LOI RELATIVE A LA PRISE EN CHARGE DE LA PERTE D'AUTONOMIE DES PERSONNES AGEES ET A L'ALLOCATION PERSONNALISEE D'AUTONOMIE

Conformément à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, adoptée définitivement par l'Assemblée nationale le 26 juin 2001.

Sur l'article 1er, nouvel article L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles et sa conformité avec l'article 72 de la Constitution :

Les sénateurs, auteurs de la saisine, considérent que l'article L. 232-12 que se propose d'insérer l'article 1er dans le code de l'action sociale et des familles est contraire à l'article 72 de la Constitution qui dispose que les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ».

S'agissant de l'allocation personnalisée d'autonomie, le texte proposé pour l'article L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles semble ménager au président du conseil général une liberté, à vrai dire unique : celle de décider ou non de l'attribution de l'allocation aux demandeurs.

Cette liberté est en outre, fortement encadrée puisque le président du conseil général devra se prononcer non pas sur les demandes des bénéficiaires potentiels, comme cela était le cas pour la prestation spécifique dépendance (PSD), mais sur les propositions d'une commission qu'il préside. Le texte proposé renvoie la composition de cette commission à un décret et prévoit uniquement qu'elle sera composée « notamment » de « représentants du département et des organismes de sécurité sociale ». Il faut souligner, enfin, qu'elle avait été supprimée en première lecture par l'Assemblée nationale avant d'être rétablie en nouvelle lecture.

Ce dispositif porte atteinte au principe de libre administration des collectivités locales, puisque le rôle du président du conseil général se limitera à entériner les propositions de la commission.

L'existence de celle-ci est donc de nature à transformer, de fait, un pouvoir discrétionnaire du président du conseil général en compétence liée : une telle évolution relève du reste de l'esprit de la loi, censée créer une allocation « universelle », en rupture avec la PSD.

De plus, s'agissant d'un principe aussi sensible que celui de la libre administration des collectivités locales, le législateur est resté en deçà de ses compétences en ne précisant pas la composition de cette composition, où le président du conseil général et ses services pourront être ainsi en minorité. L'emploi de l'adverbe « notamment » laisse en effet toute latitude au pouvoir réglementaire. Comme la rédaction initiale du projet de loi en atteste, cette rédaction n'interdirait pas, par exemple, la présence d'un ou plusieurs représentant(s) de l'Etat, qui influencerait les décisions du président du conseil général.

Sur l'article 1er, nouvel article L. 232-19 du code de l'action sociale et des familles et sa conformité avec le principe d'égalité :

Les sénateurs, auteurs de la saisine, considèrent que l'article L. 232-19, que se propose d'insérer l'article 1er dans le code de l'action sociale et des familles, est contraire au principe d'égalité, résultant notamment de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789.

En effet, selon cet article L. 232-19, les sommes servies au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie - contrairement à celles servies au titre de la prestation spécifique dépendance - ne feront pas l'objet d'un recouvrement sur la succession du bénéficiaire, sur le légataire ou le donataire. Dans ces conditions, le texte de l'article L. 232-19 aboutit à une rupture manifeste d'égalité entre bénéficiaires de la PSD et de l'APA. Une telle rupture n'est pas justifiée par une différence de situation entre les deux catégories d'allocataires. Quant à l'objet de cette discrimination, telle qu'elle aurait dû s'exprimer à l'occasion du rejet par l'Assemblée nationale de l'article adopté par le Sénat étendant ce dispositif à la PSD, il n'a pas été déterminé par le législateur, en dehors de celui - apparaissant bien mince - d'assurer le « succès » de la réforme proposée.

Sur l'article 1er, nouvel article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles :

Les sénateurs, auteurs de la saisine, considèrent que l'article L. 232-21, que se propose d'insérer l'article 1er dans le code de l'action sociale et des familles, est contraire à l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, aux articles 34 et 72 de la Constitution, à l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la loi et au principe fondamental reconnu par les lois de la République d'affectation exclusive de la CSG au financement de la sécurité sociale.

Sur la non-conformité de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles avec l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen :

Le nouveau « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie » ne sera examiné par le Parlement ni en loi de finances ni en loi de financement de la sécurité sociale. Dès lors, son existence apparaît contraire avec les dispositions de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, selon lesquelles « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique ».

Sur la non-conformité de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles avec les articles 34 et 72 de la Constitution (principe de libre administration des collectivités locales) :

L'article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources », tandis que son article 72 prévoit que les collectivités territoriales s'administrent librement « dans les conditions prévues par la loi ».

Or, la rédaction proposée pour l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit que les ressources du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie sont réparties entre les départements « en fonction du nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans, du potentiel fiscal ... et du nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion » apparaît contraire à ces deux articles.

En effet, en s'en tenant à la détermination de ces trois critères, la loi n'a pas suffisamment précisé le sens de la règle qu'elle a posée, autorisant ainsi le pouvoir réglementaire à l'interpréter de multiples façons. Ainsi, en ne précisant pas la pondération qu'il a souhaité attribuer à chacun des critères, le législateur laisse au pouvoir réglementaire le soin de déterminer la vocation du fonds, soit dans le sens d'une compensation des charges des départements (en privilégiant le premier critère), soit dans le sens d'un soutien aux départements défavorisés (en privilégiant les deux derniers critères). En l'espèce, ce n'est donc pas la loi qui prévoit les conditions dans lesquelles s'administrent les collectivités territoriales puisque la fixation des règles est abandonnée au pouvoir réglementaire.

Les débats au Parlement n'ont pas permis de clarifier ce point car, alors que le ministre de l'emploi et de la solidarité a qualifié le fonds de « fonds de péréquation », la secrétaire d'Etat chargée des personnes âgées a indiqué que le Gouvernement envisageait de ne donner aux critères de « péréquation » - le potentiel fiscal et le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion - qu'une pondération de l'ordre de 30 %.

Par ailleurs, la rédaction proposée pour l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles prévoit, d'une part, que le montant de l'attribution du fonds de financement « ne peut excéder par département la moitié des dépenses d'allocation personnalisée dudit département » et, d'autre part, qu'« en aucun cas, les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département ne peuvent excéder un montant moyen par bénéficiaire égal à 80 % du montant au 1er janvier 2001 de la majoration pour tierce personne mentionnée à l'article L. 335-1 du code de la sécurité sociale » (soit environ 4 705 F) et, enfin, que « les dépenses effectuées en dépassement de ce seuil sont prises en charge en totalité par le fonds et minorent à due concurrence les montants à répartir ».

Il ressort que ces trois dispositions peuvent s'avérer contradictoires et provoquer une situation de blocage qui interdirait à un département de s'acquitter de l'une de ses dépenses obligatoires, le versement de l'allocation personnalisée d'autonomie. Outre que le département serait placé en situation délicate à l'occasion du jugement de ses comptes par la juridiction financière, cette situation s'apparente à une entrave à la capacité du département à s'administrer librement dans les conditions prévues par la loi.

En effet, dans l'hypothèse où la dépense moyenne par bénéficiaire d'un département attendrait le montant plafond de 4 705 F, les dépenses effectuées en dépassement seraient prises en charge par le fonds de financement. Un tel mécanisme résulte toutefois d'une interprétation, qui est loin d'être certaine, selon laquelle l'expression « les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département » ferait référence aux dépenses « nettes » des départements, c'est-à-dire une fois déduite l'attribution du fonds de financement de l'APA. La rédaction initiale du projet de loi faisait référence aux dépenses « laissées à la charge des départements », ce qui semblait viser logiquement les dépenses nettes. Or, en visant « les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département », le législateur semble se référer aux dépenses brutes. Pourtant, si tel était le cas, le dispositif serait inopérant.

Cependant si, dans le même département, le montant de la contribution du fonds représente déjà la moitié des dépenses totales du département, le fonds ne pourra pas aller au-delà et le département devra enfreindre une disposition législative, soit celle déterminant le montant plafond de dépense par bénéficiaire, soit celle qualifiant de dépense obligatoire le versement de l'allocation personnalisée.

Le plafonnement des dépenses par bénéficiaire ne permet donc pas aux collectivités locales d'apprécier véritablement la charge qui leur incombe, qui est pourtant une dépense obligatoire. Seul un plafonnement des dépenses par département aurait permis de respecter les dispositions de l'article 34 de la Constitution.

Sur la non-conformité de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles avec l'article 34 de la Constitution (détermination par le législateur des règles concernant les impositions de toutes natures) :

En reconnaissant l'existence des « organismes concourant au financement des régimes de base », la loi organique du 22 juillet 1996 a inclus implicitement le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) dans le champ de la sécurité sociale (art. LO 111-3 du code de la sécurité sociale).

Or, l'équilibre du FSV, dont les recettes diminueraient en 2002 de 5 à 5,5 milliards de francs, est mis en cause par l'affectation de 0,10 point de CSG au « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie ». Compte tenu du faible équilibre prévu pour 2001 (1,7 milliard de francs, selon le rapport présenté le 7 juin à la Commission des comptes de la sécurité sociale), le FSV serait ainsi en déficit pour 2002. Par voie de conséquence, la mesure porte atteinte à l'exigence constitutionnelle d'équilibre de la sécurité sociale, que le Conseil a déduit de l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution.

Ce nouveau fonds est alimenté, pour partie, par « une participation des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse ». Cette participation, identique pour tous les régimes, représente une fraction « des sommes consacrées par chacun de ceux-ci aux dépenses d'aide ménagère à domicile au bénéfice des personnes âgées dépendantes remplissant la condition de perte d'autonomie mentionnée à l'article L. 232-2 ; cette fraction ne peut être inférieure à la moitié ou supérieure aux trois quarts des sommes en cause ».

Une telle participation représente une « imposition de toutes natures », dont il appartient au législateur, selon l'article 34 de la Constitution, de fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement.

Dans le cas présent, l'assiette apparaît aléatoire.

Les travaux parlementaires n'ont pas permis de déterminer avec précision s'il s'agissait des dépenses d'aide ménagère pour les personnes classées en GIR 4, ou entre GIR 1 à GIR 4, ou encore entre GIR 4 et GIR 6, ou même entre GIR 1 et GIR 6. En effet, les régimes d'assurance vieillesse ne se contentent pas actuellement de prendre en charge les dépenses d'aide ménagère des personnes exclues du bénéfice de la prestation spécifique dépendance (PSD), ils peuvent compléter les dépenses d'aide ménagère des personnes disposant de cette prestation.

Les régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse concernés n'ont pas été davantage précisés : s'agit-il exclusivement de la CNAVTS, du régime agricole, et des régimes vieillesse des artisans et commerçants, ou cette appellation couvre-t-elle un registre plus étendu ?

De plus, l'assiette ne mesure aucune « capacité contributive » des caisses : elle constitue la simple « photographie » de l'effort qu'elles ont consenti à un moment donné, l'exercice 2000, en faveur de l'aide à domicile des personnes âgées dépendantes.

La liberté laissée au pouvoir réglementaire de faire varier le taux de 25 points est totale et n'est enserrée par aucune règle, sauf celle d'ajuster discrétionnairement le produit de cette contribution en fonction des besoins du fonds ou des ressources des caisses.

Enfin, les modalités de recouvrement de cette contribution ne sont pas définies par l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles.

Le législateur est également resté en deçà de ses compétences en prévoyant que la part de la fraction de CSG affectée au « fonds de modernisation de l'aide à domicile », section spécifique du « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie », serait fixée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget selon une fourchette comprise entre 3 % et 10 % du montant de la fraction CSG affectée au « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie ».

Sur la non-conformité de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles avec l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi :

Le dispositif prévu par l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles apparaît contraire à l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi pour deux raisons.

Premièrement, l'imprécision de l'affectation de la part de la fraction de la CSG au « fonds de modernisation de l'aide à domicile » (cf. supra) est manifeste. Or, dans sa décision no 2000-437 DC du 19 décembre 2000 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, pour écarter le moyen tiré du non-respect d'un tel objectif, le Conseil avait notamment indiqué : la loi « énonce de façon précise les nouvelles règles de financement qu'elle instaure ; qu'en particulier, elle détermine les nouvelles recettes de chaque organisme et fixe les clés de répartition du produit des impositions affectées ». Dans le cas présent, la loi n'énonce pas de façon précise les nouvelles règles de financement qu'elle instaure et fixe les clés de répartition du produit des impositions affectées de manière tout à fait vague.

Deuxièmement, l'ensemble du dispositif de péréquation, précédemment décrit, est insuffisamment précisé par le législateur.

En particulier, le mécanisme de plafonnement de la dépense de chaque département en fonction de sa dépense moyenne par bénéficiaire, du fait de la rédaction retenue, ne peut se comprendre par la seule lecture du texte adopté en lecture définitive par l'Assemblée nationale. Ce mécanisme plafonne « les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département ». Or, comme le prévoit la rédaction proposée pour l'article L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles, l'allocation personnalisée d'autonomie est intégralement « servie » par les conseils généraux, les attributions du fonds de financement étant inscrites en recette de fonctionnement des départements.

Par conséquent, il résulte du texte issu de l'Assemblée nationale que le plafond devrait s'appliquer à la totalité des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie. Mais, si tel était le cas, la disposition prévoyant que « les dépenses effectuées en dépassement de ce seuil sont prises en charge en totalité par le fonds et minorent, à due concurrence, les montants à répartir » serait inopérante.

En réalité, le législateur semble avoir voulu viser les dépenses « nettes » des départements en faveur de l'allocation personnalisée d'autonomie, c'est-à-dire déduction faite des attributions du fonds de financement. Mais, dès lors, il est inexplicable que l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, ait remplacé sa rédaction initiale visant les dépenses « nettes » (« les dépenses laissées à la charge des départements ») par la notion plus large de « dépenses (...) de chaque département ».

L'absence de clarté et d'intelligibilité du dispositif de plafonnement retenu s'explique par le fait que ce dispositif a vocation non pas à s'appliquer mais à mettre le texte de la loi en conformité formelle avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle les dépenses obligatoires mises à la charge des collectivités territoriales « doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée ». En réalité, la portée de la dépense obligatoire mise à la charge des départements n'est pas encadrée avec précision, ce que le texte retenu tente de masquer par le recours à un mécanisme complexe.

Ce procédé est d'autant plus grossier que la dépense du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie est pour sa part plafonnée en fonction d'une règle claire selon laquelle le montant de la contribution du fonds « ne peut excéder par département la moitié des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie dudit département ». Il en résulte que la dépense laissée à la charge de chaque département ne peut être inférieure à la moitié de sa dépense totale d'allocation personnalisée d'autonomie. Déterminer simultanément un plancher fixe à la dépense départementale et un plafond vague n'apparaît pas conforme à l'obligation de définir avec précision la portée d'une dépense obligatoire mise à la charge d'un département.

Sur la non-conformité de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles et des articles 7 et 8 avec le principe fondamental reconnu par les lois de la République d'affectation exclusive de la CSG au financement de la sécurité sociale :

La loi de finances pour 1991, à l'origine de la création de la contribution sociale généralisée affectée alors à une seule branche famille, ne fait certes pas partie du bloc de constitutionnalité. Le Conseil constitutionnel avait toutefois tenu à citer l'objet d'une telle contribution, au sein même de sa décision no 90-285 du 28 décembre 1990 : « associer au financement de la sécurité sociale l'ensemble de la population ».. L'affectation exclusive de la CSG au financement de la sécurité sociale est effectivement consubstantielle à la création de celle-ci.

Le législateur a du reste confirmé à de nombreuses reprises l'affectation de cette imposition de toute nature à la sécurité sociale :

- loi du 22 juillet 1993, affectant une fraction de CSG au Fonds de solidarité vieillesse, « organisme concourant au financement des régimes de base » et remboursant à ces régimes les avantages non contributifs ;

- loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, créant une fraction de CSG affectée aux régimes d'assurance maladie ;

- loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, élevant le taux de cette CSG maladie ;

- loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 modifiant la répartition du produit de la CSG entre les branches de la sécurité sociale.

Tirant notamment les conséquences de la création de la CSG sur le financement de la sécurité sociale, le pouvoir constituant, par la loi constitutionnelle du 22 février 1996, a complété l'article 34 de la Constitution par la création des lois de financement de la sécurité sociale. L'existence des lois de financement de la sécurité sociale et de l'exigence constitutionnelle d'équilibre de la sécurité sociale confortent ainsi le rôle joué par la CSG.

Or, le dispositif de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles organise « un double détournement » de la CSG :

- la CSG est affectée à une fraction du financement d'une allocation qui n'est pas une prestation de sécurité sociale ;

- la CSG est affectée au financement de la formation professionnelle, par l'intermédiaire du nouveau « fonds de modernisation de l'aide à domicile ». Ce financement s'opère sous la forme d'une fraction de la CSG affectée au « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie » (cf. supra).

Au total, une fraction de la CSG, de 0,10 point, pourtant recouvrée pour la majeure partie de son produit par les URSSAF - organismes de recouvrement gérés de manière paritaire par les employeurs et les salariés - ne sera plus affectée au financement de la sécurité sociale.

En conséquence, les sénateurs requérants demandent au conseil de déclarer contraires à la Constitution l'affectation de la CSG au fonds de financement de l'APA, prévue à l'article 1er du projet de loi - ainsi que les articles 7 et 8 du projet de loi, qui en sont la conséquence directe - au regard du principe d'affectation exclusive de la CSG au financement de la sécurité sociale, un tel principe apparaissant désormais reconnu par les lois de la République.

(Liste des signataires : voir décision no 2001-447 DC.)