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JORF n°167 du 21 juillet 2001

Sur la non-conformité de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles avec l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi :

Le dispositif prévu par l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles apparaît contraire à l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi pour deux raisons.

Premièrement, l'imprécision de l'affectation de la part de la fraction de la CSG au « fonds de modernisation de l'aide à domicile » (cf. supra) est manifeste. Or, dans sa décision no 2000-437 DC du 19 décembre 2000 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, pour écarter le moyen tiré du non-respect d'un tel objectif, le Conseil avait notamment indiqué : la loi « énonce de façon précise les nouvelles règles de financement qu'elle instaure ; qu'en particulier, elle détermine les nouvelles recettes de chaque organisme et fixe les clés de répartition du produit des impositions affectées ». Dans le cas présent, la loi n'énonce pas de façon précise les nouvelles règles de financement qu'elle instaure et fixe les clés de répartition du produit des impositions affectées de manière tout à fait vague.

Deuxièmement, l'ensemble du dispositif de péréquation, précédemment décrit, est insuffisamment précisé par le législateur.

En particulier, le mécanisme de plafonnement de la dépense de chaque département en fonction de sa dépense moyenne par bénéficiaire, du fait de la rédaction retenue, ne peut se comprendre par la seule lecture du texte adopté en lecture définitive par l'Assemblée nationale. Ce mécanisme plafonne « les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département ». Or, comme le prévoit la rédaction proposée pour l'article L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles, l'allocation personnalisée d'autonomie est intégralement « servie » par les conseils généraux, les attributions du fonds de financement étant inscrites en recette de fonctionnement des départements.

Par conséquent, il résulte du texte issu de l'Assemblée nationale que le plafond devrait s'appliquer à la totalité des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie. Mais, si tel était le cas, la disposition prévoyant que « les dépenses effectuées en dépassement de ce seuil sont prises en charge en totalité par le fonds et minorent, à due concurrence, les montants à répartir » serait inopérante.

En réalité, le législateur semble avoir voulu viser les dépenses « nettes » des départements en faveur de l'allocation personnalisée d'autonomie, c'est-à-dire déduction faite des attributions du fonds de financement. Mais, dès lors, il est inexplicable que l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, ait remplacé sa rédaction initiale visant les dépenses « nettes » (« les dépenses laissées à la charge des départements ») par la notion plus large de « dépenses (...) de chaque département ».

L'absence de clarté et d'intelligibilité du dispositif de plafonnement retenu s'explique par le fait que ce dispositif a vocation non pas à s'appliquer mais à mettre le texte de la loi en conformité formelle avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle les dépenses obligatoires mises à la charge des collectivités territoriales « doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée ». En réalité, la portée de la dépense obligatoire mise à la charge des départements n'est pas encadrée avec précision, ce que le texte retenu tente de masquer par le recours à un mécanisme complexe.

Ce procédé est d'autant plus grossier que la dépense du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie est pour sa part plafonnée en fonction d'une règle claire selon laquelle le montant de la contribution du fonds « ne peut excéder par département la moitié des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie dudit département ». Il en résulte que la dépense laissée à la charge de chaque département ne peut être inférieure à la moitié de sa dépense totale d'allocation personnalisée d'autonomie. Déterminer simultanément un plancher fixe à la dépense départementale et un plafond vague n'apparaît pas conforme à l'obligation de définir avec précision la portée d'une dépense obligatoire mise à la charge d'un département.

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Sur la non-conformité de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles avec l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi :

Le dispositif prévu par l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles apparaît contraire à l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi pour deux raisons.

Premièrement, l'imprécision de l'affectation de la part de la fraction de la CSG au « fonds de modernisation de l'aide à domicile » (cf. supra) est manifeste. Or, dans sa décision no 2000-437 DC du 19 décembre 2000 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, pour écarter le moyen tiré du non-respect d'un tel objectif, le Conseil avait notamment indiqué : la loi « énonce de façon précise les nouvelles règles de financement qu'elle instaure ; qu'en particulier, elle détermine les nouvelles recettes de chaque organisme et fixe les clés de répartition du produit des impositions affectées ». Dans le cas présent, la loi n'énonce pas de façon précise les nouvelles règles de financement qu'elle instaure et fixe les clés de répartition du produit des impositions affectées de manière tout à fait vague.

Deuxièmement, l'ensemble du dispositif de péréquation, précédemment décrit, est insuffisamment précisé par le législateur.

En particulier, le mécanisme de plafonnement de la dépense de chaque département en fonction de sa dépense moyenne par bénéficiaire, du fait de la rédaction retenue, ne peut se comprendre par la seule lecture du texte adopté en lecture définitive par l'Assemblée nationale. Ce mécanisme plafonne « les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département ». Or, comme le prévoit la rédaction proposée pour l'article L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles, l'allocation personnalisée d'autonomie est intégralement « servie » par les conseils généraux, les attributions du fonds de financement étant inscrites en recette de fonctionnement des départements.

Par conséquent, il résulte du texte issu de l'Assemblée nationale que le plafond devrait s'appliquer à la totalité des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie. Mais, si tel était le cas, la disposition prévoyant que « les dépenses effectuées en dépassement de ce seuil sont prises en charge en totalité par le fonds et minorent, à due concurrence, les montants à répartir » serait inopérante.

En réalité, le législateur semble avoir voulu viser les dépenses « nettes » des départements en faveur de l'allocation personnalisée d'autonomie, c'est-à-dire déduction faite des attributions du fonds de financement. Mais, dès lors, il est inexplicable que l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, ait remplacé sa rédaction initiale visant les dépenses « nettes » (« les dépenses laissées à la charge des départements ») par la notion plus large de « dépenses (...) de chaque département ».

L'absence de clarté et d'intelligibilité du dispositif de plafonnement retenu s'explique par le fait que ce dispositif a vocation non pas à s'appliquer mais à mettre le texte de la loi en conformité formelle avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle les dépenses obligatoires mises à la charge des collectivités territoriales « doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée ». En réalité, la portée de la dépense obligatoire mise à la charge des départements n'est pas encadrée avec précision, ce que le texte retenu tente de masquer par le recours à un mécanisme complexe.

Ce procédé est d'autant plus grossier que la dépense du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie est pour sa part plafonnée en fonction d'une règle claire selon laquelle le montant de la contribution du fonds « ne peut excéder par département la moitié des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie dudit département ». Il en résulte que la dépense laissée à la charge de chaque département ne peut être inférieure à la moitié de sa dépense totale d'allocation personnalisée d'autonomie. Déterminer simultanément un plancher fixe à la dépense départementale et un plafond vague n'apparaît pas conforme à l'obligation de définir avec précision la portée d'une dépense obligatoire mise à la charge d'un département.