Comme indiqué précédemment, il s'agit, au regard de l'objectif de développement d'une concurrence loyale et durable sur les marchés, et plus largement des objectifs généraux fixés au II de l'article L. 32-1 du CPCE, et en tenant compte du contexte de développement de ces marchés, de la concurrence sur ces marchés et des spécificités du service de terminaison d'appel, de définir les modalités précises de mise en œuvre de l'obligation d'orientation des tarifs vers les coûts du service de terminaison d'appel, de manière à ce que le signal économique ainsi établi pour les marchés soit adapté et efficace.
Dans le contexte actuel, la poursuite des objectifs fixés au II de l'article L. 32-1 du CPCE implique de retenir des coûts en référence à l'approche en coûts incrémentaux de long terme au 1er janvier 2013.
4.1. Le niveau cible retenu par l'Autorité
Au regard des résultats des modèles d'opérateur générique ultramarin précisés ci-avant en partie 3.3.4 et compte tenu de l'existence de quelques coûts spécifiques à la commercialisation de la terminaison d'appel sur le marché de gros, évalués sur la base des états comptables audités des opérateurs de réseau mobile métropolitains, on peut conclure que 1 c€/minute représente un niveau cible raisonnable en référence aux coûts incrémentaux de long terme de terminaison d'appel vocal mobile pour un opérateur générique efficace ultramarin, à la fois pour la zone Réunion-Mayotte et pour la zone Antilles-Guyane, sur la période considérée par la présente décision.
Par ailleurs, l'Autorité rappelle que, si la comparaison européenne de l'ORECE permet de confirmer la tendance à la baisse des niveaux de terminaison d'appel vocal mobile, elle donne également quelques points de comparaison dans le cadre de l'évaluation du niveau cible. En effet, comme mentionné dans la partie 3.2, certains Etats membres ont d'ores et déjà adopté des décisions permettant de conforter l'Autorité sur l'ordre de grandeur du niveau qui peut être retenu comme une estimation raisonnable des coûts incrémentaux.
Le niveau cible de 1 c€/minute apparait donc raisonnable au regard de l'ensemble des références à la disposition de l'Autorité.
4.2. La date d'atteinte du niveau cible et encadrement tarifaire pour l'année 2013
Compte tenu des niveaux tarifaires actuels des principaux opérateurs ultramarins et du fait que l'ARCEP avait annoncé dès novembre 2010 que « L'Autorité adoptera ultérieurement les niveaux de terminaison d'appel pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2013. Conformément à la recommandation européenne, ces niveaux devraient correspondre aux coûts incrémentaux de long terme d'un opérateur générique efficace actif outre-mer, qui résulteront du modèle de coûts mis à jour, respectivement pour chaque zone considérée. », il semble proportionné que le niveau des coûts incrémentaux soit atteint au 1er janvier 2013, conformément à la recommandation européenne.
L'Autorité rappelle que l'encadrement tarifaire défini dans la décision n° 2010-1149 susvisée prévoyait une baisse du niveau de terminaison d'appel en 2011 et 2012 afin de prévoir une dernière période de transition permettant d'aller à un rythme raisonnable vers le niveau des coûts incrémentaux.
Toutefois, et comme rappelé dans la partie 2.3.1, deux opérateurs, Dauphin Telecom et UTS Caraïbe, auront encore des niveaux de terminaison d'appel relativement hauts à fin 2012 (5 c€/minute). Ainsi, afin notamment de ne pas baisser de manière trop importante les niveaux de terminaison d'appel mobile de ces deux opérateurs et ainsi de limiter l'impact financier lié à la baisse des terminaisons d'appel, il apparaît proportionné de prévoir un palier supplémentaire de six mois avant d'aligner leur niveau de terminaison d'appel sur le niveau des coûts.
Dans ce cadre, l'Autorité estime pertinent et proportionné de mettre en œuvre, pour l'année 2013, les niveaux de terminaison d'appel suivants :
― pour Digicel, Orange Caraïbe, Orange Réunion, Outremer Telecom et SRR un niveau maximum de 1c€/minute, applicable au 1er janvier 2013 ;
― pour Dauphin Telecom et UTS Caraïbe :
― un niveau maximum de 2,5 c€/minute, intervenant au 1er janvier 2013 pour six mois ;
― un niveau maximum de 1 c€/minute, applicable au 1er juillet 2013.
Comme mentionné dans la partie 2.3.2, le niveau cible de 1 c€/minute est un plafond global portant à la fois sur la composante à l'usage et sur la composante capacitaire. Le calcul du respect de ce plafond a fait l'objet de la définition préalable de paniers moyens en concertation avec les acteurs, qui s'inspirera notamment des pratiques de la terminaison d'appel fixe. Ainsi, l'Autorité précise dans la partie 4.4 les modalités de mise en œuvre du plafond d'encadrement tarifaire.
Par ailleurs, sur le premier semestre 2013, si Dauphin Telecom ou UTS Caraïbe décidaient de modifier leur structure tarifaire pour introduire une tarification du BPN, aujourd'hui non facturée, les niveaux relatifs à cette prestation devraient être orientés vers les coûts.
4.3. Perspectives et évolutions futures relatives au contrôle tarifaire
Cet encadrement tarifaire couvre l'intégralité de la fin du 3e cycle d'analyse du marché de gros de la terminaison d'appel vocal sur les réseaux mobile, soit jusqu'au 31 décembre 2013. L'Autorité devrait mener dans le courant de l'année 2013 un nouveau cycle d'analyse de ce marché à l'issue duquel des remèdes, notamment tarifaires, pourraient être pris et être imposés à compter du 1er janvier 2014. En tant que de besoin, l'Autorité pourra toutefois être amenée à effectuer une nouvelle analyse avant la fin de la période envisagée et, le cas échéant, prendre de nouvelles décisions.
4.4. Modalités de mise en œuvre du plafond d'encadrement tarifaire
Comme indiqué dans la partie 2.3.2, l'Autorité estime raisonnable et proportionné d'inclure la composante capacitaire dans le plafond tarifaire global à compter du 1er janvier 2013.
L'Autorité appréciera le respect du plafond global par la composante à l'usage (ci-après Tm) et la composante capacitaire (ci-après Tc) au moyen d'une valeur de remplissage moyen de référence d'un BPN (ci-après Vref).
Les tarifs des deux composantes devront ainsi respecter la relation :
« Tm + Tc/Vref ≤ 1 c€/min ».
Dans le cadre de discussions menées avec les opérateurs ultramarins, l'Autorité a proposé un remplissage de référence à 3,3 millions de minutes par BPN par an pour les zones Antilles-Guyane et Réunion-Mayotte. Ce niveau a été jugé représentatif des valeurs de remplissage actuelles par les opérateurs ultramarins ayant répondu à l'Autorité. L'Autorité retient donc ce niveau et l'utilisera dans le contrôle du respect du plafond global, au moyen de la relation exposée ci-dessus.
Dans l'hypothèse où certains opérateurs souhaiteraient mettre en place d'autres structures tarifaires, l'Autorité restera vigilante quant à leur caractère proportionné et s'assurera du bon respect de l'obligation à compter du 1er janvier 2013.
4.5. Prise en compte des commentaires des acteurs portant sur l'encadrement tarifaire
applicable lors de la consultation publique menée du 26 juillet au 14 septembre 2012
4.5.1. Sur le niveau cible retenu par l'Autorité
Dans sa réponse, le groupe Iliad rappelle qu'il s'est toujours prononcé en faveur d'une diminution importante des tarifs de terminaison d'appel. Il note que le projet de décision propose une « baisse significative des plafonds tarifaires pour les opérateurs mobiles ultramarins, à 1 c€ par minute [qui] pourrait favoriser l'intégration des principaux territoires d'outre-mer dans les forfaits ». Le groupe Iliad se dit ainsi globalement favorable au projet mis en consultation publique.
Outremer Telecom se félicite de la baisse des tarifs de terminaison d'appel envisagée pour 2013, mais note que « l'écart de 25 % qui a été maintenu entre les terminaisons d'appel des opérateurs historiques locaux et celles de leurs maisons mères de métropole n'apparaît pas justifié ». Outremer Telecom considère notamment que les écarts en sortie des modèles pour les trois zones (métropole, Antilles-Guyane et Réunion-Mayotte) sont non significatifs. Ainsi, cet opérateur souhaite un alignement du tarif régulé de terminaison d'appel sur celui de la métropole au 1er janvier 2013. Il considère cet alignement comme fondamental pour le développement des offres d'abondance qui engendrent des déséquilibres de solde d'interconnexion entre les opérateurs.
L'Autorité indique qu'elle a utilisé la même méthode de construction du plafond tarifaire de la terminaison d'appel vocal, au niveau des coûts incrémentaux de long terme, applicable au 1er janvier 2013 pour les zones Réunion-Mayotte et Antilles-Guyane que celle utilisée alors pour la métropole. Ainsi, il ressort que le niveau moyen des coûts de réseau outre-mer présente un écart par rapport à la métropole de 0,17 c€/min pour l'année de calibrage (2010 outremer et 2009 en métropole) et de 0,19 c€/min pour l'année 2013, ce qui apparaît pleinement cohérent avec la différence de 0,2 c€/mn proposée au 1er janvier 2013 entre la métropole et l'outre-mer.
Orange Caraïbe prend note des réponses apportées par l'Autorité à la suite de la seconde consultation publique sur le modèle technico-économique et soumet une nouvelle série de commentaires sur le modèle. Sur la base de son analyse, Orange Caraïbe estime que « les coûts incrémentaux issus du modèle CMILT DOM Antilles-Guyane sont sous-estimés. En conséquence, Orange Caraïbe considère que les niveaux de TA cible 2013 proposés par l'Autorité sont sous-estimés et ne peuvent pas être considérés comme raisonnables au regard des spécificités de coûts des opérateurs ultramarins ».
Après analyse, les commentaires d'Orange Caraïbe ne permettent pas de remettre en cause la robustesse des résultats du modèle dans sa version publiée en juillet 2012. Par conséquence, l'Autorité n'a apporté aucune modification aux modèles à l'issue de la consultation publique sur le projet de décision. L'Autorité précise que les réponses aux commentaires d'Orange Caraïbe se trouvent en annexe de la décision.
4.5.2. Sur la comparaison européenne du niveau cible
Orange Caraïbe note que l'Autorité a comparé le niveau cible de 1 c€/min à ceux des autres Etats européens. L'opérateur indique cependant qu'une part non négligeable de son trafic s'effectue avec des opérateurs internationaux et non-européens de sa zone géographique, les Caraïbes, et dont les niveaux de terminaison d'appels sont hétérogènes. Orange Caraïbe note ainsi que les plafonds tarifaires recommandés par l'ECTEL, régulateur de la région des Caraïbes de l'Est (Dominique, Grenade, les Grenadines, Saint-Kitts-et-Nevis, Saint Vincent et Sainte Lucie), pour 2011 sont environ trois fois supérieurs au niveau des opérateurs tels qu'Orange Caraïbe ou Digicel pour l'année 2012. De ce fait, la baisse du tarif de la terminaison d'appel porte atteinte à la compétitivité des tarifs d'Orange Caraïbe dans cette région et amoindrit le caractère raisonnable du niveau cible retenu.
L'Autorité rappelle tout d'abord qu'elle a construit son modèle de coût bottom-up sur la base de la recommandation européenne de 2009. Elle ne saurait ainsi se baser sur une autre méthodologie. Elle précise également que les niveaux résultant de la recommandation de l'ECTEL, en référence aux coûts incrémentaux de long terme, sont environ [SDA] fois supérieurs aux coûts complets de terminaison d'appel d'Orange Caraïbe tels que ressortant de sa comptabilité réglementaire pour l'année 2011. Il apparaît donc qu'il ne peut y avoir de comparaison entre la méthodologie retenue par l'ECTEL et celle retenue par l'Autorité, conformément à la recommandation de la Commission européenne, pour déterminer les niveaux de coûts incrémentaux de long terme.
Il convient aussi de noter que la majeure partie du trafic s'effectue localement ou vers l'Europe, et en particulier vers la métropole, ce qui tend à relativiser le déficit de compétitivité des opérateurs de la zone Antilles-Guyane sur le marché de la Caraïbe. De plus, l'abaissement conjoint des plafonds tarifaires au niveau des coûts incrémentaux de long terme pour la métropole et l'outre-mer ainsi que leur rapprochement à seulement 0,2 c€/min de différence au 1er janvier 2013 devrait, d'une part, permettre d'encourager la poursuite du développement des offres incluant des appels vers les mobiles métropolitains et, d'autre part, d'encourager le développement de forfaits métropolitains incluant des communications vers les mobiles d'outre-mer.
Néanmoins, sans remettre en cause l'encadrement tarifaire proposé de la terminaison d'appel, l'Autorité restera attentive aux éventuelles questions de déséquilibres financiers que peut induire à la marge l'échange du trafic entre deux zones où la prestation de terminaison d'appel n'est pas encadrée de la même manière. A cet égard, l'ORECE avait noté cette difficulté dans le cadre de l'instruction de la « phase II » ouverte sur le projet du régulateur danois DK/2012/1283 sur la régulation de la terminaison d'appel SMS (10) : « unilateral regulation by one particular Member State may result in a considerable loss of bargaining power by national undertakings on their interconnection negotiations with unregulated foreign operators, if reciprocal termination rates among countries are not in some way guaranteed. This loss of bargaining power is likely to occur because national undertakings would be forced to charge regulated prices, but no such obligation would be met on the side of the foreign operator ». De même, la Commission européenne avait relevé, dans sa décision d'ouverture d'une procédure de « phase II » pour le cas allemand DE/2005/0144, que s'agissant de la relation entre un grand opérateur régulé et de petits opérateurs non régulés sur le plan tarifaire (11) : « the countervailing buyer power of a large operator is essentially lost if its call termination rates are regulated in the separate market for call termination on that operator's individual public telephone network ».
4.6. Prise en compte des commentaires de la Commission européenne sur l'encadrement tarifaire
applicable en réponse à la notification du 11 octobre au 12 novembre 2012
L'Autorité relève que la Commission européenne a noté dans sa réponse la notification que la présente décision « complète la notification précédente en fixant les tarifs que les opérateurs puissants sur le marché doivent respecter dans le cadre de l'obligation d'orientation en fonction des coûts déjà imposée lors de la dernière analyse de marché ».
La Commission européenne a émis une observation concernant la prolongation du 1er janvier 2013 au 1er juillet 2013 de l'encadrement tarifaire de Dauphin Télécom et UTS Caraïbe à un niveau au-dessus du coût incrémental de long terme. La Commission européenne note que « le plan d'encadrement tarifaire proposé pour l'introduction de [tarifs de terminaison d'appel vocal mobile] intégralement basés sur les coûts pour Dauphin Telecom et UTS Caraïbe ne permettra d'atteindre le niveau cible LRIC qu'au 1er juillet 2013, ce qui retarde la fixation des tarifs de terminaison d'appel à un niveau de coût efficace et prolonge l'asymétrie du marché de six mois. La Commission note également que Dauphin Telecom et UTS Caraïbe ont déjà bénéficié toutes deux d'asymétries pendant une période considérable. »
Selon la Commission, « cela ne cadre pas avec sa recommandation sur les tarifs de terminaison d'appel, selon laquelle les ARN doivent veiller à ce que les tarifs de terminaison d'appel symétriques de tous les opérateurs puissants sur le marché soient fixés à un niveau de coût efficace et symétrique (LRIC) pour le 31 décembre 2012. »
Néanmoins, la Commission européenne « prend acte de l'argument de l'ARCEP selon lequel l'introduction de [tarifs de terminaison d'appel vocal mobile] fondés sur le modèle ascendant LRIC recommandé pour le 1er janvier 2013 entraînerait une baisse disproportionnée pour ces deux petits opérateurs. [...]. En outre, l'effet préjudiciable de l'asymétrie sur les autres opérateurs est limité par le fait que les deux opérateurs concernés ont un nombre de clients très réduit ». Dans ce contexte, la Commission européenne estime que le report de la mise en œuvre de tarifs symétrique au 1er juillet 2013 pour ces deux opérateurs peut être acceptable à titre exceptionnel.
Par ces motifs, décide :
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