JORF n°0179 du 5 août 2015

2.2.4. Indicateurs de performance

Afin de contrôler les obligations de non-discrimination lors du passage de commandes d'un opérateur commercial, l'Autorité estime nécessaire de disposer d'informations détaillées sur les niveaux de performance des opérateurs d'immeuble. Or, ceci passe nécessairement par la mesure régulière d'un certain nombre d'indicateurs de qualité de service.
Si l'obligation de non-discrimination doit pouvoir être contrôlée pour l'ensemble des opérateurs d'immeuble, elle doit être contrôlée de manière plus attentive dans le cas d'un opérateur d'immeuble qui a par ailleurs des services, des filiales ou des partenaires en charge d'une activité d'opérateur commercial. Dans sa recommandation du 11 septembre 2013 sur des obligations de non-discrimination et des méthodes de calcul des coûts cohérentes pour promouvoir la concurrence et encourager l'investissement dans le haut débit, la Commission européenne précise qu'une obligation générale de non-discrimination tarifaire peut ne pas être suffisante, et recommande la mise en place d'indicateurs de performance clés (IPC) (19) destinés à assurer le contrôle du respect des obligations de non-discrimination qui sont regardés par la Commission comme « plus appropriés pour détecter toute pratique discriminatoire potentielle et accroître la transparence concernant la fourniture et la qualité des produits d'accès de gros réglementés (…) » (20). Bien que le raisonnement suivi par la Commission s'applique ici au cas d'un unique opérateur verticalement intégré qui déploie un réseau de nouvelle génération (supposé être l'opérateur disposant d'une puissance sur le marché), il est transposable au cas de tout opérateur sur le marché de gros. La Commission précise notamment que « les IPC devraient concerner les principales activités du cycle de fourniture et en couvrir toutes les phases, c'est-à-dire le processus de commande, la fourniture du service, la qualité du service, y compris les défaillances et les délais de réparation des défaillances, et la migration des demandeurs d'accès entre les différents intrants de gros réglementés. » (21).
En outre, même si l'Autorité ne dispose pas à ce stade d'un recul suffisant pour imposer un niveau de performance minimal sur chacun des indicateurs de performance, elle doit recueillir des informations sur les niveaux de performance réels des opérateurs d'immeuble pour être en mesure, le cas échéant, d'imposer un niveau de performance minimal à l'avenir en appréciant le caractère raisonnable et proportionné d'une telle obligation.
L'Autorité estime donc nécessaire d'imposer le relevé d'indicateurs de performance aux opérateurs d'immeuble, en ciblant à ce stade - en phase de « remplissage » des réseaux - en priorité les processus de commande et de livraison des accès. La mise en place progressive d'IPC sur le traitement des commandes d'accès à une ligne de communications électroniques à très haut débit en fibre optique a d'ailleurs été amorcée dès 2013 par les services de l'ARCEP dans le cadre des réunions multilatérales dédiées aux processus opérationnels relatifs à la mutualisation des réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique. La définition des IPC et le mode de collecte de l'information ont été discutés et approuvés par les opérateurs qui participent à ces réunions multilatérales. Il s'agit donc pour l'Autorité de formaliser cette démarche en imposant le recueil de ces IPC. La collecte de l'information a lieu tous les trimestres et est regroupée sous forme d'indicateurs relatifs aux mois du trimestre en question.
Les données collectées par l'Autorité dans ce cadre lui permettront de bénéficier d'une vision globale des performances des opérateurs d'immeuble. Cela permettra non seulement d'alimenter les travaux multilatéraux dédiés aux aspects opérationnels animés par l'Autorité, mais également, à plus long terme, un accompagnement du secteur par l'Autorité sur les questions de performances du processus d'accès.
En revanche, l'Autorité estime qu'il ne serait pas proportionné d'imposer, à ce stade, un tel recueil d'informations à tous les opérateurs d'immeuble quelle que soit leur taille. L'Autorité entend en conséquence définir un seuil en deçà duquel les opérateurs d'immeuble ne seraient pas tenus de répondre à la collecte des indicateurs, par exemple en considérant que dans le cas de réseaux permettant de desservir (22) moins de 10 000 clients finals potentiels (nombre de lignes), le recueil d'informations ne serait pas obligatoire.
Par ailleurs, les pratiques de rejets de commande des opérateurs d'immeuble peuvent avoir un impact sur la fiabilité de ces indicateurs. L'Autorité estime en conséquence nécessaire d'imposer que les rejets de commande des opérateurs d'immeuble soient justifiables, transparents et non discriminatoires. Pour ce faire, l'opérateur d'immeuble doit fournir à l'opérateur commercial tous les éléments objectifs permettant à ce dernier de reconstituer le motif pour lequel la commande a été rejetée. En particulier, un opérateur d'immeuble intégré sur le marché aval doit traiter et, le cas échéant, rejeter les commandes de sa branche aval dans les mêmes conditions que les commandes des autres opérateurs. De plus, il paraît nécessaire et raisonnable d'imposer à l'opérateur d'immeuble d'indiquer dans son offre d'accès aux lignes les critères objectifs et précis qu'il applique pour rejeter des commandes.
La définition de ces indicateurs est effectuée sans préjudice de la définition et du recueil ultérieurs, par l'Autorité, des indicateurs qui lui seraient nécessaires pour contrôler le respect par les opérateurs de leurs obligations, notamment sur :

- la mise à disposition des éléments du réseau mutualisé ;
- les commandes d'accès sur des offres activées de type « bitstream » ;
- le délai de rétablissement à la suite d'un incident sur ligne active (*) (cf. partie 2.3.4).

Les indicateurs sont listés en annexe 5. Pour tenir compte des besoins opérationnels, ces indicateurs pourront toutefois faire l'objet de modifications, après consultation des opérateurs par l'Autorité.
Enfin, afin de contrôler les informations fournies, il semble raisonnable et proportionné d'imposer aux opérateurs une obligation de mettre à disposition de l'Autorité, à sa demande, l'ensemble des éléments, y compris les données brutes, nécessaires à la vérification de ces indicateurs. A cette fin, ces éléments devront être conservés par l'opérateur d'immeuble durant vingt-quatre mois après la fin du trimestre correspondant.

(19) Les IPC correspondent à des indicateurs mesurables, le plus souvent quantitatifs, de la performance d'une activité industrielle. Ces outils de mesure sont abordés par la Commission européenne dans sa recommandation n° 2013/466/UE du 11 septembre 2013. Si les principes énoncés dans cette recommandation ne sont pas, en tant que tels, applicables aux mesures symétriques adoptées par les régulateurs, ils peuvent néanmoins constituer une référence utile dans ce cadre. (20) Considérant 23 de la recommandation précitée. (21) Idem. (22) Le nombre de clients finals qu'un réseau de communications électroniques à très haut débit en fibre optique permet de desservir correspond au nombre de logements et locaux à usage professionnel situés dans les zones arrière des points de mutualisation ayant été mis à disposition par l'opérateur d'immeuble.

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2.2.4. Indicateurs de performance

Si l'obligation de non-discrimination doit pouvoir être contrôlée pour l'ensemble des opérateurs d'immeuble, elle doit être contrôlée de manière plus attentive dans le cas d'un opérateur d'immeuble qui a par ailleurs des services, des filiales ou des partenaires en charge d'une activité d'opérateur commercial. Dans sa recommandation du 11 septembre 2013 sur des obligations de non-discrimination et des méthodes de calcul des coûts cohérentes pour promouvoir la concurrence et encourager l'investissement dans le haut débit, la Commission européenne précise qu'une obligation générale de non-discrimination tarifaire peut ne pas être suffisante, et recommande la mise en place d'indicateurs de performance clés (IPC) (19) destinés à assurer le contrôle du respect des obligations de non-discrimination qui sont regardés par la Commission comme « plus appropriés pour détecter toute pratique discriminatoire potentielle et accroître la transparence concernant la fourniture et la qualité des produits d'accès de gros réglementés (…) » (20). Bien que le raisonnement suivi par la Commission s'applique ici au cas d'un unique opérateur verticalement intégré qui déploie un réseau de nouvelle génération (supposé être l'opérateur disposant d'une puissance sur le marché), il est transposable au cas de tout opérateur sur le marché de gros. La Commission précise notamment que « les IPC devraient concerner les principales activités du cycle de fourniture et en couvrir toutes les phases, c'est-à-dire le processus de commande, la fourniture du service, la qualité du service, y compris les défaillances et les délais de réparation des défaillances, et la migration des demandeurs d'accès entre les différents intrants de gros réglementés. » (21).

En outre, même si l'Autorité ne dispose pas à ce stade d'un recul suffisant pour imposer un niveau de performance minimal sur chacun des indicateurs de performance, elle doit recueillir des informations sur les niveaux de performance réels des opérateurs d'immeuble pour être en mesure, le cas échéant, d'imposer un niveau de performance minimal à l'avenir en appréciant le caractère raisonnable et proportionné d'une telle obligation.

L'Autorité estime donc nécessaire d'imposer le relevé d'indicateurs de performance aux opérateurs d'immeuble, en ciblant à ce stade - en phase de « remplissage » des réseaux - en priorité les processus de commande et de livraison des accès. La mise en place progressive d'IPC sur le traitement des commandes d'accès à une ligne de communications électroniques à très haut débit en fibre optique a d'ailleurs été amorcée dès 2013 par les services de l'ARCEP dans le cadre des réunions multilatérales dédiées aux processus opérationnels relatifs à la mutualisation des réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique. La définition des IPC et le mode de collecte de l'information ont été discutés et approuvés par les opérateurs qui participent à ces réunions multilatérales. Il s'agit donc pour l'Autorité de formaliser cette démarche en imposant le recueil de ces IPC. La collecte de l'information a lieu tous les trimestres et est regroupée sous forme d'indicateurs relatifs aux mois du trimestre en question.

Les données collectées par l'Autorité dans ce cadre lui permettront de bénéficier d'une vision globale des performances des opérateurs d'immeuble. Cela permettra non seulement d'alimenter les travaux multilatéraux dédiés aux aspects opérationnels animés par l'Autorité, mais également, à plus long terme, un accompagnement du secteur par l'Autorité sur les questions de performances du processus d'accès.

En revanche, l'Autorité estime qu'il ne serait pas proportionné d'imposer, à ce stade, un tel recueil d'informations à tous les opérateurs d'immeuble quelle que soit leur taille. L'Autorité entend en conséquence définir un seuil en deçà duquel les opérateurs d'immeuble ne seraient pas tenus de répondre à la collecte des indicateurs, par exemple en considérant que dans le cas de réseaux permettant de desservir (22) moins de 10 000 clients finals potentiels (nombre de lignes), le recueil d'informations ne serait pas obligatoire.

Par ailleurs, les pratiques de rejets de commande des opérateurs d'immeuble peuvent avoir un impact sur la fiabilité de ces indicateurs. L'Autorité estime en conséquence nécessaire d'imposer que les rejets de commande des opérateurs d'immeuble soient justifiables, transparents et non discriminatoires. Pour ce faire, l'opérateur d'immeuble doit fournir à l'opérateur commercial tous les éléments objectifs permettant à ce dernier de reconstituer le motif pour lequel la commande a été rejetée. En particulier, un opérateur d'immeuble intégré sur le marché aval doit traiter et, le cas échéant, rejeter les commandes de sa branche aval dans les mêmes conditions que les commandes des autres opérateurs. De plus, il paraît nécessaire et raisonnable d'imposer à l'opérateur d'immeuble d'indiquer dans son offre d'accès aux lignes les critères objectifs et précis qu'il applique pour rejeter des commandes.

La définition de ces indicateurs est effectuée sans préjudice de la définition et du recueil ultérieurs, par l'Autorité, des indicateurs qui lui seraient nécessaires pour contrôler le respect par les opérateurs de leurs obligations, notamment sur :

- la mise à disposition des éléments du réseau mutualisé ;

- les commandes d'accès sur des offres activées de type « bitstream » ;

- le délai de rétablissement à la suite d'un incident sur ligne active (*) (cf. partie 2.3.4).

Enfin, afin de contrôler les informations fournies, il semble raisonnable et proportionné d'imposer aux opérateurs une obligation de mettre à disposition de l'Autorité, à sa demande, l'ensemble des éléments, y compris les données brutes, nécessaires à la vérification de ces indicateurs. A cette fin, ces éléments devront être conservés par l'opérateur d'immeuble durant vingt-quatre mois après la fin du trimestre correspondant.