L'article 3 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que la Commission pour la transparence financière de la vie politique établit, chaque fois qu'elle le juge utile et, en tout état de cause, tous les trois ans un rapport publié au Journal officiel de la République française.

Le présent rapport, le neuvième depuis la création de la commission par la loi précitée de 1988, est l'occasion de retracer l'activité de la commission en 1999 et également de signaler une nouvelle fois les difficultés qu'elle rencontre dans l'accomplissement de ses missions.

I. - L'activité de la commission en 1999

L'année 1999 a été une année relativement calme pour la Commission pour la transparence financière de la vie politique. La France n'a en effet compté qu'une seule échéance électorale nationale, les élections européennes, qui n'ont concerné au demeurant qu'un faible nombre d'élus.

1.1. Les élus

Les élections européennes du 13 juin 1999 ont donné lieu au dépôt de dix-sept déclarations de fin de mandat et quatre-vingts déclarations de début de mandat.

A la suite des élections du 9 mai 1999, soixante-huit déclarations ont été reçues en application des articles 64, 114 et 161 de la loi organique no 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, qui soumet le président et les membres du Congrès, le président et les membres du Gouvernement ainsi que les présidents et les vice-présidents des assemblées de province à l'obligation de déclaration patrimoniale.

Quatre-vingts élus locaux métropolitains ont déposé une déclaration de début de mandat à la suite d'élections partielles ou de modifications intervenues au sein des assemblées délibérantes (retrait ou octroi de délégation, par exemple).

Enfin, onze nouveaux parlementaires ont déposé une déclaration de patrimoine, ainsi que deux membres du Gouvernement démissionnaires.

Au total, la commission a été destinataire de 297 déclarations de patrimoine établies par des élus ou par des membres du Gouvernement.

1.2. Les dirigeants visés à l'article 2 de la loi du 11 mars 1988, modifiée par la loi du 8 février 1995

Le tableau suivant retrace l'activité de la commission à l'égard des dirigeants :

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Vous pouvez consulter le tableau dans le JO

n° 83 du 07/04/20 0 page 5342 à 5345

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Les privatisations récentes ont notamment entraîné le dépôt de quatre-vingt-douze déclarations de fin de mandat. En effet, la commission considère que la sortie d'un organisme du secteur public est, pour ce qui concerne les obligations déclaratives de ses dirigeants, assimilable à une situation de fin de mandat. En même temps, certaines sociétés et leurs filiales sont sorties du champ de compétence de la Commission pour la transparence financière de la vie politique à la suite d'une modification de la composition de leur capital social. Ainsi, la sortie, le 29 décembre 1998, du Crédit lyonnais et du Consortium de réalisation du champ d'application de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 modifiée a entraîné par voie de conséquence, à la même date, l'exclusion du groupe Framatome, filiale du Commissariat à l'énergie atomique, du champ de compétence de la commission.

1.3. Respect de la formalité de dépôt

Le respect de la formalité de dépôt est en nette progression en ce qui concerne les élus.

Tous ont satisfait à l'obligation de dépôt prévue par l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 modifiée. La simple évocation de la sanction résultant de l'absence de dépôt d'une déclaration (inéligibilité et déchéance du mandat) suffit en règle générale à la commission pour rappeler les élus à leurs obligations.

Ainsi, plus de 80 % des élus ont adressé leur déclaration de patrimoine avant l'expiration du délai légal (deux mois à compter de l'élection). Ils n'étaient que 75 % en 1998. Le cinquième restant est principalement composé de personnes élues à la suite d'élections partielles ou isolées. Seuls quatre députés européens et douze élus de Nouvelle-Calédonie ont déposé leur déclaration hors délai. Dans la mesure du possible, la commission procède à un rappel avant l'expiration du délai.

Pour les raisons exposées ci-après, le constat est beaucoup moins favorable en ce qui concerne les dirigeants assujettis depuis l'intervention de la loi du 8 février 1995. La plupart (60 %) déposent leur déclaration de patrimoine après l'expiration du délai d'un mois prévu par cette loi. Surtout, de nombreux dirigeants assujettis échappent sans doute à l'obligation de dépôt d'une déclaration de patrimoine, la commission n'étant que très partiellement informée des changements de dirigeants des filiales d'entreprises nationales (voir 2.1 ci-après).

1.4. La sincérité des déclarations de patrimoine

25 % des déclarations ont fait l'objet d'une demande de compléments (sur la forme) et 10 % d'une demande d'explication sur l'évolution du patrimoine. La commission n'hésite pas à demander des compléments d'information pour toute déclaration rédigée avec désinvolture, ce qui entraîne parfois de longs échanges de courriers.

L'évaluation de certains éléments d'actifs a parfois été délicate. La commission souligne notamment la difficulté d'apprécier la valeur d'une société civile ou d'une société commerciale au sein d'un patrimoine, lorsque la personne assujettie se contente d'indiquer dans sa déclaration le montant de la quote-part du capital détenu en valeur nominale. Certaines sociétés, notamment les SCI, fonctionnent avec un capital social souvent très faible non représentatif de la valeur réelle de la société. Cet élément est susceptible de provoquer des incohérences, d'une part, lorsque apparaissent dans la déclaration de patrimoine des comptes courants d'associés pour des montants sensiblement plus importants et, d'autre part, lorsqu'il est fait état au titre de la déclaration à l'ISF d'une valeur significativement différente, généralement plus proche de la valeur comptable des parts de la société. Sans pour autant que la commission demande systématiquement à l'intéressé une évaluation des parts des sociétés non cotées en bourse, elle souhaite, dans la mesure du possible, que la valeur actuelle des parts de ces sociétés soit établie selon les modalités de calcul de la valeur comptable nette.

De même, afin de pouvoir apprécier la capacité d'épargne des personnes qui déclarent posséder un « plan d'épargne entreprise », la commission souhaite connaître la ventilation de l'accroissement du plan d'épargne entreprise sur la période en cause entre versements du salarié et abondements de l'entreprise.

1.5. Examen de situation patrimoniale

La commission a examiné au cours de l'année la situation patrimoniale de quatre cent neuf personnes assujetties. Le dossier d'un président de conseil général a fait l'objet d'une transmission au parquet conformément aux dispositions de la loi. En effet, après avoir mis l'intéressé en mesure de présenter ses observations par écrit, des interrogations persistaient sur la réalité des opérations immobilières et financières qui ont affecté le patrimoine de l'intéressé au cours de son mandat.

II. - Les difficultés persistantes

2.1. Les dirigeants d'entreprises nationales

et de sociétés d'économie mixte

La commission a déjà mentionné dans son précédent rapport les importantes difficultés soulevées par l'application des dispositions relatives aux dirigeants d'entreprises nationales et d'organismes publics. Ces difficultés persistent et remettent en cause l'efficacité de la mission de la commission, comme sa crédibilité.

La commission estime toujours qu'elle ne pourra utilement exercer son contrôle qu'au prix d'un allongement du délai de dépôt de la déclaration et d'une limitation du nombre de dirigeants assujettis à cette obligation.

La loi ne fixe en effet aucune limite à l'assujettissement des filiales d'entreprises nationales qui entrent dans son champ d'application, contrairement aux sociétés d'économie mixte pour lesquelles est prévu un seuil de cinq millions de francs de chiffre d'affaires. Or certaines entreprises nationales ont une structure très ramifiée, qui en font des groupes publics constitués de plusieurs centaines de filiales dont certaines sont de très petite taille, voire de simples coquilles dont les dirigeants sont pourtant assujettis alors qu'ils le sont généralement déjà au titre d'autres fonctions de direction qu'ils occupent au sein du groupe dans des sociétés plus importantes.

La majorité des dirigeants assujettis sont peu au fait de leurs obligations. La commission et les autorités compétentes ne parviennent qu'exceptionnellement à avoir connaissance du fait générateur de l'obligation de déclaration avant l'expiration du délai donné aux intéressés pour y satisfaire.

A supposer même que l'information de la commission soit meilleure, le nombre d'assujettis rendrait leur recensement et leur information des plus difficiles.

Il paraît donc souhaitable :

1o Que le délai donné aux dirigeants d'entreprises publiques pour déposer leur déclaration de patrimoine soit au moins égal à celui accordé aux élus (deux mois) ;

2o Qu'une limite soit fixée à l'assujettissement des dirigeants des filiales des entreprises nationales. Un seuil lié à l'activité économique ou au volume des actifs de l'entreprise pourrait être envisagé.

La commission reste confrontée aux mêmes problèmes en ce qui concerne les sociétés d'économie mixte. Malgré les efforts de la Fédération nationale des sociétés d'économie mixte qui, à la suite de la publication du dernier rapport de la commission, a fortement encouragé ses adhérents à déposer une déclaration de leur situation patrimoniale, la commission est loin de disposer d'une liste fiable des offices publics d'aménagement et de construction, des offices publics d'habitation à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte locales. En prévision des élections municipales et cantonales de 2001, qui ne manqueront pas de faire entrer dans le champ d'application de la loi les dirigeants d'offices publics d'aménagement et de construction, d'offices publics d'habitation à loyer modéré et sociétés d'économie mixte locales nouvellement nommés ou renouvelés dans leurs fonctions, la commission souhaite rappeler à chaque préfecture son devoir d'information de la commission conformément à la circulaire du 1er septembre 1996.

En ce qui concerne le chiffre d'affaires à prendre en compte pour les sociétés d'économie mixte, la commission rappelle qu'il s'agit du chiffre d'affaires au sens strict, c'est-à-dire hors subventions d'exploitation.

2.2. La portée du contrôle de la commission

La commission rappelle qu'elle ne peut mettre en doute la sincérité des déclarations qui lui sont transmises et ne peut contrôler que ce qui est déclaré. Elle ne dispose d'aucun pouvoir d'investigation. Pour autant, dès lors que le législateur l'a invitée à transmettre au Parquet les dossiers des personnes dont elle ne parvient pas à expliquer l'évolution du patrimoine, il semble de l'intérêt de tous que les informations utiles pour expliquer ces variations lui soient communiquées, et notamment celles relatives au revenu et à la capacité d'épargne des intéressés.

Dans l'attente d'une modification du décret en Conseil d'Etat auquel est annexé le formulaire de déclaration de patrimoine, la commission a estimé judicieux de joindre une notice explicative à ce formulaire. Cette notice est annexée au présent rapport.

III. - Perspectives

La commission ne connaîtra sans doute pas une activité très forte en l'an 2000, compte tenu de l'absence d'échéance électorale prévisible. Cette période pourrait être mise à profit pour résoudre les difficultés signalées ci-dessus, notamment dans la perspective des élections de 2001 et 2002, qui entraîneront une lourde charge de travail pour elle.

3.1. Conservation et archivage des dossiers

A la suite de l'élargissement de son champ de compétence, la commission a souhaité redéfinr les modalités de conservation et d'archivage des déclarations de patrimoine en accord avec la direction des archives.

Un délai de communicabilité de soixante ans dérogatoire au délai légal de trente ans semble devoir être retenu. En effet, conformément à l'article 7, alinéa 6, de la loi no 79-18 du 3 janvier 1979, il y a lieu de considérer qu'une partie au moins des informations contenues dans les déclarations de patrimoine relève de la protection de la vie privée (celles relatives au régime matrimonial ou celles qui feraient apparaître que l'intéressé rencontre des difficultés financières). Le délai de communicabilité serait porté à cent ans lorsqu'il s'agit d'un dossier qui a été transmis au parquet.

La totalité du fonds serait versée aux archives au terme de la durée de conservation courante (expiration du dernier mandat de l'assujetti). Les documents présentent en effet un intérêt historique indéniable compte tenu des informations à caractère patrimonial qu'ils contiennent sur la totalité de la classe politique d'une époque.

3.2. Informatisation de la commission

La commission s'est dotée d'un logiciel de traitement automatisé des déclarations. Aucune information à caractère patrimonial n'y figure et les déclarants disposent bien évidemment, conformément aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique et aux libertés, d'un droit d'accès, de rectification et de suppression des informations les concernant.

La commission envisage de créer, en l'an 2000, un site internet présentant ses missions et offrant la possibilité de télécharger le formulaire de déclaration. Cet accès au réseau internet sera totalement indépendant du système de traitement des déclarations et permettra donc de préserver la confidentialité des informations transmises à la commission.

A N N E X E

NOTICE PRATIQUE

POUR REMPLIR LA DECLARATION DE PATRIMOINE

Cette notice a une valeur indicative. Elle a pour objet de préciser les conditions d'établissement d'une déclaration de situation patrimoniale.

Le déclarant doit savoir que les précautions les plus strictes sont prises par la Commission pour la transparence financière de la vie politique pour assurer la plus grande confidentialité des déclarations de patrimoine qu'elle reçoit, conformément à l'article 4 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 modifiée.

Rappel des indications générales :

1. Justificatifs : la déclaration peut être utilement complétée par des justificatifs tels que des actes notariés, des attestations bancaires et, le cas échéant, la déclaration souscrite au titre de l'ISF ;

2. L'ensemble des biens doit être déclaré, y compris ceux détenus à l'étranger et ceux n'entrant pas dans l'assiette de l'ISF ;

3. Pour les déclarations de fin de mandat, de renouvellement ou de cessation d'une fonction, les opérations ayant affecté la composition du patrimoine doivent être déclarées (achats, ventes, emprunts contractés) et les variations de la valeur du patrimoine justifiées ;

4. La mention « néant » doit être portée dans les rubriques non remplies ;

5. La déclaration doit être signée personnellement et chaque page paraphée.

Page de garde

L'intéressé doit préciser, d'une part, le mandat ou les fonctions au titre desquels il établit la présente déclaration de patrimoine, d'autre part, s'il s'agit d'une déclaration de début ou de fin de mandat.

Pour les dirigeants d'organismes publics, il est important de mentionner le nom de la société, ainsi que celui de la société-mère ou celui du groupe auquel elle appartient.

Les dirigeants de SEM voudront bien préciser le chiffre d'affaires de la société au titre du dernier exercice clos avant la date de leur nomination et les dirigeants d'OPAC et d'OPHLM le nombre de logements gérés au 31 décembre de l'année précédant la date de leur nomination. En effet, la loi soumet ces catégories de dirigeants à l'obligation de déclaration patrimoniale lorsque les seuils respectifs de 5 millions de francs de chiffre d'affaires et de 2 000 logements sont atteints.

Régime matrimonial : il convient de préciser le régime matrimonial s'il y a lieu ; régime légal (communauté de biens meubles et acquêts ou communauté réduite aux acquêts), communauté universelle, séparation de biens ou participation aux acquêts.

Profession du conjoint : cette mention est facultative mais permet à la Commission pour la transparence financière de la vie politique d'apprécier la capacité d'épargne du foyer et de mieux appréhender l'évolution du patrimoine.

Montant et origine des revenus : cette mention est facultative mais permet à la Commission pour la transparence financière de la vie politique d'apprécier la capacité d'épargne de l'intéressé et de mieux appréhender l'évolution du patrimoine.

Autres mandats ou fonctions : il est utile que l'intéressé précise les autres mandats ou fonctions soumis à l'obligation de déclaration patrimoniale qu'il détient.

Adresse : l'adresse mentionnée est celle qui sera utilisée pour les correspondances émanant de la Commission pour la transparence financière de la vie politique. A défaut, les courriers seront envoyés à l'adresse professionnelle.

I. - Immeubles bâtis et non bâtis

Toutes les rubriques doivent être renseignées :

La nature du bien doit préciser s'il s'agit d'un appartement, d'un immeuble collectif de rapport, d'une maison individuelle, d'un local commercial, industriel ou, d'une manière générale, à usage professionnel, d'un terrain agricole ou à bâtir, d'un garage, etc. Le lieu de situation doit être mentionné ;

L'origine de propriété précise s'il s'agit d'un bien acheté ou acquis par succession, par donation ;

Le régime juridique permet de mentionner s'il s'agit d'un bien propre de l'assujetti, d'un bien commun ou d'un bien indivis ;

La valeur actuelle d'un bien peut être estimée par son propriétaire.

II. - Valeurs mobilières

Valeurs non cotées en Bourse : le prix d'acquisition et la valeur actuelle sont mentionnés pour les parts de société que détient le déclarant, notamment les parts de SCI. Le pourcentage de participation dans le capital social de la société est le rapport entre le nombre de parts détenues par l'intéressé et le nombre total de parts de la société.

Dans la mesure du possible, la commission souhaite que la valeur actuelle des parts de ces sociétés soit établie selon les modalités de calcul de la valeur comptable nette.

Valeurs cotées en Bourse : le montant du ou des portefeuilles de valeurs mobilières détenus doit être mentionné à la date de la déclaration.

Il est utile de fournir un état récapitulatif du portefeuille précisant la ventilation du portefeuille (actions, obligations, certificats d'investissement, bons du Trésor et OAT) à la date la plus proche de celle de la déclaration. De même, la mention des principales opérations ayant affecté ces valeurs est de nature à permettre à la commission de distinguer, dans l'analyse des facteurs de l'évolution du portefeuille, la part de l'investissement direct de celles de la hausse des cours de la Bourse et de la capitalisation des revenus.

Placements divers : il s'agit des SICAV, des fonds communs de placements, des fonds communs de créances, des sociétés civiles de placements immobiliers, des plans d'épargne en actions. Les autres produits d'épargne sont repris aux « III. - Assurances-vie » et « IV. - Comptes bancaires courants ou d'épargne... ».

III. - Assurances-vie

La Commission pour la transparence financière de la vie politique s'attache plus particulièrement à la valeur de rachat des contrats d'assurance-vie en cas de vie, dont l'objectif consiste essentiellement en la constitution d'une épargne à laquelle l'assuré pourra prétendre à une date déterminée.

Pour les contrats d'assurance-vie en cas de décès (capital décès), il n'est pas nécessaire de mentionner le montant du capital assuré, mais plus opportun de préciser le montant des primes versées sur la période (ou le montant annuel).

IV. - Comptes bancaires courants ou d'épargne, livrets, espèces

Comptes courants de société

Cette rubrique regroupe l'ensemble des produits d'épargne non mentionnés dans les rubriques précédentes II et III.

Il s'agit des comptes à terme, livrets, CODEVI, livrets d'épargne populaire, livrets d'épargne entreprise, plans d'épargne populaire, comptes d'épargne logement, plans d'épargne logement, plans d'épargne entreprise, bons et titres de capitalisation...

Doit être également précisé le montant disponible sur les comptes bancaires courants à la date de la déclaration.

Les comptes courants de société, comptes courants d'associés ou comptes bloqués doivent être mentionnés.

V. - Meubles meublants

VI. - Collections, objets d'art, bijoux, pierres précieuses, or

Il s'agit de déclarer la valeur d'assurance, la valeur d'acquisition ou l'évaluation personnelle à la date de la déclaration de l'ensemble des meubles meublants possédés ainsi que des collections, objets d'art, bijoux, pierres précieuses et or.

VII. - Véhicules terrestres à moteur, bateaux, avions, etc.

Toutes les rubriques doivent être renseignées : la valeur et la date d'acquisition du bien doivent être mentionnées.

VIII. - Fonds de commerce ou clientèles, charges et offices

Il s'agit de faire connaître à la commission tous les éléments susceptibles d'apprécier la valeur marchande de ce type de biens. A cet égard, une attestation du commissaire aux comptes pour les fonds de commerce paraît souhaitable.

IX. - Autres biens

Par exemple : créances, parts de copropriété d'un navire, d'un cheval de course...

X. - Biens immobiliers et comptes détenus à l'étranger

Les biens immobiliers et les comptes possédés à l'étranger doivent être distingués de ceux détenus en France (rubriques I à IV) et mentionnés dans cette rubrique.

XI. - Passif

Toutes les rubriques doivent être renseignées : en particulier la date et l'objet de la dette, les sommes restant à rembourser à la date de la déclaration et les mensualités de remboursement.

Il est toujours utile de fournir l'échéancier ou le tableau d'amortissement de la dette au titre des justificatifs.

XII. - Observations

Il est recommandé de préciser les événements qui ont pu affecter la composition du patrimoine au cours du mandat : achat ou vente d'un bien, succession, donation, divorce, etc.

La déclaration de patrimoine doit être signée personnellement et certifiée sur l'honneur exacte et sincère.

La déclaration de patrimoine doit être adressée à M. le président de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, Conseil d'Etat, place du Palais-Royal, 75100 Paris 01 SP.