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CHAPITRE 4

PROBLEMES CONCURRENTIELS ET PERTINENCE DES MARCHES POUR UNE REGULATION EX ANTE

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JORF n°0003 du 5 janvier 2011

Ce chapitre expose dans un premier temps les problèmes concurrentiels rencontrés sur les marchés de gros de la terminaison d'appel SMS et les marchés de détail sous-jacents, en métropole et en outre-mer. Par la suite, il détermine en quoi les trois critères de :
― l'existence de barrières à l'entrée ou d'entraves au développement de la concurrence ;
― l'absence d'évolution possible vers une situation de concurrence effective ;
― l'efficacité relative du droit de la concurrence et utilité d'une régulation ex ante complémentaire,
sont bien vérifiés pour les marchés métropolitains et ultramarins de la terminaison d'appel SMS et, partant, en quoi ces derniers sont pertinents pour une régulation ex ante.

4.1. Problèmes concurrentiels sur les marchés de gros et de détail

Tout d'abord, l'Autorité estime qu'en l'absence de régulation les opérateurs de réseau métropolitains ne subiraient aucune pression à la baisse de leurs charges de terminaison d'appel SMS, lesquelles procèdent d'un équilibre de marché non coordonné, statique et sous-optimal. Ce phénomène conduirait notamment à la fixation de tarifs éloignés des niveaux qui seraient atteints si ces prestations étaient soumises à une concurrence effective (section 4.1.1).
Un problème concurrentiel pourrait également résulter d'une situation de régulation partielle, ne portant que sur certains opérateurs du secteur. Un opérateur non régulé serait dans un tel cas de figure en mesure de pratiquer une terminaison d'appel significativement plus élevée que celles fixées par ses concurrents. Il existerait alors un écart significatif entre les tarifs de gros de terminaison d'appel. L'opérateur non régulé parviendrait alors à percevoir auprès d'eux d'importants revenus d'interconnexion grâce auxquels il pratiquerait en contrepartie des prix plus faibles au détail, lui permettant ainsi de conquérir des clients (section 4.1.2).
Par ailleurs, un autre risque concurrentiel lié aux marchés de gros peut être identifié au titre de la persistance de charges de terminaison SMS largement supérieures aux coûts sous-jacents, laquelle engendre des distorsions de concurrence en présence de déséquilibres de flux d'interconnexion entre opérateurs. Ces distorsions sont aggravées par la multiplication d'offres tarifaires illimitées mises en place sur le marché de détail. Constituant une tendance générale du secteur aujourd'hui, ces pratiques se présentent sous la forme d'offres dites « d'abondance » permettant d'envoyer des SMS pour un prix forfaitaire indépendant de leur nombre. Ces pratiques soulèvent un certain nombre de questions concurrentielles, traitées dans la section 4.1.3.
Enfin, l'Autorité relève des problèmes concurrentiels relatifs aux relations entre opérateurs mobiles et agrégateurs de SMS. Ces biais concurrentiels sont abordés dans la section 4.1.4.

4.1.1. Absence de pression concurrentielle sur les niveaux de terminaison d'appel SMS
conduisant, en l'absence de régulation, à la fixation de niveaux naturellement élevés

L'objectif de chaque opérateur pris isolément est d'imposer une terminaison d'appel élevée pour les SMS entrants, de façon à augmenter ses revenus d'interconnexion, tout en payant une terminaison d'appel basse pour les SMS sortants (off-net), de façon à minimiser ses charges d'interconnexion, voire à déséquilibrer les soldes d'interconnexion existant entre les opérateurs pris deux à deux. Dans ce dernier cas, l'opérateur vise à faire encourir à un concurrent des charges d'interconnexion SMS significativement plus élevées que celles que lui-même supporte, tirant ainsi sur le marché de gros des revenus auprès de ses concurrents qui lui permettent, le cas échéant, de pratiquer, par exemple, au détail des tarifs moins chers par rapport aux tarifs des autres opérateurs.
En ce sens, dans un marché dynamique, si un opérateur augmente unilatéralement son tarif d'interconnexion SMS, les autres opérateurs auront intérêt à répliquer immédiatement en procédant à une hausse du même ordre de manière à équilibrer globalement les flux financiers d'interconnexion SMS entrants et sortants. Inversement, si un opérateur décide de diminuer unilatéralement sa charge d'interconnexion SMS, les autres opérateurs n'ont aucun intérêt à diminuer la leur dans la mesure où leurs coûts d'interconnexion SMS diminuent sans que leurs revenus ne soient affectés. Dans ces conditions, un opérateur qui ne serait pas soumis à une régulation ex ante et qui souhaiterait augmenter son tarif d'interconnexion SMS à partir d'un niveau correspondant aux coûts de fourniture du service pourrait le fixer à un niveau arbitrairement élevé, sans que ce mouvement n'entraîne d'autre mouvement qu'une hausse des tarifs de terminaison d'appel SMS des autres opérateurs.
Il en résulte, en dehors de toute action du régulateur, qu'il n'existe intrinsèquement que peu ou pas d'incitation économique, pour les opérateurs, à fixer leur tarif de terminaison d'appel SMS à des « niveaux concurrentiels », c'est-à-dire à des niveaux qui pourraient être constatés si ces prestations étaient soumises à une concurrence effective.
Cela est vérifié en métropole où les tarifs de terminaison d'appel SMS se sont situés au cours du premier cycle de manière invariante au niveau des plafonds régulés, alors même que l'explosion des volumes sur la période avait fait chuter les coûts désormais encourus pour la fourniture de cette prestation et que les opérateurs avaient la possibilité de pratiquer un tarif inférieur au plafond régulé. Les accords récents entre opérateurs mobiles métropolitains de baisse progressive des tarifs de terminaison d'appel SMS ne remettent pas en cause l'absence ou du moins la faiblesse de l'incitation économique des opérateurs à fixer des tarifs à des niveaux concurrentiels en dehors de toute action du régulateur. En effet, sans préjudice de l'examen des niveaux auxquels ils ont abouti, ces accords sont intervenus dans un contexte de perspective de nouveau cycle de régulation et ne profitent pas par ailleurs à l'ensemble des opérateurs mobiles nationaux.
C'est également le cas en outre-mer où la charge de terminaison d'appel SMS n'a jamais été abaissée depuis la mise en place des premiers accords d'interopérabilité, malgré le fort développement du service et la diminution conséquente des coûts.

4.1.2. Un risque de distorsion concurrentielle
introduit par un acteur non régulé

La situation dans laquelle un opérateur mobile pratique une terminaison d'appel SMS significativement plus élevée que celle fixée par ses concurrents peut induire une distorsion concurrentielle sur le marché de détail mobile. Cela peut notamment être le cas lorsqu'un opérateur n'est pas régulé sur son marché de terminaison d'appel SMS, alors que tous ses concurrents le sont. En effet, l'opérateur mobile considéré peut alors parvenir à percevoir auprès d'eux d'importants revenus d'interconnexion grâce auxquels il pratique en contrepartie des prix plus faibles au détail, lui permettant ainsi de conquérir des clients.
Certes, tant que la part de marché de l'opérateur pratiquant une terminaison d'appel SMS élevée reste faible, il ne générera qu'un trafic limité entrant sur son réseau en provenance de ses concurrents : l'achat d'interconnexion SMS auprès de cet acteur représentera alors pour ses concurrents un coût n'affectant que peu leurs structures de coûts respectives. En revanche, la situation dans laquelle cet opérateur non soumis à une régulation continue de bénéficier d'un tarif de terminaison d'appel SMS élevé, alors que sa part de marché connaît une croissance soutenue, peut conduire à déstabiliser artificiellement le positionnement des offres de détail mises en place par ses concurrents par rapport à celles qu'il offre sur le même segment de marché. Cela est d'autant plus vrai que ces derniers seront à terme contraints de renchérir le prix de leurs SMS vers l'opérateur tiers, alors même que ce dernier continuera à faire bénéficier son client final de prix inchangés vers ces opérateurs.

4.1.3. Le maintien de charges de terminaison SMS supérieures aux coûts
emporte des risques de distorsions concurrentielles

A ce jour, les tarifs de terminaison d'appel SMS sont supérieurs aux coûts sous-jacents pour leur fourniture. La baisse intervenue entre opérateurs métropolitains au 1er février 2010 suite à une renégociation ne remet pas en cause ce fait. Cette persistance d'une marge importante dans la terminaison d'appel SMS facturée engendre une perte nette pour un opérateur achetant davantage de terminaison qu'il n'en vend. Afin d'éviter un tel transfert de marge, les opérateurs sont incités à ne pas commercialiser d'offres susceptibles de créer un solde négatif d'interconnexion avec leurs concurrents. Cela implique une liberté commerciale contrainte, dans la mesure où les opérateurs doivent lancer des offres générant un comportement de client strictement équivalent à celui de leurs concurrents. Au regard de cette interdépendance, la persistance de charges de terminaison à un niveau élevé et supérieur aux coûts fait obstacle au plein exercice de la concurrence sur les marchés de détail de métropole et d'outre-mer.

4.1.3.1. Des tarifs de terminaison d'appel SMS
significativement supérieurs aux coûts

Les données de coûts en possession de l'Autorité, provenant des comptes réglementaires audités des opérateurs et de la modélisation technico-économique, montrent que les charges de terminaison SMS actuellement pratiquées entre les trois opérateurs mobiles de métropole (2 c€ pour Orange France et SFR et 2,17 c€ pour Bouygues Telecom depuis le 1er février 2010) restent plus élevées que les coûts complets d'un opérateur mobile générique efficace correspondants pour cette prestation.
Certes les tarifs actuels, issus des accords récemment conclus entre opérateurs mobiles métropolitains, sont désormais inférieurs aux plafonds imposés par l'Autorité lors du premier cycle. Ceux-ci intégraient en effet une marge d'erreur liée à l'incertitude en 2006 sur les niveaux de coûts effectivement encourus par les opérateurs de réseau pour la fourniture de cette prestation. Toutefois, les tarifs actuels restent supérieurs aux coûts, la très forte croissance des usages SMS constatée sur le marché de détail au cours de ce cycle de régulation (27) ayant fortement réduit le coût complet unitaire de la terminaison d'appel SMS.
L'Autorité prend cependant note que les accords récents entre opérateurs métropolitains prévoient une seconde baisse des tarifs de terminaison d'appel SMS à 1,5 c€ au 1er juillet 2011. Néanmoins cette baisse supplémentaire ne semble pas suffisante pour réduire significativement l'écart vis-à-vis des coûts.
En ce qui concerne l'outre-mer, les estimations de coûts de l'Autorité pour la terminaison d'appel SMS, issues de la modélisation technico-économique, montrent un écart très important entre le tarif actuel de la terminaison d'appel en outre-mer (5,336 c€, non renégocié) et les coûts complets correspondant à la prestation, qui seraient du même ordre de grandeur qu'en métropole.
Or le maintien de charges de terminaison d'appel SMS significativement plus élevées que les coûts correspondants emporte des risques de distorsions concurrentielles.

(27) Cf. Document de l'Autorité portant notamment sur le bilan de la régulation de la terminaison d'appel en métropole, joint en annexe.

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Ce chapitre expose dans un premier temps les problèmes concurrentiels rencontrés sur les marchés de gros de la terminaison d'appel SMS et les marchés de détail sous-jacents, en métropole et en outre-mer. Par la suite, il détermine en quoi les trois critères de :

― l'existence de barrières à l'entrée ou d'entraves au développement de la concurrence ;

― l'absence d'évolution possible vers une situation de concurrence effective ;

― l'efficacité relative du droit de la concurrence et utilité d'une régulation ex ante complémentaire,

sont bien vérifiés pour les marchés métropolitains et ultramarins de la terminaison d'appel SMS et, partant, en quoi ces derniers sont pertinents pour une régulation ex ante.

4.1. Problèmes concurrentiels sur les marchés de gros et de détail

Tout d'abord, l'Autorité estime qu'en l'absence de régulation les opérateurs de réseau métropolitains ne subiraient aucune pression à la baisse de leurs charges de terminaison d'appel SMS, lesquelles procèdent d'un équilibre de marché non coordonné, statique et sous-optimal. Ce phénomène conduirait notamment à la fixation de tarifs éloignés des niveaux qui seraient atteints si ces prestations étaient soumises à une concurrence effective (section 4.1.1).

Un problème concurrentiel pourrait également résulter d'une situation de régulation partielle, ne portant que sur certains opérateurs du secteur. Un opérateur non régulé serait dans un tel cas de figure en mesure de pratiquer une terminaison d'appel significativement plus élevée que celles fixées par ses concurrents. Il existerait alors un écart significatif entre les tarifs de gros de terminaison d'appel. L'opérateur non régulé parviendrait alors à percevoir auprès d'eux d'importants revenus d'interconnexion grâce auxquels il pratiquerait en contrepartie des prix plus faibles au détail, lui permettant ainsi de conquérir des clients (section 4.1.2).

Par ailleurs, un autre risque concurrentiel lié aux marchés de gros peut être identifié au titre de la persistance de charges de terminaison SMS largement supérieures aux coûts sous-jacents, laquelle engendre des distorsions de concurrence en présence de déséquilibres de flux d'interconnexion entre opérateurs. Ces distorsions sont aggravées par la multiplication d'offres tarifaires illimitées mises en place sur le marché de détail. Constituant une tendance générale du secteur aujourd'hui, ces pratiques se présentent sous la forme d'offres dites « d'abondance » permettant d'envoyer des SMS pour un prix forfaitaire indépendant de leur nombre. Ces pratiques soulèvent un certain nombre de questions concurrentielles, traitées dans la section 4.1.3.

Enfin, l'Autorité relève des problèmes concurrentiels relatifs aux relations entre opérateurs mobiles et agrégateurs de SMS. Ces biais concurrentiels sont abordés dans la section 4.1.4.

4.1.1. Absence de pression concurrentielle sur les niveaux de terminaison d'appel SMS

conduisant, en l'absence de régulation, à la fixation de niveaux naturellement élevés

L'objectif de chaque opérateur pris isolément est d'imposer une terminaison d'appel élevée pour les SMS entrants, de façon à augmenter ses revenus d'interconnexion, tout en payant une terminaison d'appel basse pour les SMS sortants (off-net), de façon à minimiser ses charges d'interconnexion, voire à déséquilibrer les soldes d'interconnexion existant entre les opérateurs pris deux à deux. Dans ce dernier cas, l'opérateur vise à faire encourir à un concurrent des charges d'interconnexion SMS significativement plus élevées que celles que lui-même supporte, tirant ainsi sur le marché de gros des revenus auprès de ses concurrents qui lui permettent, le cas échéant, de pratiquer, par exemple, au détail des tarifs moins chers par rapport aux tarifs des autres opérateurs.

En ce sens, dans un marché dynamique, si un opérateur augmente unilatéralement son tarif d'interconnexion SMS, les autres opérateurs auront intérêt à répliquer immédiatement en procédant à une hausse du même ordre de manière à équilibrer globalement les flux financiers d'interconnexion SMS entrants et sortants. Inversement, si un opérateur décide de diminuer unilatéralement sa charge d'interconnexion SMS, les autres opérateurs n'ont aucun intérêt à diminuer la leur dans la mesure où leurs coûts d'interconnexion SMS diminuent sans que leurs revenus ne soient affectés. Dans ces conditions, un opérateur qui ne serait pas soumis à une régulation ex ante et qui souhaiterait augmenter son tarif d'interconnexion SMS à partir d'un niveau correspondant aux coûts de fourniture du service pourrait le fixer à un niveau arbitrairement élevé, sans que ce mouvement n'entraîne d'autre mouvement qu'une hausse des tarifs de terminaison d'appel SMS des autres opérateurs.

Il en résulte, en dehors de toute action du régulateur, qu'il n'existe intrinsèquement que peu ou pas d'incitation économique, pour les opérateurs, à fixer leur tarif de terminaison d'appel SMS à des « niveaux concurrentiels », c'est-à-dire à des niveaux qui pourraient être constatés si ces prestations étaient soumises à une concurrence effective.

Cela est vérifié en métropole où les tarifs de terminaison d'appel SMS se sont situés au cours du premier cycle de manière invariante au niveau des plafonds régulés, alors même que l'explosion des volumes sur la période avait fait chuter les coûts désormais encourus pour la fourniture de cette prestation et que les opérateurs avaient la possibilité de pratiquer un tarif inférieur au plafond régulé. Les accords récents entre opérateurs mobiles métropolitains de baisse progressive des tarifs de terminaison d'appel SMS ne remettent pas en cause l'absence ou du moins la faiblesse de l'incitation économique des opérateurs à fixer des tarifs à des niveaux concurrentiels en dehors de toute action du régulateur. En effet, sans préjudice de l'examen des niveaux auxquels ils ont abouti, ces accords sont intervenus dans un contexte de perspective de nouveau cycle de régulation et ne profitent pas par ailleurs à l'ensemble des opérateurs mobiles nationaux.

C'est également le cas en outre-mer où la charge de terminaison d'appel SMS n'a jamais été abaissée depuis la mise en place des premiers accords d'interopérabilité, malgré le fort développement du service et la diminution conséquente des coûts.

4.1.2. Un risque de distorsion concurrentielle

introduit par un acteur non régulé

La situation dans laquelle un opérateur mobile pratique une terminaison d'appel SMS significativement plus élevée que celle fixée par ses concurrents peut induire une distorsion concurrentielle sur le marché de détail mobile. Cela peut notamment être le cas lorsqu'un opérateur n'est pas régulé sur son marché de terminaison d'appel SMS, alors que tous ses concurrents le sont. En effet, l'opérateur mobile considéré peut alors parvenir à percevoir auprès d'eux d'importants revenus d'interconnexion grâce auxquels il pratique en contrepartie des prix plus faibles au détail, lui permettant ainsi de conquérir des clients.

Certes, tant que la part de marché de l'opérateur pratiquant une terminaison d'appel SMS élevée reste faible, il ne générera qu'un trafic limité entrant sur son réseau en provenance de ses concurrents : l'achat d'interconnexion SMS auprès de cet acteur représentera alors pour ses concurrents un coût n'affectant que peu leurs structures de coûts respectives. En revanche, la situation dans laquelle cet opérateur non soumis à une régulation continue de bénéficier d'un tarif de terminaison d'appel SMS élevé, alors que sa part de marché connaît une croissance soutenue, peut conduire à déstabiliser artificiellement le positionnement des offres de détail mises en place par ses concurrents par rapport à celles qu'il offre sur le même segment de marché. Cela est d'autant plus vrai que ces derniers seront à terme contraints de renchérir le prix de leurs SMS vers l'opérateur tiers, alors même que ce dernier continuera à faire bénéficier son client final de prix inchangés vers ces opérateurs.

4.1.3. Le maintien de charges de terminaison SMS supérieures aux coûts

emporte des risques de distorsions concurrentielles

A ce jour, les tarifs de terminaison d'appel SMS sont supérieurs aux coûts sous-jacents pour leur fourniture. La baisse intervenue entre opérateurs métropolitains au 1er février 2010 suite à une renégociation ne remet pas en cause ce fait. Cette persistance d'une marge importante dans la terminaison d'appel SMS facturée engendre une perte nette pour un opérateur achetant davantage de terminaison qu'il n'en vend. Afin d'éviter un tel transfert de marge, les opérateurs sont incités à ne pas commercialiser d'offres susceptibles de créer un solde négatif d'interconnexion avec leurs concurrents. Cela implique une liberté commerciale contrainte, dans la mesure où les opérateurs doivent lancer des offres générant un comportement de client strictement équivalent à celui de leurs concurrents. Au regard de cette interdépendance, la persistance de charges de terminaison à un niveau élevé et supérieur aux coûts fait obstacle au plein exercice de la concurrence sur les marchés de détail de métropole et d'outre-mer.

4.1.3.1. Des tarifs de terminaison d'appel SMS

significativement supérieurs aux coûts

Les données de coûts en possession de l'Autorité, provenant des comptes réglementaires audités des opérateurs et de la modélisation technico-économique, montrent que les charges de terminaison SMS actuellement pratiquées entre les trois opérateurs mobiles de métropole (2 c€ pour Orange France et SFR et 2,17 c€ pour Bouygues Telecom depuis le 1er février 2010) restent plus élevées que les coûts complets d'un opérateur mobile générique efficace correspondants pour cette prestation.

Certes les tarifs actuels, issus des accords récemment conclus entre opérateurs mobiles métropolitains, sont désormais inférieurs aux plafonds imposés par l'Autorité lors du premier cycle. Ceux-ci intégraient en effet une marge d'erreur liée à l'incertitude en 2006 sur les niveaux de coûts effectivement encourus par les opérateurs de réseau pour la fourniture de cette prestation. Toutefois, les tarifs actuels restent supérieurs aux coûts, la très forte croissance des usages SMS constatée sur le marché de détail au cours de ce cycle de régulation (27) ayant fortement réduit le coût complet unitaire de la terminaison d'appel SMS.

L'Autorité prend cependant note que les accords récents entre opérateurs métropolitains prévoient une seconde baisse des tarifs de terminaison d'appel SMS à 1,5 c€ au 1er juillet 2011. Néanmoins cette baisse supplémentaire ne semble pas suffisante pour réduire significativement l'écart vis-à-vis des coûts.

En ce qui concerne l'outre-mer, les estimations de coûts de l'Autorité pour la terminaison d'appel SMS, issues de la modélisation technico-économique, montrent un écart très important entre le tarif actuel de la terminaison d'appel en outre-mer (5,336 c€, non renégocié) et les coûts complets correspondant à la prestation, qui seraient du même ordre de grandeur qu'en métropole.

Or le maintien de charges de terminaison d'appel SMS significativement plus élevées que les coûts correspondants emporte des risques de distorsions concurrentielles.

(27) Cf. Document de l'Autorité portant notamment sur le bilan de la régulation de la terminaison d'appel en métropole, joint en annexe.