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JORF n°302 du 30 décembre 2006

A. - LE PROJET DE DÉCRET DOIT ÊTRE COMPLÉTÉ

Le projet de décret ne traite pas les problèmes entraînés par l'abrogation partielle du décret du 23 décembre 1994 approuvant le cahier des charges type de la concession à Electricité de France du réseau d'alimentation générale en énergie électrique (RAG).

A1. Le traitement de la Corse nécessite un régime spécifique qui reste à déterminer

Le maintien envisagé, pour la Corse, du cahier des charges type du RAG n'est pas compatible avec la loi du 10 février 2000 et le décret n° 2005-172 du 22 février 2005, définissant la consistance du réseau public de transport d'électricité.
Il ressort, en effet, de l'article 12-I de la loi du 10 février 2000 que : « Le réseau public de transport est constitué par : 1° les ouvrages exploités, à la date de publication de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 précitée, par Electricité de France, en tant que gestionnaire du réseau public de transport [...] ». La loi n° 2004-803 du 9 août 2004 n'apporte, pour sa part, pas de précision particulière, puisqu'elle se borne à énoncer, à l'article 36-I, les conditions de reclassement des ouvrages.
Les paragraphes I et II de l'article 1er du décret du 22 février 2005 comportent, toutefois, une définition fonctionnelle du réseau de transport, dont il ressort que le réseau d'alimentation générale (RAG) en électricité d'une tension supérieure à 50 kV existant en Corse à la date de publication de la loi du 9 août 2004 est un réseau public de transport d'électricité.
On peut, certes, soutenir que le réseau de transport d'électricité de la Corse, géré par Electricité de France, présente certaines particularités techniques qui le différencient matériellement du réseau géré par RTE. Le Gouvernement français a, d'ailleurs, demandé à la Commission européenne, le 27 juillet 2004, que ce réseau soit considéré comme un « petit réseau isolé » au sens de la directive européenne 2003/54/CE du 26 juin 2003 et que sa gestion puisse, à ce titre, bénéficier des dérogations prévues dans ce cas. La Commission européenne n'a pas encore pris position.
En tout état de cause, le maintien du RAG pour la Corse après l'entrée en vigueur du cahier des charges n'apparaît pas possible. Ce maintien serait préjudiciable aux utilisateurs de réseau, compte tenu des nombreuses dispositions devenues caduques ou inadaptées au nouvel environnement législatif et réglementaire.
Les particularités du réseau de transport d'électricité de la Corse pourraient être prises en compte par l'établissement d'un régime spécifique, qui trouverait son fondement dans les dispositions de l'article 37 de la loi du 9 août 2004, qui dispose que de nouvelles concessions de distribution d'électricité aux services publics sont possibles, sauf sur le territoire métropolitain continental.

A2. Le projet de cahier des charges ne couvre pas tous les besoins

A la différence de la concession du RAG dévolue à Electricité de France comportant des dispositions sur l'acheminement et la fourniture d'énergie, la concession du réseau public de transport a vocation, dans le contexte issu de l'adoption de la loi du 10 février 2000, à ne comporter que des dispositions portant sur l'acheminement de l'énergie. La loi du 10 février 2000 détermine, ainsi, dans ses articles 14, 15, 23 et 23-1, les missions du gestionnaire du réseau de transport en matière d'exploitation, d'entretien et de développement du réseau, ainsi qu'en matière d'accès du réseau à ses différentes catégories d'utilisateurs.
Dans ce contexte, le choix d'abroger le décret du 23 décembre 1994 approuvant le cahier des charges type de la concession à Electricité de France du réseau d'alimentation générale en énergie électrique (RAG) est pertinent. Mais il faudra que des textes de remplacement traitant des questions qui relèvent d'autres entités d'Electricité de France que RTE, telles que l'exécution des missions prévues par l'article 2-III de la loi du 10 février 2000 et l'achat de l'énergie des producteurs autonomes prévu à l'article 27 du cahier des charges du RAG, fournissent le cadre réglementaire nécessaire.
Par ailleurs, le modèle de convention de concession pour le service public de la distribution d'énergie électrique de 1992 (articles 16, 19 et 22) prévoit que les dispositions applicables aux clients desservis par le RAG sont applicables aux clients alimentés en haute tension au titre de la concession de distribution électrique. Dans l'intérêt des utilisateurs de réseau, l'abrogation partielle du décret du 23 décembre 1994 et la modification du cahier des charges de concession du réseau public de transport ne doivent pas empêcher l'harmonisation des conditions de traitement des clients alimentés en haute tension, qu'ils soient desservis par un réseau de distribution ou par le réseau de transport d'électricité. Or, dans l'état actuel du projet de texte soumis à la CRE, rien n'imposera aux gestionnaires des réseaux de distribution de procéder à cette harmonisation. Sur la base de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, le projet de décret présenté pourrait ainsi utilement prescrire une modification dans ce sens des cahiers des charges de concession de distribution électrique.
Dans le même ordre d'idée, les modifications visant, notamment, à traiter des contrats de fourniture au tarif réglementé en les soumettant partiellement au cahier des charges du réseau public de transport (articles 14-I, 14-IV, 17-IV, 17-V, 20-III et 20-VII du projet de cahier des charges) ne sont pas satisfaisantes. Cette soumission partielle ne garantit pas l'absence de toute discrimination en matière d'accès au réseau entre les clients au tarif intégré et des clients ayant fait jouer leur éligibilité. Cette garantie ne pourrait être apportée que par une modification appropriée des contrats de fourniture au tarif réglementé. Or, à la différence des tarifs d'utilisation des réseaux publics d'électricité, qui ont un caractère d'ordre public prévu par la loi, la simple promulgation du décret approuvant le cahier des charges type de concession du réseau public de transport ne rendra pas impérative la révision des contrats de fourniture au tarif réglementé en cours d'exécution pour en rendre les stipulations relatives à l'accès au réseau compatibles avec le nouveau cahier des charges.
Enfin, le projet de cahier des charges établit, notamment dans ses articles 14-IV, 15-III, 20-VI et 22, de nouvelles contraintes pour l'accès des utilisateurs au réseau public de transport. Avant la publication de ce projet de décret, le Gouvernement devra, donc, suivre la procédure d'information de la Commission européenne en application de la directive 98/34/CE du 22 juin 1998, modifiée par la directive 98/48/CE du 29 juillet 1998. En effet, ce projet de cahier des charges entre dans le champ de la définition d'une « règle technique » mentionnée au point 11 de l'article 1er de cette directive.

B. - LE PROJET N'APPLIQUE PAS CORRECTEMENT
LES TEXTES COMMUNAUTAIRES PERTINENTS

Le nouveau cahier des charges type de concession du réseau public de transport doit tenir compte des directives et règlements européens existants, et notamment de la directive 2005/89/CE du 18 janvier 2006 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en électricité et les investissements dans les infrastructures. Or tel n'est pas le cas sur de nombreux points, y compris ceux mentionnés par l'article 9 de la directive du 26 juin 2003, qui définit les tâches qu'un gestionnaire de réseau de transport est tenu d'accomplir.

B1. Le développement des interconnexions et la gestion des échanges
ne sont pas correctement traités

Les articles 29 et 30 du projet de cahier des charges relatifs au développement des interconnexions et à la gestion des échanges ne répondent que très partiellement aux exigences du règlement n° 1228/2003 du 26 juin 2003 sur les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité, pourtant d'application directe et visé par le projet de décret. Ils ne répondent pas, non plus, aux exigences du point 4 de l'article 23 de la directive du 26 juin 2003, qui permet aux régulateurs de demander au gestionnaire de réseau de modifier « au besoin les conditions, tarifs, dispositions et méthodologies [...] » dans ce domaine.
A défaut de renvoi vers les textes communautaires, le projet de cahier des charges devrait préciser l'obligation pour le concessionnaire de mettre en place des mécanismes d'échanges d'informations et de coordination pour assurer la sécurité des réseaux dans le cadre de la gestion des congestions, conformément au point 1 de l'article 5 du règlement du 26 juin 2003.
Il devrait, également, inclure la publication des normes de planification, d'exploitation et de sécurité utilisées par les gestionnaires de réseaux de transport, qui doivent être préalablement soumises à l'approbation des régulateurs, conformément au point 2 de l'article 5 du règlement.

De même, il devrait contenir les différentes obligations du gestionnaire du réseau public de transport en matière de gestion de la congestion aux interconnexions au titre de ce règlement (procédures d'allocation, de restriction fortuite des transactions, d'indemnisation, d'incitation à la meilleure utilisation des capacités maximales d'interconnexion, conçues de façon non discriminatoire et fondées sur des mécanismes de marché).

B2. Le partage d'informations entre gestionnaires de réseaux de transport européens
n'est pas prévu

Il est nécessaire d'assurer, dès à présent, la compatibilité du cahier des charges avec la directive du 18 janvier 2006, en intégrant à l'article 30 du projet de cahier des charges type les exigences contenues au point 1 de l'article 4 de la directive en ce qui concerne la nécessité du partage d'informations entre les gestionnaires de réseaux européens. Ces exigences portent sur la coopération en matière de capacités de transfert, de fourniture d'informations et de modélisation des réseaux de transport d'électricité.

B3. La méthode de fixation des objectifs de qualité et de sûreté n'est pas conforme

L'article 4-2 de la directive du 18 janvier 2006 fait obligation aux gestionnaires de réseaux de transport, non seulement d'établir des objectifs de qualité et de sûreté transparents et non discriminatoires et de les soumettre à l'approbation des autorités compétentes, mais aussi de les rendre publics. L'article 28 du projet de cahier des charges doit, donc, être modifié en conséquence.
Par ailleurs, il n'existe pas, à ce jour, de règles approuvées par l'Union pour la coordination du transport de l'électricité (UCTE) traitant des questions mentionnées par l'article 28 du projet de cahier des charges. Les dispositions qu'il contient sont, donc, actuellement sans effet sur ce point.
Enfin, l'article 4-1 de la directive du 18 janvier 2006 impose la consultation des acteurs concernés des pays interconnectés dans l'élaboration de règles et une coopération avec les gestionnaires des réseaux de transport des pays interconnectés qui ne sont pas mentionnées par l'article 28 du projet de cahier des charges.

B4. Les procédures de raccordement au réseau public de transport
doivent être établies différemment

L'article 13 du projet de cahier des charges prévoit que les procédures de traitement des demandes de raccordement au réseau public de transport établies par le concessionnaire sont « soumises à l'approbation du ministre chargé de l'énergie après avis de la Commission de régulation de l'énergie et incluses dans le référentiel technique ».
Ces dispositions ne sont pas conformes aux dispositions de la directive du 26 juin 2003, dont le point 1 de l'article 23 dispose que les autorités de régulation « sont au minimum chargées, par l'application du présent article, d'assurer la non-discrimination, une concurrence effective et le fonctionnement efficace du marché, notamment en ce qui concerne : [...] c) le temps pris par les entreprises de transport et de distribution pour effectuer les raccordements et les réparations [...] » et le point 2 que : « les autorités de régulation se chargent de fixer ou d'approuver, avant leur entrée en vigueur, au moins les méthodologies utilisées par calculer ou établir : a) les conditions de connexion et d'accès aux réseaux nationaux [...] ».
C'est, donc, la CRE qui doit approuver les règles déterminées par le gestionnaire du réseau public de transport ou fixer celles qui feraient défaut, cette interprétation de l'article 23 de la directive du 26 juin 2003 étant celle de la Commission européenne dans son rapport sur l'état d'avancement de la création du marché intérieur du gaz et de l'électricité pour 2005 (1).

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Version 1

A. - LE PROJET DE DÉCRET DOIT ÊTRE COMPLÉTÉ

Le projet de décret ne traite pas les problèmes entraînés par l'abrogation partielle du décret du 23 décembre 1994 approuvant le cahier des charges type de la concession à Electricité de France du réseau d'alimentation générale en énergie électrique (RAG).

A1. Le traitement de la Corse nécessite un régime spécifique qui reste à déterminer

Le maintien envisagé, pour la Corse, du cahier des charges type du RAG n'est pas compatible avec la loi du 10 février 2000 et le décret n° 2005-172 du 22 février 2005, définissant la consistance du réseau public de transport d'électricité.

Il ressort, en effet, de l'article 12-I de la loi du 10 février 2000 que : « Le réseau public de transport est constitué par : 1° les ouvrages exploités, à la date de publication de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 précitée, par Electricité de France, en tant que gestionnaire du réseau public de transport [...] ». La loi n° 2004-803 du 9 août 2004 n'apporte, pour sa part, pas de précision particulière, puisqu'elle se borne à énoncer, à l'article 36-I, les conditions de reclassement des ouvrages.

Les paragraphes I et II de l'article 1er du décret du 22 février 2005 comportent, toutefois, une définition fonctionnelle du réseau de transport, dont il ressort que le réseau d'alimentation générale (RAG) en électricité d'une tension supérieure à 50 kV existant en Corse à la date de publication de la loi du 9 août 2004 est un réseau public de transport d'électricité.

On peut, certes, soutenir que le réseau de transport d'électricité de la Corse, géré par Electricité de France, présente certaines particularités techniques qui le différencient matériellement du réseau géré par RTE. Le Gouvernement français a, d'ailleurs, demandé à la Commission européenne, le 27 juillet 2004, que ce réseau soit considéré comme un « petit réseau isolé » au sens de la directive européenne 2003/54/CE du 26 juin 2003 et que sa gestion puisse, à ce titre, bénéficier des dérogations prévues dans ce cas. La Commission européenne n'a pas encore pris position.

En tout état de cause, le maintien du RAG pour la Corse après l'entrée en vigueur du cahier des charges n'apparaît pas possible. Ce maintien serait préjudiciable aux utilisateurs de réseau, compte tenu des nombreuses dispositions devenues caduques ou inadaptées au nouvel environnement législatif et réglementaire.

Les particularités du réseau de transport d'électricité de la Corse pourraient être prises en compte par l'établissement d'un régime spécifique, qui trouverait son fondement dans les dispositions de l'article 37 de la loi du 9 août 2004, qui dispose que de nouvelles concessions de distribution d'électricité aux services publics sont possibles, sauf sur le territoire métropolitain continental.

A2. Le projet de cahier des charges ne couvre pas tous les besoins

A la différence de la concession du RAG dévolue à Electricité de France comportant des dispositions sur l'acheminement et la fourniture d'énergie, la concession du réseau public de transport a vocation, dans le contexte issu de l'adoption de la loi du 10 février 2000, à ne comporter que des dispositions portant sur l'acheminement de l'énergie. La loi du 10 février 2000 détermine, ainsi, dans ses articles 14, 15, 23 et 23-1, les missions du gestionnaire du réseau de transport en matière d'exploitation, d'entretien et de développement du réseau, ainsi qu'en matière d'accès du réseau à ses différentes catégories d'utilisateurs.

Dans ce contexte, le choix d'abroger le décret du 23 décembre 1994 approuvant le cahier des charges type de la concession à Electricité de France du réseau d'alimentation générale en énergie électrique (RAG) est pertinent. Mais il faudra que des textes de remplacement traitant des questions qui relèvent d'autres entités d'Electricité de France que RTE, telles que l'exécution des missions prévues par l'article 2-III de la loi du 10 février 2000 et l'achat de l'énergie des producteurs autonomes prévu à l'article 27 du cahier des charges du RAG, fournissent le cadre réglementaire nécessaire.

Par ailleurs, le modèle de convention de concession pour le service public de la distribution d'énergie électrique de 1992 (articles 16, 19 et 22) prévoit que les dispositions applicables aux clients desservis par le RAG sont applicables aux clients alimentés en haute tension au titre de la concession de distribution électrique. Dans l'intérêt des utilisateurs de réseau, l'abrogation partielle du décret du 23 décembre 1994 et la modification du cahier des charges de concession du réseau public de transport ne doivent pas empêcher l'harmonisation des conditions de traitement des clients alimentés en haute tension, qu'ils soient desservis par un réseau de distribution ou par le réseau de transport d'électricité. Or, dans l'état actuel du projet de texte soumis à la CRE, rien n'imposera aux gestionnaires des réseaux de distribution de procéder à cette harmonisation. Sur la base de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, le projet de décret présenté pourrait ainsi utilement prescrire une modification dans ce sens des cahiers des charges de concession de distribution électrique.

Dans le même ordre d'idée, les modifications visant, notamment, à traiter des contrats de fourniture au tarif réglementé en les soumettant partiellement au cahier des charges du réseau public de transport (articles 14-I, 14-IV, 17-IV, 17-V, 20-III et 20-VII du projet de cahier des charges) ne sont pas satisfaisantes. Cette soumission partielle ne garantit pas l'absence de toute discrimination en matière d'accès au réseau entre les clients au tarif intégré et des clients ayant fait jouer leur éligibilité. Cette garantie ne pourrait être apportée que par une modification appropriée des contrats de fourniture au tarif réglementé. Or, à la différence des tarifs d'utilisation des réseaux publics d'électricité, qui ont un caractère d'ordre public prévu par la loi, la simple promulgation du décret approuvant le cahier des charges type de concession du réseau public de transport ne rendra pas impérative la révision des contrats de fourniture au tarif réglementé en cours d'exécution pour en rendre les stipulations relatives à l'accès au réseau compatibles avec le nouveau cahier des charges.

Enfin, le projet de cahier des charges établit, notamment dans ses articles 14-IV, 15-III, 20-VI et 22, de nouvelles contraintes pour l'accès des utilisateurs au réseau public de transport. Avant la publication de ce projet de décret, le Gouvernement devra, donc, suivre la procédure d'information de la Commission européenne en application de la directive 98/34/CE du 22 juin 1998, modifiée par la directive 98/48/CE du 29 juillet 1998. En effet, ce projet de cahier des charges entre dans le champ de la définition d'une « règle technique » mentionnée au point 11 de l'article 1er de cette directive.

B. - LE PROJET N'APPLIQUE PAS CORRECTEMENT

LES TEXTES COMMUNAUTAIRES PERTINENTS

Le nouveau cahier des charges type de concession du réseau public de transport doit tenir compte des directives et règlements européens existants, et notamment de la directive 2005/89/CE du 18 janvier 2006 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en électricité et les investissements dans les infrastructures. Or tel n'est pas le cas sur de nombreux points, y compris ceux mentionnés par l'article 9 de la directive du 26 juin 2003, qui définit les tâches qu'un gestionnaire de réseau de transport est tenu d'accomplir.

B1. Le développement des interconnexions et la gestion des échanges

ne sont pas correctement traités

Les articles 29 et 30 du projet de cahier des charges relatifs au développement des interconnexions et à la gestion des échanges ne répondent que très partiellement aux exigences du règlement n° 1228/2003 du 26 juin 2003 sur les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité, pourtant d'application directe et visé par le projet de décret. Ils ne répondent pas, non plus, aux exigences du point 4 de l'article 23 de la directive du 26 juin 2003, qui permet aux régulateurs de demander au gestionnaire de réseau de modifier « au besoin les conditions, tarifs, dispositions et méthodologies [...] » dans ce domaine.

A défaut de renvoi vers les textes communautaires, le projet de cahier des charges devrait préciser l'obligation pour le concessionnaire de mettre en place des mécanismes d'échanges d'informations et de coordination pour assurer la sécurité des réseaux dans le cadre de la gestion des congestions, conformément au point 1 de l'article 5 du règlement du 26 juin 2003.

Il devrait, également, inclure la publication des normes de planification, d'exploitation et de sécurité utilisées par les gestionnaires de réseaux de transport, qui doivent être préalablement soumises à l'approbation des régulateurs, conformément au point 2 de l'article 5 du règlement.

De même, il devrait contenir les différentes obligations du gestionnaire du réseau public de transport en matière de gestion de la congestion aux interconnexions au titre de ce règlement (procédures d'allocation, de restriction fortuite des transactions, d'indemnisation, d'incitation à la meilleure utilisation des capacités maximales d'interconnexion, conçues de façon non discriminatoire et fondées sur des mécanismes de marché).

B2. Le partage d'informations entre gestionnaires de réseaux de transport européens

n'est pas prévu

Il est nécessaire d'assurer, dès à présent, la compatibilité du cahier des charges avec la directive du 18 janvier 2006, en intégrant à l'article 30 du projet de cahier des charges type les exigences contenues au point 1 de l'article 4 de la directive en ce qui concerne la nécessité du partage d'informations entre les gestionnaires de réseaux européens. Ces exigences portent sur la coopération en matière de capacités de transfert, de fourniture d'informations et de modélisation des réseaux de transport d'électricité.

B3. La méthode de fixation des objectifs de qualité et de sûreté n'est pas conforme

L'article 4-2 de la directive du 18 janvier 2006 fait obligation aux gestionnaires de réseaux de transport, non seulement d'établir des objectifs de qualité et de sûreté transparents et non discriminatoires et de les soumettre à l'approbation des autorités compétentes, mais aussi de les rendre publics. L'article 28 du projet de cahier des charges doit, donc, être modifié en conséquence.

Par ailleurs, il n'existe pas, à ce jour, de règles approuvées par l'Union pour la coordination du transport de l'électricité (UCTE) traitant des questions mentionnées par l'article 28 du projet de cahier des charges. Les dispositions qu'il contient sont, donc, actuellement sans effet sur ce point.

Enfin, l'article 4-1 de la directive du 18 janvier 2006 impose la consultation des acteurs concernés des pays interconnectés dans l'élaboration de règles et une coopération avec les gestionnaires des réseaux de transport des pays interconnectés qui ne sont pas mentionnées par l'article 28 du projet de cahier des charges.

B4. Les procédures de raccordement au réseau public de transport

doivent être établies différemment

L'article 13 du projet de cahier des charges prévoit que les procédures de traitement des demandes de raccordement au réseau public de transport établies par le concessionnaire sont « soumises à l'approbation du ministre chargé de l'énergie après avis de la Commission de régulation de l'énergie et incluses dans le référentiel technique ».

Ces dispositions ne sont pas conformes aux dispositions de la directive du 26 juin 2003, dont le point 1 de l'article 23 dispose que les autorités de régulation « sont au minimum chargées, par l'application du présent article, d'assurer la non-discrimination, une concurrence effective et le fonctionnement efficace du marché, notamment en ce qui concerne : [...] c) le temps pris par les entreprises de transport et de distribution pour effectuer les raccordements et les réparations [...] » et le point 2 que : « les autorités de régulation se chargent de fixer ou d'approuver, avant leur entrée en vigueur, au moins les méthodologies utilisées par calculer ou établir : a) les conditions de connexion et d'accès aux réseaux nationaux [...] ».

C'est, donc, la CRE qui doit approuver les règles déterminées par le gestionnaire du réseau public de transport ou fixer celles qui feraient défaut, cette interprétation de l'article 23 de la directive du 26 juin 2003 étant celle de la Commission européenne dans son rapport sur l'état d'avancement de la création du marché intérieur du gaz et de l'électricité pour 2005 (1).