des commandes d'accès et des demandes d'interventions de service après-vente. L'Autorité constate également depuis quelques trimestres que les indicateurs de performance mesurés sur les réseaux en fibre optique s'améliorent. Certains opérateurs d'immeuble envisagent d'ailleurs de s'engager dans leurs contrats d'accès à envoyer les comptes rendus de commande (25) en quelques jours.
Il apparaît également raisonnable à l'Autorité d'imposer un délai global de traitement de commande pour les lignes existantes (*) car, dans ce cas, la ligne est déjà construite de bout en bout et si un système d'identification et un système d'information suffisamment précis et de qualité ont été mis en œuvre par l'opérateur d'immeuble, il paraît raisonnable d'exiger que ce type de commande soit traité dans un délai court.
Ainsi, l'Autorité considère comme raisonnable et proportionné d'imposer aux opérateurs d'immeuble de définir des SLA et des SLG pour chaque commande d'accès. Ces SLA et ces SLG devront être associés aux indicateurs de performance correspondants, et devront être explicitement définis dans les offres d'accès. Ainsi, pour toute commande d'accès dont les délais ne respectent pas les SLA, une pénalité doit être payée par l'opérateur d'immeuble à l'opérateur qui a passé la commande.
De plus, l'Autorité estime qu'il est nécessaire de définir dans la présente décision des engagements de niveau de service (SLA) en ce qui concerne le délai entre la commande d'accès et le compte rendu de commande d'accès. La dynamique concurrentielle que connaîtront les réseaux en fibre optique nécessitera que les processus de commande d'accès sur le marché de gros soient suffisamment rapides. Au vu des contributions reçues à l'occasion de la consultation publique ayant eu lieu du 15 juillet 2014 au 26 septembre 2014, l'Autorité considère comme raisonnable, au vu des standards de marché actuels, de retenir un délai de 3 jours ouvrés (26), dans le cas où l'opération de brassage est réalisée par l'opérateur d'immeuble, et de 1 jour ouvré dans les autres cas. L'Autorité estime de même raisonnable de prévoir à ce stade que cet engagement soit calculé sur la base du délai maximal calculé mensuellement au 95e centile sur l'ensemble des commandes reçues par l'opérateur d'immeuble.
Les indicateurs sur lesquels doivent obligatoirement porter les SLA et les pénalités sont les suivants :

- pour les lignes à construire (*), délai entre la commande d'accès et le compte rendu de commande d'accès (27) ;
- pour les lignes existantes, délai entre la commande d'accès et le compte rendu de commande d'accès ;
- pour les lignes existantes, délai entre le compte rendu de commande d'accès et le compte rendu de mise à disposition de la ligne.

Les délais sont mesurés sur la base des données envoyées ou reçues par les opérateurs d'immeuble (métadonnées associées aux données envoyées ou reçues).
Les délais sont exprimés en jours ouvrés. Le choix d'une telle unité de mesure résulte d'un consensus entre les opérateurs ayant été exprimé lors des réunions multilatérales dédiées aux processus opérationnels relatifs à la mutualisation des réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique. Par ailleurs, l'Autorité considère comme plus adapté que la forme des indicateurs soit la même pour les IPC d'une part (cf. partie 2.2.4), et pour les SLA et SLG d'autre part ; notamment, la mesure devra être cohérente.

(23) Les SLA et SLG correspondent respectivement aux niveaux d'engagements contractuels en termes de performance opérationnelle, le plus souvent mesurables et quantitatifs, et aux pénalités associés en cas de non-respect de l'engagement contractuel. Comme s'agissant des IPC, ces outils sont décrits dans la recommandation de la Commission européenne suscitée. (24) Pénalités croissantes linéairement jusqu'à 2 mois d'abonnement pour une commande livrée en plus de 20 jours, et jusqu'à 4 mois d'abonnement pour une commande livrée en plus de 30 jours sur une ligne existante. (25) On se reportera à la partie 4.3 pour le détail du processus d'une commande d'accès. (26) Un tel délai ne devra concerner que des cas très particuliers. Il s'agit notamment d'architectures de réseaux ayant été réalisés antérieurement à la publication de la décision n° 2009-1106 de l'Autorité. (27) En distinguant, lorsque c'est pertinent, les cas où le brassage au point de mutualisation est effectué par l'opérateur d'immeuble.

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2.3. Offre d'accès aux lignes

2.3.1. Publication et diffusion publique de l'offre d'accès

Conformément à l'article L. 34-8-3 du CPCE, l'opérateur d'immeuble est tenu de fournir l'accès « dans des conditions transparentes ». A cet égard, l'article 4 de la décision n° 2009-1106 de l'Autorité prévoit que l'opérateur d'immeuble publie une offre d'accès portant notamment sur les prestations suivantes :

- « conditions d'installation d'une fibre optique dédiée ou d'un dispositif de brassage ;

- accès aux lignes par mise à disposition de fibre optique dédiée et/ou de fibre optique partagée ;

- accès aux ressources associées ».

L'offre doit préciser, pour chacune de ces prestations, « les conditions de souscription et de résiliation, les informations préalables, les caractéristiques techniques, les processus de livraison et de service après-vente, les délais et préavis, la qualité de service et les conditions tarifaires ». Les motifs de cette décision précisent que « c'est sur la base de cette offre d'accès que l'opérateur d'immeuble sera amené ensuite à conclure des conventions d'accès avec les opérateurs tiers intéressés ».

La publication et la diffusion de l'offre d'accès sont un élément essentiel de la mutualisation des réseaux d'accès en fibre optique jusqu'à l'abonné. Cette transparence est également nécessaire pour prévenir les risques de discrimination entre opérateurs.

Conformément aux dispositions précitées, il convient que l'offre d'accès publiée par l'opérateur d'immeuble soit suffisamment détaillée pour permettre à tout opérateur intéressé de prendre connaissance des conditions techniques, tarifaires et contractuelles que l'opérateur d'immeuble entend prévoir dans la convention d'accès effectivement proposée à l'opérateur commercial. Ainsi, lorsque l'offre d'accès proposée par un opérateur d'immeuble ne se présente pas comme une convention d'accès susceptible d'être immédiatement signée par un opérateur commercial, la convention d'accès effectivement proposée à l'opérateur commercial devrait être conforme à l'offre d'accès publiée et ne saurait, sauf exception dûment justifiée auprès de l'opérateur commercial ou à la demande de ce dernier, et dans des conditions non discriminatoires, prévoir des conditions non prévues dans l'offre d'accès publiée.

2.3.2. Niveau de description des processus opérationnels

La construction de l'offre d'accès doit respecter les dispositions précédemment citées et notamment celles de l'article 4 de la décision n° 2009-1106.

A cet égard, l'Autorité rappelle que l'ensemble des informations relatives aux lignes et au point de mutualisation que l'opérateur d'immeuble est tenu de transmettre conformément à la décision n° 2009-1106 et à la présente décision constituent des ressources associées au sens de l'article 4 de la décision n° 2009-1106. En outre, l'article D. 99-9 du CPCE prévoit que les conventions d'accès doivent préciser notamment « les transferts d'information indispensables entre les deux opérateurs et la périodicité ou les préavis correspondants ».

Il appartient donc à l'opérateur d'immeuble de préciser dans l'offre d'accès qu'il publie les modalités précises de mise à disposition des informations qu'il est tenu de transmettre aux opérateurs commerciaux signataires de la convention d'accès.

En particulier, le système d'information permettant d'accéder à ces informations et d'interagir doit être clairement introduit et ses spécifications techniques détaillées dans l'offre d'accès de l'opérateur d'immeuble. En effet, tout opérateur demandeur de l'accès aux lignes en fibre optique doit disposer du niveau de détail suffisant pour anticiper d'éventuels investissements dans un système d'information.

En outre, l'Autorité rappelle également que l'opérateur d'immeuble est responsable de l'élaboration et du respect des spécifications techniques d'accès au service (STAS) que celui-ci précise dans son offre d'accès (cf. partie 4.2.3). Il s'assure, le cas échéant, du respect de ces STAS par un contrôle de ses sous-traitants.

2.3.3. Contrôle de l'efficacité opérationnelle sur le traitement des commandes d'accès

Pour viser à l'amélioration de l'efficacité opérationnelle, les indicateurs de performance clé (IPC) concernant la prise de commandes d'accès doivent être complétés par des engagements de niveau de service (SLA) et par des garanties de niveau de service (SLG) (23), c'est-à-dire des pénalités dans les cas où les délais de traitement des commandes d'accès excèdent les SLA. Ces pénalités doivent être suffisamment incitatives.

En effet, les réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique sont des réseaux neufs. Les processus d'accès à ces réseaux devraient en conséquence être au moins aussi efficaces que les processus d'accès au réseau de cuivre. La perspective d'un basculement de la boucle locale de cuivre vers la boucle locale en fibre optique nécessite également de s'assurer que les processus opérationnels soient au moins aussi performants sur la nouvelle boucle locale. Par ailleurs, sur le réseau de cuivre, il existe des SLA et des SLG (24) relatifs au traitement des commandes d'accès et des demandes d'interventions de service après-vente. L'Autorité constate également depuis quelques trimestres que les indicateurs de performance mesurés sur les réseaux en fibre optique s'améliorent. Certains opérateurs d'immeuble envisagent d'ailleurs de s'engager dans leurs contrats d'accès à envoyer les comptes rendus de commande (25) en quelques jours.

Il apparaît également raisonnable à l'Autorité d'imposer un délai global de traitement de commande pour les lignes existantes (*) car, dans ce cas, la ligne est déjà construite de bout en bout et si un système d'identification et un système d'information suffisamment précis et de qualité ont été mis en œuvre par l'opérateur d'immeuble, il paraît raisonnable d'exiger que ce type de commande soit traité dans un délai court.

Ainsi, l'Autorité considère comme raisonnable et proportionné d'imposer aux opérateurs d'immeuble de définir des SLA et des SLG pour chaque commande d'accès. Ces SLA et ces SLG devront être associés aux indicateurs de performance correspondants, et devront être explicitement définis dans les offres d'accès. Ainsi, pour toute commande d'accès dont les délais ne respectent pas les SLA, une pénalité doit être payée par l'opérateur d'immeuble à l'opérateur qui a passé la commande.

De plus, l'Autorité estime qu'il est nécessaire de définir dans la présente décision des engagements de niveau de service (SLA) en ce qui concerne le délai entre la commande d'accès et le compte rendu de commande d'accès. La dynamique concurrentielle que connaîtront les réseaux en fibre optique nécessitera que les processus de commande d'accès sur le marché de gros soient suffisamment rapides. Au vu des contributions reçues à l'occasion de la consultation publique ayant eu lieu du 15 juillet 2014 au 26 septembre 2014, l'Autorité considère comme raisonnable, au vu des standards de marché actuels, de retenir un délai de 3 jours ouvrés (26), dans le cas où l'opération de brassage est réalisée par l'opérateur d'immeuble, et de 1 jour ouvré dans les autres cas. L'Autorité estime de même raisonnable de prévoir à ce stade que cet engagement soit calculé sur la base du délai maximal calculé mensuellement au 95e centile sur l'ensemble des commandes reçues par l'opérateur d'immeuble.

Les indicateurs sur lesquels doivent obligatoirement porter les SLA et les pénalités sont les suivants :

- pour les lignes à construire (*), délai entre la commande d'accès et le compte rendu de commande d'accès (27) ;

- pour les lignes existantes, délai entre la commande d'accès et le compte rendu de commande d'accès ;

- pour les lignes existantes, délai entre le compte rendu de commande d'accès et le compte rendu de mise à disposition de la ligne.

Les délais sont mesurés sur la base des données envoyées ou reçues par les opérateurs d'immeuble (métadonnées associées aux données envoyées ou reçues).

Les délais sont exprimés en jours ouvrés. Le choix d'une telle unité de mesure résulte d'un consensus entre les opérateurs ayant été exprimé lors des réunions multilatérales dédiées aux processus opérationnels relatifs à la mutualisation des réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique. Par ailleurs, l'Autorité considère comme plus adapté que la forme des indicateurs soit la même pour les IPC d'une part (cf. partie 2.2.4), et pour les SLA et SLG d'autre part ; notamment, la mesure devra être cohérente.

(23) Les SLA et SLG correspondent respectivement aux niveaux d'engagements contractuels en termes de performance opérationnelle, le plus souvent mesurables et quantitatifs, et aux pénalités associés en cas de non-respect de l'engagement contractuel. Comme s'agissant des IPC, ces outils sont décrits dans la recommandation de la Commission européenne suscitée. (24) Pénalités croissantes linéairement jusqu'à 2 mois d'abonnement pour une commande livrée en plus de 20 jours, et jusqu'à 4 mois d'abonnement pour une commande livrée en plus de 30 jours sur une ligne existante. (25) On se reportera à la partie 4.3 pour le détail du processus d'une commande d'accès. (26) Un tel délai ne devra concerner que des cas très particuliers. Il s'agit notamment d'architectures de réseaux ayant été réalisés antérieurement à la publication de la décision n° 2009-1106 de l'Autorité. (27) En distinguant, lorsque c'est pertinent, les cas où le brassage au point de mutualisation est effectué par l'opérateur d'immeuble.