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JORF n°235 du 10 octobre 2007

PREMIÈRE PARTIE

Les relations de la Commission nationale de contrôleavec les autres institutions présentes dans la campagne électorale
Quatre institutions sont, outre la Commission nationale de contrôle, appelées à intervenir dans le cadre de l'élection présidentielle. Le Conseil constitutionnel y occupe une place prééminente mais sont aussi concernées trois autorités administratives indépendantes : le Conseil supérieur de l'audiovisuel, la commission des sondages et, depuis la modification apportée à la loi organique du 6 novembre 1962 par la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Il en résulte nécessairement des questions de répartition des compétences qui, pour n'être pas nouvelles dans la plupart des cas, se retrouvent posées de manière récurrente à chaque élection. Du point de vue de la commission, ces questions ont été maîtrisées de manière très satisfaisante.

  1. Le Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel veille, en vertu de l'article 58 de la Constitution, à la régularité de l'élection et le III de l'article 3 de la loi organique du 6 novembre 1962 le charge de « veiller à la régularité des opérations ». Ces dispositions fondent l'exercice par ses soins d'un contrôle général de régularité antérieurement au scrutin.
Pour autant et comme par le passé, la répartition des compétences entre le Conseil constitutionnel et la Commission nationale de contrôle n'a soulevé aucune difficulté. Les relations informelles et continues entre les deux institutions et la confiance réciproque ont, à l'évidence, contribué à ce constat déjà effectué dans le précédent rapport. Il revient à la commission de prendre les initiatives qui s'imposent pour tout ce qui se rapporte directement à la campagne électorale ou à la propagande électorale (affiches, déclarations, propagande, campagne dans la presse, sites internet...). Le Conseil constitutionnel a laissé à la commission le soin de traiter les questions dont il avait pu être saisi et relatives au déroulement de la campagne électorale. Pour sa part, la commission lui a renvoyé systématiquement toutes les affaires relatives au déroulement des opérations de vote.
Cette répartition des attributions peut être illustrée par l'exemple suivant relatif au recours au vote électronique. La commission a statué sur une demande d'une commission locale de contrôle portant sur le point de savoir si celle-ci pouvait assurer l'envoi aux électeurs d'une commune, en même temps que les professions de foi des candidats, d'un document représentant la planche des candidats du premier tour devant être affichée sur l'écran des machines à voter utilisées pour la première fois dans cette commune. Cette question relative à l'envoi du matériel électoral aux électeurs relevait de sa compétence. Dès lors que cette pratique permet de familiariser les électeurs avec cette technique nouvelle, elle a émis un avis très favorable à cette demande, qu'elle a toutefois subordonnée au respect d'une double exigence. D'une part, la présentation des candidats sur ce document, lequel doit être soumis au préalable à la commission locale de contrôle, ne doit pas porter atteinte à l'égalité entre eux, ce qui implique de respecter l'ordre des candidats résultant du tirage au sort opéré par le Conseil constitutionnel et une présentation identique de chacun d'entre eux. D'autre part, la commission locale doit donner son accord pour procéder à un tel envoi. Pour sa part, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur les questions relatives à l'utilisation des machines à voter et qui se rattachaient à l'organisation du vote relevant de sa compétence exclusive.
De même, compte tenu de l'intervention du Conseil constitutionnel, la Commission nationale de contrôle n'a pas eu à rappeler que les maires, responsables de l'organisation de l'élection dans leur commune, devaient veiller au respect de l'interdiction de l'affichage de tout message à caractère politique, quel qu'en soit le support, aux abords des bureaux de vote et que, pendant les heures d'ouverture du scrutin, les présidents des bureaux de vote, chargés de la police de ceux-ci, devaient prendre immédiatement les mesures nécessaires afin que le respect de cette interdiction soit à tout moment garanti.
Par ailleurs, la commission a rendu son avis sur les propositions de décision du Conseil supérieur de l'audiovisuel relatives aux émissions de la campagne « officielle » et à la durée de ces émissions prévues, pour chacun des deux tours de scrutin, par l'article 15 du décret du 8 mars 2001, et elle a immédiatement transmis ses observations au Conseil constitutionnel qui, comme cela va de soi compte tenu de la mission générale qui lui est impartie, s'est prononcé en dernier lieu sur l'examen de ces propositions. Au demeurant, force est de constater que les quelques observations de la commission ont toutes été partagées par le Conseil constitutionnel.

  1. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel

En vertu de l'article 16 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, il appartient au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) de fixer les règles relatives aux conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales que les sociétés mentionnées à l'article 44 de cette loi sont tenues de produire et de programmer. Il lui appartient aussi d'adresser des recommandations aux éditeurs des services de radio et de télévision autorisés ou ayant conclu une convention en vertu de cette loi. Ces recommandations s'imposent à leurs destinataires (4). La recommandation n° 2006-7 du 7 novembre 2006 et le guide d'application qui y était annexé ont fixé les règles applicables pour l'élection présidentielle de 2007. L'article 15 du décret du 8 mars 2001 précise, pour l'élection présidentielle, les modalités d'exercice de cette mission.
Pour autant, la Commission nationale de contrôle se doit de remplir à son niveau son rôle de garant du principe de l'égalité de traitement entre les candidats et l'article 13 du décret du 8 mars 2001 lui commanderait d'intervenir, le cas échéant, auprès de cette autorité comme de toute autre autorité compétente pour que soient prises les mesures susceptibles d'assurer cette égalité. Elle a donc souhaité pouvoir être informée régulièrement des activités du CSA. Elle a perpétué l'habitude, prise depuis le scrutin de 1995, de concrétiser la collaboration étroite entre les deux institutions par l'invitation du président du CSA, ou de son représentant, à participer à la première partie de chacune des séances de la commission consacrée à l'examen des questions ayant trait à la campagne télévisée et radiodiffusée.
Comme en 1995 et en 2002, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a répondu volontiers à cette invitation. Un des membres du CSA chargé du dossier de l'élection présidentielle, le directeur général ou le directeur général adjoint des services du conseil, a ainsi apporté aux membres de la commission toutes les informations utiles sur le déroulement de cette campagne et a répondu à leurs demandes d'éclaircissements.
Pour sa part, la commission s'est prononcée notamment sur la question que le CSA lui a transmise de la possibilité pour les chaînes de télévision ou de radiodiffusion de mettre à la disposition du public sur leur site internet les émissions de la « campagne officielle ». Elle a estimé que, dans la mesure où le code de la propriété intellectuelle ne ferait pas obstacle à une telle mise à disposition, celle-ci devra, afin de garantir l'effectivité du principe d'égalité entre tous les candidats, respecter l'ensemble des règles suivantes :
- les émissions ne pourront être mises sur le site internet qu'après leur première diffusion sur la chaîne concernée. Chaque émission pourra l'être dès cette diffusion ;
- toutes les émissions de tous les candidats devront être mises à la disposition du public ;
- à chaque tour de scrutin, toutes les émissions de tous les candidats se rapportant à ce tour de scrutin devront, pour l'ensemble du territoire national, être maintenues sur le site jusqu'à la date de clôture de la campagne électorale jusqu'au vendredi 20 avril à minuit pour le premier tour et jusqu'au vendredi 4 mai à minuit pour le second tour. A partir de l'une et l'autre de ces dates, les chaînes devront retirer au même moment l'ensemble de ces émissions (5).
La commission entend souligner la grande utilité de ces concours réciproques et souhaite qu'ils puissent être réitérés à chaque élection présidentielle sans qu'il soit nécessaire d'en formaliser le principe dans un texte.

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PREMIÈRE PARTIE

Les relations de la Commission nationale de contrôleavec les autres institutions présentes dans la campagne électorale

Quatre institutions sont, outre la Commission nationale de contrôle, appelées à intervenir dans le cadre de l'élection présidentielle. Le Conseil constitutionnel y occupe une place prééminente mais sont aussi concernées trois autorités administratives indépendantes : le Conseil supérieur de l'audiovisuel, la commission des sondages et, depuis la modification apportée à la loi organique du 6 novembre 1962 par la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Il en résulte nécessairement des questions de répartition des compétences qui, pour n'être pas nouvelles dans la plupart des cas, se retrouvent posées de manière récurrente à chaque élection. Du point de vue de la commission, ces questions ont été maîtrisées de manière très satisfaisante.

1. Le Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel veille, en vertu de l'article 58 de la Constitution, à la régularité de l'élection et le III de l'article 3 de la loi organique du 6 novembre 1962 le charge de « veiller à la régularité des opérations ». Ces dispositions fondent l'exercice par ses soins d'un contrôle général de régularité antérieurement au scrutin.

Pour autant et comme par le passé, la répartition des compétences entre le Conseil constitutionnel et la Commission nationale de contrôle n'a soulevé aucune difficulté. Les relations informelles et continues entre les deux institutions et la confiance réciproque ont, à l'évidence, contribué à ce constat déjà effectué dans le précédent rapport. Il revient à la commission de prendre les initiatives qui s'imposent pour tout ce qui se rapporte directement à la campagne électorale ou à la propagande électorale (affiches, déclarations, propagande, campagne dans la presse, sites internet...). Le Conseil constitutionnel a laissé à la commission le soin de traiter les questions dont il avait pu être saisi et relatives au déroulement de la campagne électorale. Pour sa part, la commission lui a renvoyé systématiquement toutes les affaires relatives au déroulement des opérations de vote.

Cette répartition des attributions peut être illustrée par l'exemple suivant relatif au recours au vote électronique. La commission a statué sur une demande d'une commission locale de contrôle portant sur le point de savoir si celle-ci pouvait assurer l'envoi aux électeurs d'une commune, en même temps que les professions de foi des candidats, d'un document représentant la planche des candidats du premier tour devant être affichée sur l'écran des machines à voter utilisées pour la première fois dans cette commune. Cette question relative à l'envoi du matériel électoral aux électeurs relevait de sa compétence. Dès lors que cette pratique permet de familiariser les électeurs avec cette technique nouvelle, elle a émis un avis très favorable à cette demande, qu'elle a toutefois subordonnée au respect d'une double exigence. D'une part, la présentation des candidats sur ce document, lequel doit être soumis au préalable à la commission locale de contrôle, ne doit pas porter atteinte à l'égalité entre eux, ce qui implique de respecter l'ordre des candidats résultant du tirage au sort opéré par le Conseil constitutionnel et une présentation identique de chacun d'entre eux. D'autre part, la commission locale doit donner son accord pour procéder à un tel envoi. Pour sa part, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur les questions relatives à l'utilisation des machines à voter et qui se rattachaient à l'organisation du vote relevant de sa compétence exclusive.

De même, compte tenu de l'intervention du Conseil constitutionnel, la Commission nationale de contrôle n'a pas eu à rappeler que les maires, responsables de l'organisation de l'élection dans leur commune, devaient veiller au respect de l'interdiction de l'affichage de tout message à caractère politique, quel qu'en soit le support, aux abords des bureaux de vote et que, pendant les heures d'ouverture du scrutin, les présidents des bureaux de vote, chargés de la police de ceux-ci, devaient prendre immédiatement les mesures nécessaires afin que le respect de cette interdiction soit à tout moment garanti.

Par ailleurs, la commission a rendu son avis sur les propositions de décision du Conseil supérieur de l'audiovisuel relatives aux émissions de la campagne « officielle » et à la durée de ces émissions prévues, pour chacun des deux tours de scrutin, par l'article 15 du décret du 8 mars 2001, et elle a immédiatement transmis ses observations au Conseil constitutionnel qui, comme cela va de soi compte tenu de la mission générale qui lui est impartie, s'est prononcé en dernier lieu sur l'examen de ces propositions. Au demeurant, force est de constater que les quelques observations de la commission ont toutes été partagées par le Conseil constitutionnel.

2. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel

En vertu de l'article 16 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, il appartient au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) de fixer les règles relatives aux conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales que les sociétés mentionnées à l'article 44 de cette loi sont tenues de produire et de programmer. Il lui appartient aussi d'adresser des recommandations aux éditeurs des services de radio et de télévision autorisés ou ayant conclu une convention en vertu de cette loi. Ces recommandations s'imposent à leurs destinataires (4). La recommandation n° 2006-7 du 7 novembre 2006 et le guide d'application qui y était annexé ont fixé les règles applicables pour l'élection présidentielle de 2007. L'article 15 du décret du 8 mars 2001 précise, pour l'élection présidentielle, les modalités d'exercice de cette mission.

Pour autant, la Commission nationale de contrôle se doit de remplir à son niveau son rôle de garant du principe de l'égalité de traitement entre les candidats et l'article 13 du décret du 8 mars 2001 lui commanderait d'intervenir, le cas échéant, auprès de cette autorité comme de toute autre autorité compétente pour que soient prises les mesures susceptibles d'assurer cette égalité. Elle a donc souhaité pouvoir être informée régulièrement des activités du CSA. Elle a perpétué l'habitude, prise depuis le scrutin de 1995, de concrétiser la collaboration étroite entre les deux institutions par l'invitation du président du CSA, ou de son représentant, à participer à la première partie de chacune des séances de la commission consacrée à l'examen des questions ayant trait à la campagne télévisée et radiodiffusée.

Comme en 1995 et en 2002, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a répondu volontiers à cette invitation. Un des membres du CSA chargé du dossier de l'élection présidentielle, le directeur général ou le directeur général adjoint des services du conseil, a ainsi apporté aux membres de la commission toutes les informations utiles sur le déroulement de cette campagne et a répondu à leurs demandes d'éclaircissements.

Pour sa part, la commission s'est prononcée notamment sur la question que le CSA lui a transmise de la possibilité pour les chaînes de télévision ou de radiodiffusion de mettre à la disposition du public sur leur site internet les émissions de la « campagne officielle ». Elle a estimé que, dans la mesure où le code de la propriété intellectuelle ne ferait pas obstacle à une telle mise à disposition, celle-ci devra, afin de garantir l'effectivité du principe d'égalité entre tous les candidats, respecter l'ensemble des règles suivantes :

- les émissions ne pourront être mises sur le site internet qu'après leur première diffusion sur la chaîne concernée. Chaque émission pourra l'être dès cette diffusion ;

- toutes les émissions de tous les candidats devront être mises à la disposition du public ;

- à chaque tour de scrutin, toutes les émissions de tous les candidats se rapportant à ce tour de scrutin devront, pour l'ensemble du territoire national, être maintenues sur le site jusqu'à la date de clôture de la campagne électorale jusqu'au vendredi 20 avril à minuit pour le premier tour et jusqu'au vendredi 4 mai à minuit pour le second tour. A partir de l'une et l'autre de ces dates, les chaînes devront retirer au même moment l'ensemble de ces émissions (5).

La commission entend souligner la grande utilité de ces concours réciproques et souhaite qu'ils puissent être réitérés à chaque élection présidentielle sans qu'il soit nécessaire d'en formaliser le principe dans un texte.