IV. - Sur l'article 36

A. - L'introduction en France métropolitaine des systèmes de radiocommunications mobiles de troisième génération a fait l'objet de deux avis du secrétariat d'Etat à l'industrie publiés le 18 août 2000, prévoyant l'attribution de quatre licences au terme d'une procédure de soumission comparative. L'attribution de ces licences et des fréquences correspondantes doit donner lieu au paiement de redevances domaniales par les opérateurs retenus, dont le montant cumulé global a été annoncé à 32,5 milliards de francs par exploitant.

L'article 36 de la loi de finances pour 2001 détermine, sur la durée de validité des autorisations, le calendrier du paiement de ces redevances, dues par les titulaires d'autorisation au titre de l'utilisation des fréquences allouées, conformément aux dispositions des avis précités. Ainsi, le règlement de ces redevances s'effectuera à hauteur de 25 % de leur montant global pour chacune des années 2001 et 2002, le solde étant réparti en quatorze versements annuels d'un montant identique, pour les années 2003 à 2016.

L'article crée également un compte d'affectation spéciale dont les recettes sont constituées par les redevances d'utilisation des fréquences allouées aux titulaires des autorisations d'établissement et d'exploitation des réseaux mobiles de troisième génération, et dont les dépenses sont constituées par les versements au fonds de réserve pour les retraites et à la caisse d'amortissement de la dette publique. Il est ainsi prévu d'affecter, en 2001 et en 2002, 14 milliards de francs à la caisse d'amortissement de la dette publique, le solde du produit, soit 18,5 milliards de francs en 2001 et 2002, puis 4,6 milliards pour chacune des années 2003 à 2016, étant affecté au fonds de réserve pour les retraites, portant ainsi le montant cumulé des versements à 102 milliards de francs.

Enfin, l'article met à jour l'ensemble des ressources dont peut bénéficier la caisse d'amortissement de la dette publique, compte tenu de la création de ce nouveau compte d'affectation spéciale.

Pour contester ces dispositions, les sénateurs requérants font valoir que les redevances d'occupation du domaine public auraient en réalité le caractère d'impositions de toutes natures, dans la mesure où le montant des redevances serait sans rapport avec les avantages retirés par les occupants du domaine public. Ils estiment que l'affectation de ces redevances au désendettement de l'Etat et au financement des retraites confirmerait le caractère d'imposition des versements en cause et établirait une rupture d'égalité devant les charges publiques. En outre, le dispositif contesté n'assurerait pas la défense de l'intérêt public.

B. - Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.

1. Contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, les redevances en cause n'ont nullement le caractère d'impositions.

En effet, la qualification des contributions versées par les opérateurs en tant que redevances domaniales - catégorie de recettes prévue par les articles 3 et 5 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 - n'est pas contestable. Leur paiement a pour contrepartie l'octroi de licences d'établissement et d'exploitation des réseaux de télécommunications de troisième génération. Il s'agit d'autorisations délivrées au titre de l'article L. 33-1 du code des postes et de télécommunications qui sont assorties de l'attribution de blocs de fréquences radioélectriques, ce qui constitue une forme d'occupation du domaine public de l'Etat, comme le précise l'article 22 de la loi du 30 septembre 1986. En conséquence, les redevances exigées des titulaires de ces autorisations constituent des redevances d'occupation du domaine public, dont le montant a vocation à être fixé par la voie réglementaire.

a) Il convient à cet égard de souligner que l'article 36 ne fixe pas le montant des redevances d'occupation du domaine mais seulement le calendrier et rythme de leur versement ; la détermination du montant des redevances relève en effet des cahiers des charges techniques, actes réglementaires annexés aux autorisations individuelles des opérateurs.

En réalité, l'intervention du législateur sur ce point ne se justifie que par la nécessité de déroger à l'article L. 31 du code du domaine de l'Etat qui permet déjà d'exiger un paiement par anticipation des redevances domaniales pour toute la durée de l'autorisation, si cette durée n'excède pas cinq ans. Pour le surplus, la fixation du montant des redevances en cause par l'avis du secrétariat d'Etat à l'industrie du 18 août 2000 obéit au principe constant, rappelé par l'article R. 56 du code du domaine de l'Etat, suivant lequel ce montant doit tenir compte des avantages de toute nature procurés à l'occupant du domaine.

Cette règle ne fait pas obstacle à ce que l'autorisation accordée ait comme contrepartie une redevance déterminée de façon forfaitaire pour l'ensemble de la période couverte par l'autorisation. Elle ne fait pas non plus obstacle à ce que les paiements soient échelonnés de manière non strictement proportionnelle à la durée d'utilisation effective du domaine. Ainsi, un rythme correspondant à une somme de paiements dont la valeur actualisée est égale au montant global actualisé d'une redevance annuelle, paraît pouvoir être retenu.

Au cas d'espèce, l'actualisation qui résulte du rythme de paiement envisagé est effectivement prise en compte dans la fixation du montant des redevances contenue dans l'avis du 18 août 2000, qui annonce à la fois un rythme de paiement et le montant cumulé global des redevances.

De plus, la délivrance de l'autorisation crée, dès le moment où elle est octroyée, un droit pour le titulaire de se voir attribuer l'ensemble des fréquences nécessaires à son activité. Même si leur attribution est progressive sur la durée de validité de l'autorisation, l'octroi de l'autorisation crée un droit exclusif de réservation des fréquences au bénéfice du titulaire. Cela lui confère un avantage valorisable indiscutable, constitué notamment, dans l'immédiat, par des possibilités accrues de recours à des financements externes. Cet avantage peut légitimement être pris en compte dans le rythme de paiement des redevances, en particulier au moment de la délivrance des autorisations des premiers blocs de fréquences, sans qu'il en résulte un changement de la nature des redevances versées.

Cette logique est déjà celle de l'article L. 31 du code du domaine de l'Etat, à ceci près que l'anticipation proposée par l'article 36 de la loi de finances concerne des autorisations dont la durée est supérieure à cinq ans.

Au demeurant, dans le cas où le titulaire connaîtrait des difficultés financières susceptibles de mettre en cause la poursuite de son exploitation du domaine public hertzien - laquelle est la contrepartie du prix payé - cette exploitation pourrait être poursuivie par une autre entreprise, qui en prendrait le contrôle et assurerait ainsi la valorisation de la licence acquise, en payant un prix d'acquisition dont on doit raisonnablement considérer qu'il prendrait en compte les redevances déjà payées par l'exploitant initial, représentatives de la valeur économique de la détention d'une licence.

Ainsi, il ne paraît pas possible de considérer que le rythme de versement des redevances domaniales pourrait aboutir à une déconnexion entre le prix payé et l'avantage obtenu.

b) Quant au fait que le montant des redevances serait sans rapport avec les avantages retirés par les occupants du domaine public, la comparaison avec le montant des redevances perçues par d'autres Etats montre que le moyen manque en fait.

L'attribution des licences de téléphonie mobile de troisième génération s'est appuyée sur des procédures différentes selon les pays européens. En Angleterre, une procédure d'enchères a été retenue, et s'est conclue par l'attribution de cinq licences, pour un montant total de 245 milliards de francs. En Allemagne, la même procédure a été retenue, qui a abouti à l'attribution de six licences pour un montant total de 330 milliards de francs. L'Etat italien a eu recours à une procédure mixte, combinant soumission comparative et enchères, qui s'est terminée par la délivrance de cinq autorisations pour un montant total de 80 milliards de francs. L'Autriche a retenu les enchères, mais a obtenu des revenus relativement plus faibles de 5,5 milliards de francs. Enfin, certains pays ont attribué les licences sur la base d'une soumission comparative en exigeant des sommes relativement faibles, comme l'Espagne ou le Portugal, d'autres décidant d'attribuer les licences gratuitement comme la Finlande ou la Suède.

La France, avec une procédure de soumission comparative et un revenu total de 130 milliards de francs, se situe dans une position intermédiaire entre les Etats européens qui ont organisé des enchères et ont obtenu les recettes les plus élevés, et les autres Etats qui ont choisi des procédures diverses, avec des recettes sensiblement inférieures.

En tout état de cause, la comparaison du résultat des procédures d'attribution en Europe démontre que les montants et les modalités retenus par le Gouvernement français sont cohérents avec les résultats des pays les plus comparables.

2. L'affectation de ces redevances au désendettement de l'Etat et au financement des retraites ne crée aucune rupture d'égalité devant les charges publiques.

Le choix, fait par le Gouvernement, d'utiliser le produit des redevances UMTS aux fins de contribuer au financement des régimes de retraite ne saurait être interprété comme prouvant, comme le prétendent les requérants, l'absence de lien direct entre la détermination du montant de la redevance et le service rendu aux occupants du domaine public.

En effet, le fait qu'une recette soit affectée, par le moyen d'un compte d'affectation spéciale, à une dépense déterminée, ne saurait en aucun cas déterminer la nature de la recette elle-même, et ce d'autant plus que le montant de la recette qui fait l'objet de l'affectation prévue à l'article 36 a été déterminé en fonction de l'avantage retiré par les occupants du domaine public, et non en fonction d'un montant de dépenses fixé a priori. Au contraire, c'est le montant de la recette affectée qui permet de déterminer le montant inscrit en dépenses du compte d'affectation spéciale créé.

3. Quant au fait que l'intérêt public ne serait pas défendu de façon assurée, on saisit mal la portée du moyen sur le plan constitutionnel.

En tout état de cause, il apparaît clairement que l'intérêt public n'est pas mis en cause par l'article 36 de la loi déférée : dans le cas où le titulaire de l'autorisation n'honorerait pas le paiement des redevances domaniales dues au titre de l'utilisation des fréquences radioélectriques qui lui sont allouées, ou dans le cas où il ne développerait pas les services de téléphonie mobile à un rythme suffisant, il serait alors possible de lui appliquer les dispositions prévues par le code des postes et télécommunications.

En effet, en vertu de l'article L. 33-1, l'autorisation est soumise à l'application des règles contenues dans le cahier des charges qui lui est annexé. Parmi les dispositions applicables, figurent notamment des obligations de qualité de service et de couverture de la population, ainsi que le paiement des redevances domaniales. L'Autorité de régulation des télécommunications peut ainsi être amenée, en cas d'inobservation de ces règles, à la suspension, la réduction de durée ou le retrait total ou partiel de l'autorisation, en fonction de la gravité du manquement.