Synthèse

|Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement de l'article liminaire du premier projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2022 le 29 juin 2022, en vue de rendre un avis deux jours plus tard. Un tel délai, nullement justifié par l'urgence, est très réduit au regard de la complexité du contexte macroéconomique et de l'ampleur des mesures contenues dans ce PLFR. Il rend particulièrement difficile l'exercice par le HCFP du mandat qui lui est confié par la loi organique.
Le Haut Conseil estime que la prévision de croissance pour 2022 du Gouvernement n'est pas hors d'atteinte mais est un peu élevée. L'inflation prévue pour 2022 paraît à l'inverse un peu sous-estimée. La prévision de croissance de la masse salariale pour 2022 est quant à elle plausible.
Le déficit public prévu par le Gouvernement s'établit à 5,0 points de PIB en 2022, stable par rapport à la loi de finances initiale (LFI), mais avec des recettes et des dépenses plus élevées de presque 60 Md€.
Cette prévision paraît affectée de risques essentiellement défavorables.
S'agissant des dépenses, les charges d'intérêts de la dette pourraient être accrues, notamment celles des titres de dette indexés sur l'inflation en raison d'une inflation plus élevée que prévu. Les dépenses de santé risquent aussi d'être plus élevées en raison de la récurrence des vagues épidémiques. Le coût de certains dispositifs tels que les boucliers tarifaires sur le gaz et sur l'électricité, sensible à l'évolution des prix de marché de l'énergie, est quant à lui entouré d'une grande incertitude, tant ces prix sont volatils.
S'agissant des recettes, la prévision repose sur une hypothèse de croissance spontanée des prélèvements obligatoires nettement supérieure à celle du PIB. Si celle-ci peut en partie se justifier par le dynamisme de la masse salariale et des prix à la consommation, le produit de certains prélèvements obligatoires (droits de mutation, impôt sur les sociétés, taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques) risque toutefois de pâtir davantage que prévu de la dégradation amorcée du marché immobilier, de celle des résultats des entreprises, ou encore d'une baisse accrue de la consommation de carburant.
Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le PLFR1 pour 2022 avec celle de la loi de programmation des finances publiques du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022.
Le solde structurel présenté dans le PLFR1 pour 2022 (- 3,6 points de PIB potentiel) s'améliorerait de 0,8 point par rapport à 2021 grâce, exclusivement, à une croissance spontanée des prélèvements obligatoires très supérieure à celle du PIB. Il demeurerait toutefois dégradé de 2,8 points par rapport à celui inscrit dans la loi de programmation de janvier 2018, dont le Haut Conseil rappelle qu'elle constitue une référence dépassée.
La forte augmentation de la charge de la dette pour 2022 (+ 17,8 Md€) par rapport à la LFI rappelle que la plus grande vigilance doit être apportée à la soutenabilité à moyen terme des finances publiques. Si les conséquences économiques de la guerre en Ukraine et de la pandémie de Covid-19 peuvent justifier des mesures de soutien ponctuelles, des mesures de maîtrise de la dépense couplées à la recherche d'une plus grande efficacité de celle-ci devront rapidement être mises en œuvre pour réduire durablement le poids de la dette publique.| |:---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|

Observations liminaires

1. Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 1er juillet 2022, le présent avis.

2. Sur le périmètre du présent avis

3. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, en application de l'article 15 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, de l'article liminaire du premier projet de loi de finances rectificative (PLFR1) pour 2022 pour rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques associées ainsi que sur la cohérence de ce projet de loi avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018 (LPFP).

4. Sur les informations transmises et les délais

5. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, le 29 juin 2022, du cadrage macroéconomique et d'éléments d'information relatifs aux finances publiques du PLFR1 pour 2022. Cette saisine a été accompagnée de réponses détaillées à un questionnaire qui avait été adressé au préalable par le Haut Conseil aux administrations compétentes.

6. Le Haut Conseil relève que la date prévisionnelle de saisine a été modifiée à plusieurs reprises et que la date définitive de celle-ci ne lui a été communiquée que très tardivement. Il a finalement été saisi par le Gouvernement le 29 juin 2022, pour un avis attendu deux jours plus tard. Un tel délai, nullement justifié par l'urgence, est très réduit au regard de la complexité du contexte macroéconomique et de l'ampleur des mesures contenues dans ce PLFR. Il rend particulièrement difficile l'exercice par le HCFP du mandat qui lui est confié par la loi organique.

7. Sur la méthode utilisée par le Haut Conseil

8. Afin d'apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques associées au projet de loi de finances rectificative, le Haut Conseil s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles et sur les informations communiquées par le Gouvernement, dans sa saisine et dans les réponses aux questionnaires que le Haut Conseil lui a adressés.

9. Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les dernières prévisions produites par d'autres organismes et institutions internationales et nationales : la Commission européenne, le Fonds monétaire international (FMI), l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), la Banque centrale européenne (BCE), l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), la Banque de France et des instituts de conjoncture tels que Rexecode et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

10. Le Haut Conseil a procédé, comme le permet l'article 18 de la loi organique, à des auditions des représentants des administrations compétentes (direction générale du Trésor et direction du budget) et de l'INSEE ainsi que d'organismes et experts extérieurs à l'administration des finances (Banque de France, Rexecode, et OFCE).

11. Après une brève présentation du contexte général (I), le Haut Conseil formule son appréciation sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de loi de finances rectificative (II), puis sur les prévisions de finances publiques associées (III).

I. - De fortes tensions inflationnistes et le durcissement des politiques monétaires pèsent sur la croissance mondiale

9. La guerre en Ukraine et les confinements stricts associés à la politique zéro-Covid en Chine ont entraîné une nouvelle perturbation des chaînes d'approvisionnement mondiales et une hausse marquée des prix des matières premières au 1er semestre 2022, même si les cours de certaines d'entre elles ont légèrement reflué au printemps (l'aluminium depuis mars ou le blé depuis mi-mai par exemple).

Graphique 1. - Cours des matières premières en euros
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0161 du 13/07/2022, texte nº 177

Source : INSEE.

10. Ce renchérissement des matières premières, notamment énergétiques, soutient le revenu réel des pays exportateurs, mais pèse sur celui des économies importatrices, dont la France et ses partenaires européens. Il contribue à la hausse de l'inflation quasi générale à l'échelle mondiale depuis début 2021, entraînée par les perturbations des chaînes d'approvisionnement résultant de la crise sanitaire et du vif rebond de la demande, soutenue par les politiques budgétaires.
11. Aux Etats-Unis, les tensions du marché du travail, proche du plein emploi, conduisent à une forte hausse des salaires, qui entretient celle des prix à la consommation, en hausse de + 8,6 % sur un an en mai.
12. En zone euro, la hausse des prix à la consommation est aussi très forte (+ 8,6 % sur un an en juin). La hausse des prix des produits importés est renforcée par la dépréciation de l'euro, mais la diffusion de l'inflation aux salaires y reste plus contenue qu'outre-Atlantique, du fait de moindres tensions sur les marchés du travail en lien avec une stimulation moins forte de l'économie pendant la pandémie et une mobilité plus faible de la main-d'œuvre, celle-ci permettant souvent aux salariés d'obtenir des hausses de salaires.
13. Cette forte hausse de l'inflation freine le rebond enclenché à l'issue des périodes de restrictions sanitaires, en réduisant le pouvoir d'achat des ménages et en entraînant un durcissement des conditions financières. La Fed a ainsi nettement relevé ses taux directeurs (hausse de 150 points de base du taux des Fed funds) et a commencé à réduire le montant des actifs qu'elle détient à son bilan. La BCE s'engage quant à elle plus lentement dans un processus de normalisation monétaire, avec un arrêt de ses achats nets d'actifs et une première hausse de taux directeurs, de 25 points de base, annoncés pour juillet. La révision à la hausse des anticipations d'inflation et l'accélération anticipée du calendrier de hausses de taux directeurs ont entraîné une vive progression des taux longs dans la plupart des pays. En zone euro, ceci s'est accompagné d'une réévaluation des primes de risque, avec un écartement des spreads des pays considérés comme plus risqués (le rendement des obligations souveraines italiennes à 10 ans a dépassé 4 % courant juin).

Graphique 2. - Rendement des obligations souveraines à 10 ans
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0161 du 13/07/2022, texte nº 177

Source : Banque de France.

14. La croissance mondiale attendue en 2022 a, dans ce contexte, été nettement révisée en baisse au cours du 1er semestre (de l'ordre de 1,0 à 1,5 point de PIB). Selon les dernières prévisions disponibles, le PIB mondial, qui a progressé de 6,0 % environ en 2021 par rapport à 2020 en moyenne annuelle, ne devrait augmenter que de l'ordre de 3,0 % en 2022.

Tableau 1. - Prévisions de croissance annuelle en volume du PIB mondial (en %)

| |Date de publication|2021|2022| |-------------------|-------------------|----|----| | FMI | 19 avril |6,1 |3,6 | | Banque Mondiale | 7 juin |5,7 |2,9 | | OCDE | 8 juin |5,8 |3,0 | |Consensus Forecasts| 13 juin |5,9 |2,9 | | DG Trésor | 29 juin |6,1 |3,4 |

Source : Perspectives économiques du FMI d'avril 2022, Perspectives économiques de la Banque Mondiale de juin 2022, Perspectives économiques de l'OCDE de juin 2022, Consensus Forecasts de juin 2022, PLFR1 pour 2022.

15. La croissance du commerce mondial devrait être moins forte en 2022 qu'en 2021. Le ralentissement significatif de l'activité globale et des perturbations persistantes des chaînes d'approvisionnement devraient freiner le commerce mondial de biens. Celui de services, notamment de tourisme, pourrait bénéficier de l'assouplissement des restrictions sanitaires à l'œuvre depuis le début de l'année 2022, mais devrait en revanche pâtir de la guerre en Ukraine.

Tableau 2. - Prévisions de croissance annuelle en volume du commerce mondial (en %)

| |Date de publication|2022| |-----------------------------|-------------------|----| |Commerce en biens et services| | | | FMI | 19 avril |5,0 | | Banque Mondiale | 7 juin |4,0 | | OCDE | 8 juin |4,9 | | DG Trésor | 29 juin |5,9 |

Source : Perspectives économiques du FMI d'avril 2022, Perspectives économiques de la Banque Mondiale de juin 2022, Perspectives économiques de l'OCDE de juin 2022, PLFR1 pour 2022.

16. L'activité en zone euro devrait nettement ralentir en 2022, après le fort rebond observé en 2021. La zone euro, très exposée à la guerre en Ukraine du fait de la dépendance de ses importations énergétiques à la Russie, devrait connaître un ralentissement plus marqué qu'anticipé à l'automne (1). Les enquêtes de conjoncture auprès des entreprises attestent, à l'exception des services, la modération des perspectives d'activité depuis début 2022, notamment dans le commerce de détail et dans l'industrie.

Graphique 3. - Climat des affaires en zone euro
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0161 du 13/07/2022, texte nº 177

Source : Commission européenne.

17. En zone euro, l'impact négatif de la hausse de l'inflation sur le pouvoir d'achat des ménages et le maintien d'un taux d'épargne élevé, que laisse attendre la forte baisse de leur confiance (2), devraient freiner la consommation. Dans le même temps, le niveau élevé de l'incertitude et le durcissement des conditions de financement pourraient pénaliser les dépenses d'investissement des entreprises.

Tableau 3. - Prévisions de croissance annuelle en volume du PIB de la zone euro (en %)

| |Date de publication|2021|2022| |---------------------|-------------------|----|----| | FMI | 19 avril |5,3 |2,8 | |Commission européenne| 16 mai |5,4 |2,7 | | Banque Mondiale | 7 juin |5,4 |2,5 | | OCDE | 8 juin |5,3 |2,6 | | BCE | 9 juin |5,4 |2,8 | | Consensus Forecasts | 13 juin |5,3 |2,8 | | DG Trésor | 31 mars |5,4 |2,8 |

Source : Perspectives économiques du FMI d'avril 2022, prévisions de printemps de la Commission européenne de mai 2022, Perspectives économiques de la Banque Mondiale de juin 2022, Perspectives économiques de l'OCDE de juin 2022, prévisions macroéconomiques de la BCE de juin 2022, Consensus Forecasts de juin 2022, PLFR1 pour 2022.

18. Les facteurs d'incertitude entourant ces prévisions sont nombreux et défavorablement orientés. Les conséquences économiques de la guerre en Ukraine pourraient encore s'aggraver en cas de rupture d'approvisionnement de l'Union Européenne en gaz russe, faisant de nouveau monter l'inflation importée. Les banques centrales confrontées au risque d'une inflation persistante pourraient resserrer leur politique monétaire plus fortement qu'anticipé aujourd'hui, conduisant à une dégradation des perspectives économiques avec des risques de secousses sur les marchés financiers et de recul marqué du prix des actifs financiers risqués. Le risque d'une nouvelle dégradation de la situation sanitaire ne peut pas non plus être écarté, alors que la part de la population vaccinée contre la Covid-19 reste très faible dans certains pays émergents. Enfin, ces derniers cumulent de nombreuses vulnérabilités, entre risques de pénuries alimentaires et fuites de capitaux, que ne font qu'atténuer les hausses récentes de taux directeurs. L'instabilité financière et géopolitique à laquelle pourrait conduire la matérialisation de ces risques serait un frein certain pour la croissance mondiale.

II. - Observations sur les prévisions macroéconomiques pour 2022

1. Les prévisions du Gouvernement

2. Selon la saisine du Gouvernement, datée du 29 juin 2022, « le scénario économique de ce projet de loi de finances rectificative pour 2022 diffère sensiblement de celui qui avait été retenu pour le projet de loi de finances pour 2022. » Le Gouvernement a ainsi revu « à la baisse la prévision de croissance du PIB à 2,5 % en 2022, contre 4,0 % dans le scénario du PLF 2022. »

3. Selon le Gouvernement, « l'inflation atteindrait + 5,0 % en moyenne annuelle en 2022, après + 1,6 % en 2021. Les prix de l'énergie contribueraient pour près de 40 % à cette hausse des prix, sous l'hypothèse d'un prix du pétrole gelé à son niveau de juin, 114 $ soit 106 €, sur la fin de l'année, pour une moyenne annuelle à 110 $ soit 102 €. »

4. Le Gouvernement précise que « les aléas autour de cette prévision sont importants. L'évolution de la situation en Ukraine constitue l'aléa majeur, principalement baissier […] Un resserrement plus rapide de la politique monétaire de la BCE se traduirait sur les conditions de financement, et pourrait peser sur les projets d'investissement des entreprises et des ménages. L'évolution de la situation sanitaire demeure un aléa […] Le scénario retient une baisse très graduelle du taux d'épargne des ménages. Une diminution plus marquée […] soutiendrait davantage la consommation et donc l'activité. »

5. Appréciation du Haut Conseil

6. Le Haut Conseil apprécie successivement les hypothèses de croissance de l'activité, d'inflation, d'emploi et de masse salariale du secteur privé.
   a) La croissance de l'activité

7. Au premier trimestre 2022, le PIB s'est contracté de 0,2 %, affecté par la vague épidémique du variant Omicron et les premières répercussions de l'invasion de l'Ukraine. En outre, la publication par l'INSEE des comptes annuels le 31 mai dernier a conduit à réviser en baisse l'acquis de croissance sur 2022, à 1,9 % à l'issue du premier trimestre 2022. L'amélioration de la situation sanitaire et la bonne tenue de l'emploi laissent toutefois attendre un rebond de la consommation et du PIB au deuxième trimestre. Le degré élevé d'incertitude lié au contexte international et le maintien de l'inflation à un niveau élevé continueraient néanmoins à peser sur la croissance.

8. La prévision du Gouvernement se situe au niveau du Consensus Forecasts de juin 2022 (+ 2,5 %). Elle est supérieure aux prévisions les plus récentes, celles de l'OCDE (+ 2,4 %), de l'OFCE (+ 2,4 %), de l'INSEE (+ 2,3 %), de la Banque de France (+ 2,3 %) et de Rexecode (+ 2,1 %).

Tableau 4. - Prévisions de croissance du PIB pour 2022 (en %)

| OCDE (juin 2022) |2,4| |:--------------------------------------------------------------|:-:| | Banque de France (juin 2022) |2,3| | Rexecode (juin 2022) |2,1| | OFCE (juin 2022) |2,4| | Insee (juin 2022) |2,3| | Consensus Forecasts (juin 2022) |2,5| | Gouvernement (PLFR1 pour 2022 - juin 2022) |2,5| | Pour information PLF 2022 - octobre 2021 |4,0| |Source : Prévisions des organismes et instituts de conjoncture.| |

25. Les chocs survenus depuis l'automne (vague Omicron, guerre en Ukraine, hausse des prix des matières premières, rupture de certaines chaînes d'approvisionnement) ont conduit le Gouvernement à réviser sa prévision de croissance de 4,0 % à 2,5 %. Cette dernière repose sur l'hypothèse d'une forte progression de la consommation (+ 2,8 %) tirée par une hausse modérée du revenu réel des ménages (+ 0,5 %) et une nette diminution du taux d'épargne (- 1,9 point), même si celui-ci resterait encore supérieur à son niveau d'avant-crise (16,8 points en 2022 contre 15,1 points en 2019). L'investissement des entreprises demeurerait par ailleurs bien orienté (+ 2,0 %). Les exportations françaises continueraient à être très dynamiques (+ 7,1 %).
26. Compte tenu de l'acquis de croissance de 1,9 % à la fin du premier trimestre, la prévision du Gouvernement suppose que l'économie française progresse au cours des prochains trimestres à un rythme de l'ordre de 0,4 % par trimestre. Les enquêtes de conjoncture de l'INSEE, si elles affichent une dégradation du climat des affaires depuis le début de l'année, ne laissent pas entrevoir de retournement de l'activité à ce stade et l'ensemble des mesures budgétaires de soutien au revenu et la bonne tenue de l'emploi devraient favoriser un rebond de la consommation après la chute du premier trimestre.
27. Toutefois, cette prévision est fragilisée par plusieurs facteurs. Une évolution du pouvoir d'achat plus proche de celle prévue par d'autres organismes (3) se traduirait par une consommation plus faible. De plus, la chute de l'indicateur de confiance des ménages qui ressort de l'enquête de conjoncture de l'INSEE, à un niveau proche de ses plus bas atteints en 2018 et 2020, laisse penser qu'ils pourraient décider de différer leurs décisions d'achat au profit de l'épargne. Par ailleurs, la diminution des marges des entreprises, résultat de la forte hausse de leurs coûts, et la remontée des taux d'intérêt devraient peser sur l'investissement après son fort rebond en 2021, comme le laisse également présager l'orientation à la baisse des perspectives de demande des entreprises depuis le mois de mars. En particulier, l'investissement en services d'information et en communication, particulièrement dynamique au cours des 18 derniers mois du fait des besoins nés de la crise sanitaire, pourrait s'essouffler.
28. En outre, les difficultés d'approvisionnement énergétiques en Europe, la hausse récente de l'inflation dans les pays industrialisés ainsi que le resserrement en cours des politiques monétaires, constituent un risque important d'affaissement de la demande étrangère adressée à la France au second semestre 2022 et pourraient donc peser sur les exportations : d'ailleurs, la croissance du commerce de biens et services anticipée par le Gouvernement (+ 5,9 %) est supérieure aux prévisions des institutions internationales.
29. Compte tenu de l'ensemble des risques pesant notamment sur l'environnement international, le risque d'une accentuation du ralentissement de l'économie française en fin d'année n'est pas négligeable.
30. Le Haut Conseil estime que la prévision de croissance pour 2022 du Gouvernement n'est pas hors d'atteinte mais est un peu élevée.
    b) La hausse des prix à la consommation
31. Le Gouvernement a révisé à la hausse sa prévision d'inflation en 2022, à 5,0 % en moyenne annuelle (contre 1,5 % attendu en LFI 2022) pour l'indice des prix à la consommation, en hausse sensible par rapport à 2021 (1,6 %).
32. Cette hausse provient, tout d'abord, d'une augmentation plus forte des prix des produits alimentaires et énergétiques, résultant d'un renchérissement des matières premières (pétrole, gaz naturel, charbon, blé en particulier). Ensuite, la hausse des coûts des matières premières et le renchérissement des prix des intrants dû aux perturbations des chaînes d'approvisionnement se transmettent progressivement aux prix des biens manufacturés qui, depuis un an, augmentent plus fortement qu'anticipé. Enfin, les prix des services progressent aussi, tirés par l'accélération des salaires.

Tableau 5. - Prévisions d'inflation (IPC) pour 2022

| |Date de publication|Moyenne annuelle en %| |-------------------|-------------------|---------------------| | Gouvernement | juin 2022 | 5,0 | | Banque de France | juin 2022 | 5,1 | |Consensus Forecasts| juin 2022 | 5,0 | | Insee | juin 2022 | 5,5 | | OFCE | juin 2022 | 4,9 | | Rexecode | juin 2022 | 5,2 |

Source : PLFR1 pour 2022, prévisions des organismes et instituts de conjoncture.

33. La prévision d'inflation totale du Gouvernement se situe dans le bas de la fourchette des prévisions disponibles. Elle suppose un tassement des pressions inflationnistes au second semestre, notamment concernant les services, dont les prix sont prévus en hausse par le Gouvernement de + 3,0 % en moyenne annuelle, alors que l'acquis des prix des services pour 2022 s'élève déjà à fin juin à 2,6 %. Cette prévision suppose ainsi un ralentissement marqué de la progression mensuelle des prix des services d'ici la fin de l'année (qui serait de l'ordre de + 0,2 % par mois en moyenne contre + 0,5 % sur les trois derniers mois et + 0,4 % sur les six derniers mois) ; ce ralentissement n'est pas acquis au vu des revalorisations salariales récentes et attendues.
34. Le Haut Conseil estime que l'inflation prévue pour 2022 paraît un peu sous-estimée.
    c) La croissance de l'emploi et de la masse salariale
35. Le Gouvernement a sensiblement relevé sa prévision de croissance de la masse salariale du secteur marchand non agricole en 2022, à + 8,5 %, contre une prévision de + 5,9 % dans la LFI, pour laquelle le Haut Conseil avait signalé « des aléas plutôt orientés à la hausse ». Par ailleurs, la croissance de la masse salariale pour 2021, à + 8,7 %, s'est avérée nettement plus élevée que la prévision du Gouvernement dans la LFI (+ 7,2 %), que le Haut Conseil avait jugée « prudente ».

Tableau 6. - Masse salariale du secteur marchand non agricole (évolutions en %)

| |2021|2022| |---------------|----|----| | Effectifs |2,8 |2,5 | | Salaire moyen |6,2 |5,8 | |Masse salariale|8,7 |8,5 |

Source : PLFR1 pour 2022.

36. La prévision d'emploi marchand non agricole équivaut à un peu moins de 40 000 créations nettes d'emploi sur les trois trimestres restants de 2022. Cette prévision est inférieure à celles d'autres institutions (dont notamment l'INSEE et l'OFCE), qui ont pourtant des prévisions de croissance plus faibles que le Gouvernement. Dans le scénario du Gouvernement, la productivité retrouverait ainsi un rythme de croissance proche de celui d'avant-crise dès le premier trimestre de prévision, sans toutefois rattraper la perte en niveau accumulée depuis 2019 par rapport à la trajectoire tendancielle d'avant-crise.
37. La prévision de croissance du salaire moyen par tête, à + 5,8 %, apparaît à l'inverse un peu élevée, notamment par rapport à celle de l'INSEE, compte tenu de prévisions de prix à la consommation moins dynamiques.
38. Au total, la prévision de croissance de la masse salariale pour 2022 est plausible, même si la prévision d'emploi est plus faible et celle du salaire par tête plus forte que celles d'autres institutions.

III. - Observations relatives aux finances publiques

1. Les prévisions du Gouvernement

2. Selon la saisine du Gouvernement, le scénario de finances publiques « conduit à une prévision de solde public pour 2022 de - 5,0 % du PIB, stable par rapport à la loi de finances initiale (LFI) […] Le solde structurel est revu en hausse par rapport à la LFI, tandis que le solde conjoncturel est revu en baisse […]. »

3. Le Gouvernement précise que « Depuis le vote fin 2021 de la loi de finances initiale pour l'année 2022 (LFI), de nombreux évènements ont affecté les finances publiques. Les prévisions macroéconomiques ont été révisées substantiellement : la croissance du PIB est prévue à 2,5 % en 2022 contre 4 % dans la prévision de la loi de finances initiale, et une inflation revue en forte hausse. »

4. « Dans ce contexte et face aux conséquences de la guerre en Ukraine et aux tensions inflationnistes, le Gouvernement a adopté des mesures d'ampleur pour limiter la hausse des prix et soutenir les ménages et les entreprises, avec un impact direct sur les finances publiques. »

5. Selon le Gouvernement, « le ratio de dépense publique hors crédits d'impôts s'établirait à 57,3 % du PIB en 2022 et le taux de prélèvements obligatoires serait de 44,8 % en 2022. Le ratio de dette publique au sens de Maastricht s'établirait à 111,9 % du PIB, contre 113,5 % du PIB inscrit dans le projet de plan budgétaire révisé fin octobre. »

6. Appréciation du Haut Conseil

7. Le Haut Conseil apprécie successivement les hypothèses de recettes, de dépenses et de solde public, puis examine la cohérence du solde structurel avec la loi de programmation et enfin l'évolution de la dette publique.
   a) Les recettes publiques

8. Les prélèvements obligatoires augmenteraient de 67,2 Md€ entre 2021 et 2022 et le taux de prélèvements obligatoires serait accru de 0,5 point, passant de 44,3 à 44,8 points de PIB.

9. La hausse des prélèvements en 2022 résulterait d'une croissance « spontanée », c'est-à-dire à législation constante, de 7,4 % (+ 82 Md€), quelque peu freinée par des mesures de baisse de prélèvements pour près de 15 Md€. L'élasticité des prélèvements obligatoires (4), à 1,5, serait bien supérieure à 1, sa valeur de moyenne période qui avait été retenue en LFI. Au total, les recettes de prélèvements seraient de près 50 Md€ supérieures à la LFI (voir encadré).

Graphique 4. - Croissance du PIB en valeur et des prélèvements obligatoires à législation constante (en %)
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0161 du 13/07/2022, texte nº 177

Source : INSEE, Gouvernement, calculs Secrétariat permanent du HCFP.

46. Cette prévision d'élasticité très supérieure à 1 peut se justifier par des caractéristiques spécifiques à l'année 2022 : une croissance de la masse salariale, qui constitue l'assiette d'une part importante des prélèvements, supérieure à celle du PIB ; une croissance des prix de la demande, et notamment des prix à la consommation, déterminante pour les recettes de TVA, très supérieure à celle des prix du PIB ; l'impact du très fort rebond de l'activité sur les résultats des entreprises en 2021 et donc sur le solde d'impôt sur les sociétés de 2022.
47. Des risques pèsent toutefois sur le rendement d'un certain nombre de recettes. La dégradation du taux de marge des sociétés non financières (- 1,7 point par rapport à la LFI) pourrait ainsi conduire les entreprises à réduire plus que prévu par le Gouvernement leurs paiements d'acomptes d'impôt sur les sociétés.
48. Les prélèvements assis sur les salaires (cotisations sociales, prélèvements sociaux, impôts sur le revenu) pourraient également être amoindris par un recours plus important que prévu des entreprises à des instruments de rémunération exonérés de prélèvements tels que la « prime Macron », le forfait mobilité durable ou la prime de frais de carburant.
49. L'hypothèse du Gouvernement d'un maintien des recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) au niveau particulièrement élevé observé en 2021 est fragilisée par le tassement observé sur les quatre premiers mois de l'année par rapport au niveau moyen de 2021 et la multiplication des signes de fléchissement du nombre des transactions immobilières entraîné notamment par la hausse des taux d'intérêt.
50. Par ailleurs, la baisse des recettes de TICPE inscrite par le Gouvernement dans le PLFR1 pour 2022 (- 0,7 %) pourrait être plus forte du fait d'une réaction plus importante du volume de consommation de produits pétroliers à la nette hausse des prix des produits pétroliers survenue depuis un an.
51. Les risques provenant du scénario macroéconomique apparaissent quant à eux globalement équilibrés, la possible sous-estimation de l'inflation et la possible surestimation de la croissance jouant dans des sens opposés.
52. Enfin, certaines mesures nouvelles (relèvement du plafond d'exonération de la prime transport et du forfait mobilité durable), qui devraient être inscrites dans le projet de loi sur le pouvoir d'achat, n'apparaissent pas dans les documents transmis au Haut Conseil : la prise en compte de leur coût devrait par conséquent diminuer la prévision de recettes de prélèvements pour 2022.
53. Au total, la prévision de recettes publiques repose sur une hypothèse de croissance spontanée des prélèvements obligatoires nettement supérieure à celle du PIB. Si celle-ci peut en partie se justifier par le dynamisme de la masse salariale et des prix à la consommation, le produit de certains prélèvements obligatoires (droits de mutation, impôt sur les sociétés, taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques) risque toutefois de pâtir davantage que prévu de la dégradation amorcée du marché immobilier, des résultats des entreprises, ou encore d'une baisse accrue de la consommation de carburant.

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

b) Les dépenses publiques
54. Le Gouvernement a très fortement augmenté la prévision de dépenses publiques (+ 60 Md€) par rapport à la LFI pour 2022. L'écart provient pour 35 Md€ environ de mesures prises pour soutenir les ménages et entreprises face à la hausse des prix, en particulier énergétiques. La révision à la hausse de la charge d'intérêts (18 Md€), résultant pour l'essentiel de l'indexation de titres sur l'inflation, y a également contribué.
55. L'estimation du coût du bouclier énergétique sur l'électricité et le gaz s'est ainsi accrue respectivement de 8,9 Md€ et 3,5 Md€ par rapport à la LFI. La remise de 15 centimes hors taxes à la pompe en vigueur depuis le 1er avril qui serait progressivement remplacée par une aide ciblée à partir de la fin de l'été pèserait sur la dépense publique à hauteur de 7,6 Md€. L'aide mise en place au profit des entreprises grandes consommatrices d'énergie coûterait 3 Md€. Les revalorisations au 1er juillet 2022 des prestations sociales de 4 % et du point fonction publique de 3,5 % soutiendraient le revenu des ménages de respectivement de 6,7 Md€ et 4,4 Md€. Enfin, l'aide exceptionnelle de rentrée de 100 € majorée de 50 € par enfant rattaché au foyer à certains bénéficiaires de prestations sociales coûterait 1 Md€.
56. Le surcroît d'inflation anticipée depuis la LFI a également conduit à revoir fortement à la hausse la charge d'intérêts liée aux titres de la dette de l'Etat indexés sur l'inflation française et sur celle zone euro (+ 15,9 Md€). Par ailleurs, la prévision de dépenses de santé sous Ondam a été relevée d'un peu plus de 7 Md€ par rapport au niveau voté en LFSS, dont 1,1 Md€ du fait de la hausse du point fonction publique et 5,7 Md€ dus à un surcroît de dépenses, de tests notamment, entraîné par l'apparition du variant Omicron du Covid.
57. La prévision du Gouvernement est entourée d'une forte incertitude. Le coût de certains dispositifs adoptés (notamment les boucliers tarifaires sur le gaz et l'électricité) est en effet très sensible à l'évolution des prix de marché de l'énergie, très volatils. La charge d'intérêts des titres indexés pourrait également significativement varier en fonction de l'évolution des prix en France et en zone euro. Les aléas qui affectent la prévision d'inflation paraissant en moyenne plutôt haussiers, le risque qui affecte la charge d'intérêts l'est aussi. Par ailleurs, le coût de l'aide ciblée sur les « gros rouleurs » destinée à se substituer progressivement à la remise de 15 centimes hors taxes à la pompe pourrait également s'écarter de l'hypothèse retenue en fonction des paramètres qui seront finalement adoptés. Une résurgence de l'épidémie de Covid-19 au second semestre pourrait enfin accroître encore les dépenses de santé et conduire à réactiver des dépenses de soutien aux entreprises et aux ménages.
58. La prévision de dépenses publiques du Gouvernement est entourée d'une incertitude inhabituelle. Les risques de dépassement des dépenses prévues paraissent cependant l'emporter. Les charges d'intérêts de la dette pourraient être accrues, notamment celles des titres de dette indexés sur l'inflation, en raison d'une inflation plus élevée que prévu. Les dépenses de santé risquent d'être plus élevées ena raison de la récurrence des vagues épidémiques. Le coût de certains dispositifs tels que les boucliers tarifaires sur le gaz et sur l'électricité, sensible à l'évolution des prix de marché de l'énergie, est quant à lui entouré d'une grande incertitude, tant ces prix sont volatils.
c) Le déficit public effectif
59. Le PLFR1 pour 2022 prévoit un solde public identique à celui initialement prévu en LFI pour 2022, à - 5,0 points de PIB, en amélioration de 1,4 point par rapport à 2021.
60. Cette stabilité du déficit par rapport à la LFI est la résultante d'une forte hausse des dépenses (+ 2,2 points de PIB) compensée par une hausse équivalente des recettes.

Graphique 5. - Du solde public de la LFI pour 2022 à celui du PLFR1 pour 2022
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0161 du 13/07/2022, texte nº 177

Source : LFI pour 2022 et PLFR1 pour 2022.

61. Le niveau de déficit public en 2022 est entouré d'aléas importants. Compte tenu des risques de moindre rendement de certains prélèvements obligatoires et des risques de dépassement sur certaines dépenses, le risque que le déficit se révèle in fine plus élevé que prévu dans ce PLFR paraît l'emporter.
62. Le déficit public prévu par le Gouvernement s'établit à 5,0 points de PIB en 2022, stable par rapport à la loi de finances initiale (LFI), mais avec des recettes et des dépenses plus élevées de presque 60 Md€. Cette prévision paraît affectée de risques essentiellement défavorables.
    d) Le déficit structurel
63. Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le PLFR1 pour 2022 avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022. Selon la même loi organique, un écart de solde structurel est considéré comme important lorsqu'il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.
64. L'exercice de ce mandat s'inscrit néanmoins dans le contexte de la crise sanitaire, qui a conduit, au plan européen, au déclenchement de la clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité et de croissance (voir l'annexe n° 4). Au plan national, le Haut Conseil des finances publiques a constaté dans son avis n° HCFP-2020-1, à la demande du Gouvernement, que les conditions mentionnées à l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance étaient réunies pour le déclenchement de la clause de « circonstances exceptionnelles ».
65. Pour formuler son appréciation, le Haut Conseil doit se référer à la croissance potentielle telle qu'elle a été établie par la loi de programmation en vigueur. Le solde structurel est ainsi calculé dans le PLFR1 pour 2022 avec la même hypothèse de croissance potentielle que dans la loi de programmation (1,25 % en 2019 et 2020, 1,30 % en 2021, 1,35 % en 2022).
66. Avec ces hypothèses de PIB potentiel, le solde structurel (5) s'élèverait à - 3,6 points de PIB potentiel en 2022, après - 4,4 points en 2021. L'ajustement structurel, c'est-à-dire la variation du solde structurel, s'établirait ainsi à + 0,8 point de PIB potentiel, en amélioration de 0,4 point de PIB potentiel par rapport à la prévision de la LFI pour 2022.

Tableau 7. - Décomposition du solde public dans le PLFR1 pour 2022 et dans la LPFP

| En points de PIB |PLFR1 pour 2022
(juin 2022)|LPFP
(janvier 2018)| | | | | |---------------------------------------|-----------------------------------|---------------------------|------|------|------|------| | | 2020 | 2021 | 2022 | 2020 | 2021 | 2022 | | Solde public | - 8,9 | - 6,4 |- 5,0|- 1,5|- 0,9|- 0,3| | Composante conjoncturelle | - 4,9 | - 2,0 |- 1,3| 0,1 | 0,3 | 0,6 | |Mesures ponctuelles et temporaires (*)| - 2,8 | - 0,1 |- 0,1| 0,0 | 0,0 | 0,0 | | Solde structurel (*) | - 1,1 | - 4,4 |- 3,6|- 1,6|- 1,2|- 0,8| | Ecart avec la LPFP | 0,5 | - 3,1 |- 2,8| | | |

Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
(*) En points de PIB potentiel.
Source : PLFR 1 pour 2022, loi de programmation de janvier 2018.

67. L'amélioration du solde structurel résulte exclusivement du surcroît de recettes fiscales à législation constante par rapport à la croissance du PIB. L'effort structurel, qui est plus représentatif de l'action des pouvoirs publics (6), est quant à lui légèrement négatif. Ainsi, l'ajustement structurel ne traduit pas l'action des pouvoirs publics, mais résulte de circonstances favorables, extérieures à son action, dont la pérennité n'est pas assurée.
68. De plus, le Haut Conseil relève à nouveau que la loi de programmation de janvier 2018 constitue une référence dépassée, qu'il s'agisse du scénario macroéconomique ou de finances publiques. En particulier, le calcul du solde structurel sur lequel le Haut Conseil est appelé à donner son avis repose toujours sur l'estimation du PIB potentiel retenue par cette loi adoptée deux ans avant la crise sanitaire.
69. Le Gouvernement a, dans le rapport économique, social et financier pour 2022 révisé le niveau du PIB potentiel à la baisse de 1,75 % à partir de 2021 par rapport aux hypothèses de la LPFP (7). Cette nouvelle estimation conduirait, toutes choses égales par ailleurs, à diminuer la composante conjoncturelle du déficit de 1 point en 2022 et à accroître d'autant le déficit structurel par rapport à celui estimé avec l'hypothèse de PIB potentiel de la LPFP (- 4,6 points de PIB au lieu de - 3,6 points de PIB).

Tableau 8. - Décomposition du solde public avec l'hypothèse actualisée de PIB potentiel

| En points de PIB | 2021 | 2022 | |----------------------------------|------|------| | Solde public |- 6,4|- 5,0| | Composante conjoncturelle |- 1,0|- 0,3| |Mesures ponctuelles et temporaires|- 0,1|- 0,1| | Solde structurel |- 5,4|- 4,6|

Source : PLFR1 pour 2022.

70. Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le PLFR1 pour 2022 avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022.
71. Le solde structurel présenté dans ce cadre par le Gouvernement (- 3,6 points de PIB) s'améliorerait de 0,8 point en 2022 par rapport à 2021 grâce, exclusivement, à une croissance spontanée des prélèvements obligatoires très supérieure à celle du PIB. Le solde structurel prévu en 2022 demeurerait dégradé de 2,8 points par rapport à celui inscrit dans la loi de programmation de janvier 2018.
72. De plus, le Haut Conseil relève une nouvelle fois que la loi de programmation de janvier 2018 constitue une référence dépassée, qu'il s'agisse du scénario macroéconomique ou de finances publiques. L'estimation révisée de PIB potentiel présentée par le Gouvernement, dans le rapport économique, social et financier pour 2022 conduirait, toutes choses égales par ailleurs, à une évaluation plus dégradée encore du solde structurel, à - 4,6 points de PIB.
    e) La dette publique
73. En 2022, le ratio de dette publique diminuerait légèrement en 2022 comme en 2021 et s'établirait à 111,9 points de PIB, en nette baisse par rapport aux prévisions de LFI pour 2022. Cette diminution du ratio de dette est exclusivement due à la croissance du PIB, alors que le déficit public pour 2022 reste élevé, à 5,0 points de PIB en prévision.
74. Contrairement à une idée souvent avancée, la hausse de l'inflation ne jouerait pas en faveur d'une baisse du ratio de dette en 2022 (cf. encadré).

Tableau 9. - Dette et déficit publics

|En points de PIB| 2020 | 2021 | 2022 | |----------------|------|------|------| | Solde public |- 8,9|- 6,4|- 5,0| | Dette publique |114,6 |112,5 |111,9 |

Source : INSEE et PLFR1 pour 2022.

Graphique 6. - Trajectoire du ratio de dette publique
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0161 du 13/07/2022, texte nº 177

Source : INSEE, PLFR1 pour 2022 et LPFP de janvier 2018.

75. La forte augmentation de la charge de la dette pour 2022 (+ 17,8 Md€) par rapport à la LFI rappelle que la plus grande vigilance doit être apportée à la soutenabilité à moyen terme des finances publiques. Si les conséquences économiques de la guerre en Ukraine et de la pandémie de Covid-19 peuvent justifier des mesures de soutien ponctuelles, des mesures de maîtrise de la dépense couplées à la recherche d'une plus grande efficacité de de celle-ci devront rapidement être mises en œuvre pour réduire durablement le poids de la dette publique.

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et joint au projet de loi de finances rectificative n° 1.