2.1. Les concepts de l'encadrement tarifaire de la prestation de terminaison d'appel vocal mobile

Aux termes de l'article L. 38 du CPCE « I. ― les opérateurs réputés exercer une influence significative sur un marché du secteur des communications électroniques peuvent se voir imposer, en matière d'interconnexion et d'accès, une ou plusieurs des obligations suivantes, proportionnées à la réalisation des objectifs mentionnés à l'article L. 32-1 : / 4° Ne pas pratiquer des tarifs excessifs ou d'éviction sur le marché en cause et pratiquer des tarifs reflétant les coûts correspondants. »
Pour préciser la portée de l'obligation d'orientation vers les coûts imposée aux opérateurs l'Autorité se fonde sur le II de l'article D. 311 du CPCE, aux termes duquel « Pour la mise en œuvre des obligations prévues au 4° de l'article L. 38, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes précise, en tant que de besoin, les mécanismes de recouvrement des coûts, les méthodes de tarification et les méthodes de comptabilisation des coûts, qui peuvent être distinctes de celles appliquées par l'opérateur. »
Nécessaire en l'absence de toute pression concurrentielle s'exerçant sur le prix offert par le vendeur du fait du monopole structurel exercé par les opérateurs de réseau mobile dans la fourniture de la terminaison d'appel, l'encadrement tarifaire de la prestation de terminaison d'appel vocal mobile vise notamment à assurer des conditions d'exercice d'une concurrence loyale sur les marchés de communications électroniques en aval des marchés de la terminaison d'appel vocal mobile. L'Autorité a notamment indiqué dans son analyse de marché du 2 novembre 2010 (5) que l'absence d'obligation de reflet des coûts par les tarifs serait susceptible de permettre aux opérateurs ultramarins de bénéficier d'une rente liée à leur position monopolistique sur les marchés de gros en cause, ce qui pourrait soulever des problèmes concurrentiels et entraverait notamment l'exercice d'une concurrence effective sur les marchés de détail aval.
En retenant une référence de coûts pertinents pour la tarification de la prestation considérée et en considérant les problèmes concurrentiels identifiés pour définir l'obligation de contrôle tarifaire, l'Autorité doit ainsi s'efforcer de corriger les effets de l'absence de concurrence effective sur le marché pertinent régulé. La référence de coûts et le tarif de terminaison d'appel en découlant doivent par ailleurs permettre à l'ensemble des acteurs, i.e. acheteurs ou vendeurs, de recevoir des signaux économiques cohérents avec les structures de coût d'un opérateur efficace garant d'un fonctionnement soutenable des marchés. La mise en œuvre de l'encadrement tarifaire de la terminaison d'appel mobile doit répondre à l'objectif de développement d'une concurrence loyale et durable sur les marchés, et plus largement aux objectifs généraux fixés à l'article L. 32-1 II du CPCE.

2.1.1. Le concept de coût pertinent de référence

Le choix de la référence de coûts pertinents implique notamment de préciser le périmètre de coûts à prendre en compte en fonction de règles d'efficience et de rationalité économiques et la bonne allocation des coûts joints entre les différentes prestations produites par un opérateur de réseau mobile. A cet égard, il convient de noter que chaque opérateur possède un réseau unique mais qui sert à produire tout un ensemble de prestations dont celle de terminaison d'appel : appels entrants et sortants (vocaux ou SMS), services de transmission de données permettant l'accès à l'internet notamment. Le coût du réseau, y compris le coût de la boucle locale radio, est donc un immense coût joint à l'ensemble de ces prestations.
Expliciter la portée de l'obligation d'orientation vers les coûts consiste donc en particulier à déterminer la part maximale de ces coûts joints qui peut être recouvrée via la commercialisation des prestations de terminaison d'appel mobile. Le reste des coûts joints peut être librement recouvré via la vente des autres prestations ayant recours au réseau y compris auprès de l'appelé qui a bénéficié de la réception de cet appel. Il n'y a par conséquent pas de risque de non recouvrement de l'ensemble des coûts encourus.
Au regard des évolutions du marché et des objectifs assignés à l'Autorité par le CPCE, l'Autorité a considéré, dans sa décision n° 2008-1176 susvisée, que les coûts pertinents devant servir de référence à la fixation des plafonds tarifaires au titre de l'obligation d'orientation des tarifs vers les coûts de la prestation de terminaison d'appel vocal correspondent aux coûts incrémentaux de long terme d'un opérateur générique efficace induits par la fourniture du service de terminaison d'appel dans son ensemble.
Ce signal économique reflète en effet la structure de coût du secteur mobile et permet un fonctionnement optimal du marché, au regard des objectifs de l'Autorité fixés par le CPCE. En particulier, il permet le développement d'une concurrence saine et loyale entre les opérateurs mobile et entre les opérateurs fixe et mobile se traduisant notamment par le développement d'offres d'abondance vers tous les réseaux, d'offres de convergence et en favorisant une utilisation efficace des ressources en fréquences. Il entraîne également une évolution du marché globalement au bénéfice des consommateurs.
Ce standard de coût permet de prévenir les distorsions de concurrence qui apparaissent entre opérateurs mobile en présence de charges de terminaison d'appel mobile élevées, les offres à effet de réseaux (offre on-net), reposant sur l'écart entre le coût incrémental et le tarif de terminaison d'appel mobile, générant des « effets de club » au bénéfice des seuls opérateurs ayant les plus grandes parts de marché.
Il permet également de prévenir les distorsions de concurrence entre opérateurs fixe et mobile, qui se font une concurrence sans cesse croissante sur le terrain des communications passées en position déterminée.
De plus, il limite les transferts financiers des opérateurs fixe vers les opérateurs mobile, induits par des tarifs de terminaison d'appel mobile élevés.
Enfin, il permet de prévenir les distorsions d'usages consistant pour les utilisateurs finals passant des appels en position déterminée à utiliser leur ligne mobile, du fait de tarifs de détail élevés auxquels contribue l'importance de la charge de terminaison mobile encourue pour un appel passé vers un mobile depuis une ligne fixe.
L'Autorité rappelle que ce choix de référence est cohérent avec la recommandation de la Commission européenne en date du 7 mai 2009 sur la régulation des services de terminaison d'appel fixe et mobile dans l'Union européenne.

2.1.2. Les méthodes d'annualisation des coûts d'investissement

En ce qui concerne les investissements, les coûts correspondants sont supportés une année donnée alors que les actifs sont utilisés dans la durée. Dans la mesure où les tarifs sont annuels, il convient de répartir ces coûts sur toute la durée d'utilisation des actifs. De plus, un traitement des opérateurs équitable au cours du temps implique la stabilité des coûts annualisés.
L'orientation des tarifs vers la référence de coût impose notamment le choix d'une méthode d'annualisation des coûts d'investissement.
Il existe différentes méthodes d'annualisation des coûts. Toutes se traduisent par la définition d'une série d'annuités, chaque annuité correspondant à la part des coûts d'investissement affectée à l'année considérée.
L'annualisation des coûts d'investissement exige de déterminer :
― d'une part, la source des coûts d'investissement à prendre en compte ;
― d'autre part, la modalité d'amortissement des coûts.
Dans le cas de la terminaison d'appel mobile, les coûts d'investissement pris comme référence sont les coûts incrémentaux de long terme d'un opérateur générique efficace, issus du modèle technico-économique, qui a été calibré au regard des restitutions comptables d'Orange Caraïbe et SRR. La modalité d'amortissement des coûts doit ensuite être précisée.
Dans le cadre des travaux de mise à jour du modèle métropolitain, l'Autorité a notamment saisi l'opportunité d'intégrer dans le modèle différentes méthodes d'annualisation des coûts.
Plusieurs modalités d'amortissement ont été envisagées : l'amortissement constant, l'amortissement FCM (Financial Cost Maintenance), l'amortissement OCM (Operating Cost Maintenance) et l'amortissement économique (annuités constantes ajustées pour refléter l'évolution des prix).
Les acteurs ne se sont pas positionnés sur la pertinence des modalités techniques de mise en œuvre de chacune des méthodes d'annualisation des coûts intégrées dans le modèle technico-économique de l'Autorité. En outre, les chroniques d'investissement sur les réseaux mobiles sont principalement constituées d'investissements récurrents stables, le déploiement du réseau s'opérant de manière relativement continue et les actifs exploités ayant une durée de vie moyenne assez faible. Le choix du mode d'amortissement a, dans ce cas, un effet limité sur le niveau du coût de la terminaison d'appel. Il est donc peu déterminant, dans ce contexte spécifique, d'appliquer un type d'amortissement plutôt qu'un autre.
Historiquement, le modèle de la terminaison d'appel mobile reposait sur des amortissements constants (dits également « coûts historiques »). Néanmoins, l'amortissement économique constitue une référence naturelle pour la prestation de terminaison d'appel mobile à plusieurs titres :
― en premier lieu, cette modalité d'amortissement apporte, en général, une garantie en termes de stabilité ;
― en deuxième lieu, elle est conforme aux recommandations de la Commission européenne puisqu'elle tient compte non seulement de l'évolution générale des prix, mais également du progrès technique intrinsèque à chaque catégorie d'actifs ;
― enfin, le recours à cette modalité d'amortissement permet de satisfaire un objectif de cohérence entre les méthodes retenues par l'Autorité pour l'évaluation des coûts des différents produits.
Ainsi, l'Autorité a retenu dans le modèle métropolitain la méthode d'amortissement économique avec annuités constantes et propose donc de conserver cette méthode pour les modèles ultramarins.

2.2. Une prévisibilité pour le secteur respectée

L'Autorité a indiqué, dans sa décision n° 2010-1149 en date du 2 novembre 2010 susvisée, que le niveau cible, à savoir des tarifs symétriques au niveau des coûts, serait atteint conformément au calendrier fixé par la Commission européenne dans sa recommandation du 7 mai 2009 : « L'Autorité adoptera ultérieurement les niveaux de terminaison d'appel pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2013. Conformément à la recommandation européenne, ces niveaux devraient correspondre aux coûts incrémentaux de long terme d'un opérateur générique efficace actif outre-mer, qui résulteront du modèle de coûts mis à jour, respectivement pour chaque zone considérée. »
Compte tenu du caractère structurant des tarifs de terminaison d'appel vocal mobile pour le marché et ses acteurs, l'Autorité avait considéré en 2010 qu'il n'était pas réaliste de vouloir fixer immédiatement les plafonds tarifaires au niveau correspondant à cette nouvelle cible de coûts de référence. L'Autorité, dans sa décision n° 2010-1149, a considéré qu'une période de transition adaptée lui semble nécessaire pour permettre aux opérateurs d'ajuster leurs offres à la nouvelle cible et d'apprendre progressivement à s'acclimater aux préférences des consommateurs dans ce nouveau contexte.
Ainsi, l'Autorité a, conformément aux précédentes décisions adoptées en matière de terminaison d'appel vocal mobile, poursuivi la baisse initiée il y a plusieurs années afin d'atteindre le niveau cible au 1er janvier 2013, soit selon un calendrier conforme à celui recommandé par la Commission européenne.
En effet, l'Autorité a fixé dans cette décision un encadrement tarifaire de la terminaison d'appel outre-mer pour deux ans, un premier plafond s'appliquant du 1er janvier au 31 décembre 2011 puis un second plafond du 1er janvier au 31 décembre 2012, avant d'atteindre le niveau des coûts au 1er janvier 2013.
Dans cette fin de période de transition des tarifs de terminaison d'appel vers les coûts incrémentaux de long terme, l'Autorité vise à atteindre un équilibre entre, d'une part, le respect d'une proportionnalité des baisses tarifaires qui s'appliquent à l'ensemble des opérateurs et, d'autre part, la prévention des distorsions de concurrence subsistant sur le marché lorsque le tarif de terminaison d'appel est supérieur au coût incrémental.
De ce fait, et conformément à sa pratique, l'Autorité s'est attachée à donner le maximum de prévisibilité au secteur. Dès 2010 en effet, dans le cadre des travaux sur le troisième cycle d'analyse du marché de gros de la terminaison d'appel vocal mobile, elle a annoncé que le niveau des coûts serait atteint au plus tard le 1er janvier 2013. Puis, elle a publié le dernier exercice de modélisation dans le cadre des consultations publiques menées entre mi-2011 et mi-2012, qui a apporté de premiers éléments d'information sur le niveau cible de la terminaison d'appel vocal mobile. Enfin, un projet de décision sur l'encadrement tarifaire de la terminaison d'appel outre-mer pour l'année 2013 a été soumis à consultation publique a l'été 2012. La présente décision vient fixer ces plafonds tarifaires.

2.3. Les modalités de l'encadrement tarifaire de la prestation de terminaison d'appel vocal mobile
2.3.1. La suppression des asymétries tarifaires

Conformément à la recommandation européenne du 7 mai 2009 précitée, le niveau cible, à savoir la symétrie des tarifs au niveau des coûts incrémentaux, sera atteint le 1er janvier 2013.
Tout d'abord, au cours des vingt-quatre mois de cette dernière période de transition, les niveaux des tarifs de terminaison d'appel vocal mobile pour les principaux opérateurs de la zone convergeant vers le niveau des coûts, l'écart entre les tarifs et les coûts s'est fortement réduit, dans la perspective de s'annuler in fine.
Ainsi, dans la mesure où il n'y aura plus, à compter du 1er janvier 2013, d'écart entre les tarifs et les coûts, les effets financiers liés à un éventuel déséquilibre de trafic n'entraîneront pas de déséquilibre financier indu, qui, par le passé (i.e écart entre les tarifs et les coûts) pouvait être partiellement compensé.
Toutefois, l'Autorité rappelle que deux opérateurs, Dauphin Telecom et UTS Caraïbe, auront encore des niveaux de terminaison d'appel relativement élevés à fin 2012 (5c€/min pour Dauphin Telecom et UTS tel que prévu aux articles 22 et 23 de la décision n° 2010-1149 susvisée).
Afin de ne pas baisser de manière trop importante les niveaux de terminaison d'appel mobile de Dauphin Telecom et UTS Caraïbe et ainsi de limiter l'impact financier résultant, il apparaît proportionné, compte tenu du faible nombre d'abonnés de ces opérateurs (à mi-2012 de l'ordre de 15 000 clients pour Dauphin et 1 000 pour UTS Caraïbe) de prévoir un palier supplémentaire de six mois avant d'aligner leur niveau de terminaison d'appel sur le niveau des coûts.
L'Autorité estime donc justifié et proportionné de supprimer les asymétries existantes et d'aligner les terminaisons d'appel sur les niveaux des coûts pour Dauphin Telecom et UTS Caraïbe dès le 1er juillet 2013.
Par ailleurs, l'Autorité rappelle que, conformément à la législation en vigueur, Saint-Barthélemy étant un « pays et territoire d'outre-mer », il ne fait pas partie du territoire de l'Union européenne et à ce titre n'est pas directement soumis au droit européen. Par conséquent, Saint-Barthélemy n'entre pas dans le champ d'application de la recommandation européenne du 7 mai 2009.
Concernant Saint-Pierre-et-Miquelon (de l'ordre de 3 500 clients à mi-2012), l'Autorité, tout comme elle le fait aujourd'hui, n'entend pas préciser par un encadrement tarifaire l'obligation d'orientation vers les coûts imposée à SPM Telecom pour l'année 2013 mais continue d'avoir des discussions approfondies avec cet opérateur pour s'assurer d'une orientation de son tarif de terminaison d'appel vers les coûts. Par ailleurs, l'Autorité rappelle que, au même titre que pour Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon n'entre pas dans le champ de la recommandation européenne du 7 mai 2009 en sa qualité de pays et territoire d'outre-mer.

2.3.2. Sur les blocs primaires numériques (BPN)

A ce jour, l'encadrement tarifaire de la prestation de terminaison d'appel porte sur deux composantes, encadrées via deux plafonds tarifaires distincts : la charge d'usage, dont l'unité de mesure est la minute de communication, et une charge de capacité, dont l'unité de mesure est le nombre de BPN.
Il convient de noter que certains opérateurs ultramarins ― Dauphin Telecom et UTS Caraïbe ― utilisent une structure tarifaire ne comportant pas de composante relative au BPN. Cette pratique est courante chez des opérateurs de taille réduite.
Le modèle technico-économique étant calibré sur la totalité des coûts des opérateurs de réseau mobile, le niveau des coûts par minute en résultant inclut donc d'ores et déjà les coûts liés à la capacité.
La composante capacitaire ne représente qu'une très faible part des revenus totaux de terminaison d'appel mobile et contribue donc peu à ce stade à éloigner le tarif moyen (6) de terminaison d'appel mobile, englobant la composante à l'usage et la composante capacitaire, du niveau des coûts, dans la mesure où le niveau de la composante à l'usage n'est pas encore suffisamment proche du niveau des coûts.
Dès lors que l'on atteint le niveau des coûts, le 1er janvier 2013, il apparaît pertinent d'affiner la fixation du plafond, afin de s'assurer que le niveau atteint par le tarif moyen de terminaison d'appel vocal mobile (composante à l'usage et composante à la capacité confondues) corresponde bien à ceux des coûts sous-jacents.
L'Autorité rappelle à cet égard que l'encadrement appliqué sur les tarifs de terminaison d'appel fixe consiste en un plafond global portant à la fois sur la composante à l'usage et sur la composante capacitaire.
Ainsi, afin d'harmoniser les méthodes de régulation entre terminaison d'appel fixe et mobile, mais surtout de s'assurer que le niveau des coûts soit bien atteint par le tarif moyen de la terminaison d'appel, l'Autorité estime raisonnable et proportionné de ne plus fixer, dès lors que le niveau des coûts aura été atteint, qu'un plafond global, portant à la fois sur la composante à l'usage et sur la composante à la capacité. De même que pour la terminaison d'appel fixe et mobile en métropole, la répartition du poids entre les deux composantes de la terminaison d'appel a fait l'objet d'une définition d'un panier moyen en concertation avec les acteurs.

2.4. Prise en compte des commentaires des acteurs portant sur les principes de la régulation
en réponse à la consultation publique menée du 26 juillet au 14 septembre 2012

2.4.1. Sur la baisse des tarifs régulés de la terminaison d'appel outre-mer

Orange Caraïbe et Orange Réunion soulignent que le marché de la téléphonie outre-mer se caractérise par une part importante des offres prépayées par rapport à la métropole (respectivement 49 % et 25 % au troisième trimestre 2012). Ces deux opérateurs précisent que les petits consommateurs sont plus appelés qu'ils n'appellent, ce qui permet aux opérateurs de financer en partie les offres d'entrée de gamme au moyen de la terminaison d'appel. Ainsi, la baisse des plafonds tarifaires de la terminaison d'appel risque d'engendrer une baisse de rentabilité des offres d'entrée de gamme pour les opérateurs, et donc un ralentissement de la dynamique concurrentielle sur ce segment. Orange Réunion indique que les tarifs de détail des offres prépayées, considérées comme des offres d'entrée de gamme outre-mer, sont déjà bien inférieurs à ceux de la métropole (respectivement 22c€/min et 50c€/min). Selon cet opérateur, une forte baisse de la rentabilité de ces offres pourrait aussi se traduire par l'augmentation de leurs tarifs de détail. Ceci encouragerait par ailleurs les opérateurs à davantage développer les offres à valeur, ce qui serait en contradiction avec la situation socio-économique outre-mer. Ces opérateurs préconisent donc une baisse limitée du niveau de terminaison d'appel.
En outre, Orange Réunion indique que le décalage socio-économique avec la métropole quant à la part des offres prépayées est encore plus important à Mayotte qu'à La Réunion, ce qui renforce davantage le phénomène décrit précédemment. Orange Réunion souhaiterait donc une régulation différenciée pour Mayotte et une baisse du plafond tarifaire de la terminaison d'appel moins importante qu'à La Réunion.
L'Autorité relève tout d'abord que la valeur de tarif indiquée par Orange Réunion pour les offres prépayées en métropole apparaît haute par rapport au marché. En effet, les offres prépayées métropolitaines actuellement proposées sont en baisse et commencent dès 0,10c€/min, alors même que les tarifs de terminaison d'appel ont baissé régulièrement. L'Autorité relève ainsi que le phénomène de remontée des prix sur le segment du prépayé (« waterbed effect ») n'a pas été constaté en métropole, malgré une baisse continue de la terminaison d'appel. A ce titre, l'indice des prix publié par l'Autorité pour les offres prépayées montre une tendance à la baisse des tarifs du prépayé sur les périodes 2007-2010 et 2010-2011 en métropole. Ainsi, l'Autorité rappelle que l'alignement des tarifs de terminaison d'appel au niveau des coûts incrémentaux de long terme permet le développement d'une concurrence saine et loyale entre les opérateurs mobile et entraîne des évolutions du marché au bénéfice des consommateurs.

2.4.2. Sur les blocs primaires numériques

Orange Caraïbe et Orange Réunion rappellent que l'évolution de l'encadrement tarifaire des BPN n'a été évoquée pour la première fois que lors de la consultation publique menée à l'été 2012. Orange Caraïbe demande ainsi à l'Autorité de conditionner l'application de la présente décision à une concertation préalable avec les acteurs sur les modalités d'intégration de la composante capacitaire dans le plafond global de la terminaison d'appel. Orange Réunion indique que les délais de mise en œuvre de cette évolution de structure tarifaire sont difficilement compressibles et souhaite que l'encadrement tarifaire continue à porter sur deux composantes distinctes en 2013 : la composante à l'usage et la composante capacitaire.
L'Autorité précise tout d'abord qu'il ne s'agit pas d'une évolution de structure tarifaire : l'évolution précitée constitue uniquement une évolution de la manière d'apprécier le respect par les opérateurs du plafond tarifaire, au moyen d'un plafond global et non plus de deux plafonds distincts. Cette évolution n'impose en rien une évolution de la structure tarifaire des opérateurs, qui restent libres de conserver une structure tarifaire à deux composantes (et disposent alors désormais de la liberté de fixer les poids respectifs des deux composantes) ou peuvent choisir de faire évoluer cette structure tarifaire à leur libre initiative. Les observations sur le délai de mise en œuvre apparaissent dès lors infondées.
L'Autorité précise qu'en métropole la décision n° 2011-0483 en date du 5 mai 2011 a indiqué que la régulation de la terminaison d'appel se ferait sous la forme d'un panier intégrant la part à l'usage et la part à la capacité à partir de la date d'alignement des tarifs aux coûts incrémentaux de long terme, c'est-à-dire au 1er janvier 2013. L'application d'un principe similaire outre-mer à la même date apparaissait dès lors prévisible.
L'Autorité indique également qu'une concertation sur les valeurs à retenir dans la définition du panier moyen a été menée à la fois avec les opérateurs métropolitains et ultramarins aux mois d'octobre et novembre 2012. Enfin, l'Autorité remarque que la mise en œuvre de cette évolution n'a soulevé aucun commentaire relatif aux délais de la part des autres opérateurs, à la fois métropolitains et ultramarins.