LOI D'ORIENTATION POUR L'AMENAGEMENT

ET LE DEVELOPPEMENT DU TERRITOIRE

Paris, le 28 décembre 1994.

Monsieur le secrétaire général,

J'ai l'honneur de vous transmettre un recours signé par soixante députés et dont je suis le premier signataire, visant à déférer devant le Conseil constitutionnel en vertu de l'article 60 de la Constitution la loi d'orientation pour l'aménagement du territoire telle qu'elle a été adoptée par le Parlement.
Je vous en souhaite bonne réception et vous prie de croire, Monsieur le secrétaire général, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs.

Les députés soussignés à Monsieur le président, Madame et

Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue Montpensier, 75001 Paris.
Monsieur le président,
Madame et Messieurs les conseillers,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel les articles 4, 6, 9,
12, 29, 36, 41, 42, 52, 63, 78 (paragraphe II), 80 et 83 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire telle qu'elle a été adoptée par le Parlement.

I. - Sur l'ensemble des articles déférés

Bien que la loi déférée comporte aux yeux des exposants des dispositions à la fois exemptes d'inconstitutionnalité et non nuisibles, voires utiles à l'intérêt général, ce qui les conduit à ne pas demander que soit prononcée une déclaration de non-conformité de l'ensemble de ladite loi, ils tiennent cependant à présenter de brèves observations liminaires à portée générale qui, pour ne fonder inéluctablement que la censure des dispositions sus-énumérées, supposent que soit prise la mesure d'un phénomène malheureusement observable à plus large échelle.

A. - Sur la nature non législative d'une part importante

de la loi déférée

La dégradation profonde et constante du contenu normatif des lois votées par le Parlement français ne constitue certes pas un phénomène nouveau ni à vrai dire surprenant. L'honnêteté oblige du reste à admettre que dans son principe il a affecté l'oeuvre de majorités parlementaires diverses, tant les nécessités de l'explication politique peuvent, renforcées qu'elles sont par les << lois >> du spectacle médiatique, contaminer la production législative authentique.
Pour autant, il est des degrés dans cette dérive, dont une part est probablement inéluctable mais dont l'expansion sans freins menace désormais de priver de tout sens la fonction même du législateur telle que la Constitution l'a voulue et organisée.
Or, à l'évidence, la loi déférée marque de ce point de vue un palier décisif dans la dissolution par évanescence du pouvoir législatif: la très grande majorité de ses articles, on hésite à utiliser le terme de << dispositions >>, se résument soit à des << affichages >> politiques qui ne pourraient décemment figurer que dans un exposé des motifs, soit à des << commandes >> de rapports qui devraient être décidées au mieux par un conseil de cabinet afin que leur communication puisse éclairer le Parlement de la République avant qu'il n'examine un projet de loi, soit enfin à des << auto-injonctions >> inconstitutionnelles voire absurdes, le législateur s'évertuant à annoncer qu'il légiférera plus tard et prétendant définir le domaine de la loi future que le constituant y a déjà pourvu.
Les exposants n'ignorent naturellement pas que la jurisprudence constitutionnelle a, en d'autres temps, considéré comme simplement inopérantes des << dispositions >> par lesquelles le législateur avait cru pouvoir se lier lui-même (Conseil constitutionnel no 82-142 DC du 27 juillet 1982, Rec. page 52), mais, on l'a dit, on assiste aujourd'hui à un phénomène d'une tout autre ampleur, à un véritable détournement de procédure qui dénature gravement l'exercice même du pouvoir législatif.
Aux termes formels de la Constitution, la loi (ou plus généralement la décision parlementaire assimilable à une loi) ne peut que fixer des règles ou déterminer des principes fondamentaux (art. 11, 34, 66, 72 à 76) ou encore donner au Président de la République (art. 11, 35, 36, 38 et 53) ou au Gouvernement (art. 35, 36 et 47) les autorisations nécessaires pour ratifier un traité, entamer des hostilités, prolonger l'état de siège, prendre des ordonnances ou encore percevoir des impositions et dépenser des crédits.
Au stade de méconnaissance de ces règles constitutionnelles où en sont arrivés le Gouvernement et sa majorité parlementaire, un coup d'arrêt jurisprudentiel s'impose pour faire respecter la définition de la loi par son objet, dans l'intérêt même de l'institution parlementaire. Or, à la différence de la délimitation matérielle des domaines législatif et réglementaire (voir Conseil constitutionnel no 82-143 DC du 30 juillet 1982, Rec. page 57), le contrôle du respect de cette définition n'est l'objet d'aucune procédure de saisine du Conseil constitutionnel autre que celle de l'article 61 de la Constitution, ce qui rend indiscutable la recevabilité du moyen et situe du même coup l'enjeu du contrôle que les exposants souhaiteraient voir opérer en cette exemplaire espèce.

B. - Sur la méconnaissance des principes de libre administration des collectivités territoriales d'égalité devant la loi et d'indivisibilité de la République ainsi que des dispositions de l'article 34 de la Constitution
Exemplaire, la loi déférée l'est encore en ce que le sujet sur lequel elle porte touche en presque tous ses points à la cohésion sociale, à la << territorialisation >> du contrat social, c'est-à-dire en termes juridiques à la fois à la libre administration des collectivités territoriales et à l'égalité devant la loi. Dès lors, chaque substitution d'un discours imprécis à un énoncé normatif représente le plus souvent du même coup un abandon inconstitutionnel de compétence en ce que le législateur délègue, parfois implicitement mais nécessairement, au pouvoir réglementaire une faculté indéterminée d'arbitrage entre liberté et égalité. En d'autres termes, la plupart des dispositions déférées sont entachées à la fois de violation des principes de libre administration et d'égalité et de violation de l'article 34 de la Constitution par << incompétence négative >>, constitutionnalités interne et externe ne se laissant, comme souvent, pas séparer sans arbitraire.
Il convient tout particulièrement à cet égard de souligner à quel point la loi déférée organise un morcellement du territoire, voire met en place un véritable puzzle territorial d'une complexité sans précédent (voir par exemple l'art. 42, assez emblématique sur ce plan), au point qu'elle mériterait que son intitulé vise l'aménagement et le développement non pas << du >> mais << des >> territoires.
Non seulement le coeur de son dispositif, c'est-à-dire le réseau des directives territoriales d'aménagement, ne visera ni l'Ile-de-France, ni la Corse, ni les zones de montagne, ni celles du littoral, si bien que les citoyens-administrés seront inégaux devant les normes d'aménagement (les uns étant soumis au pouvoir réglementaire gouvernemental, les autres non, sans qu'aucune différence de situations réellement justificative puisse être ici invoquée), mais il faudra désormais ajouter aux niveaux, déjà fort nombreux en France, de décentralisation territoriale les << espaces régionaux >> de l'article 68 de la loi déférée (dont la définition fait défaut alors que l'on a peine à croire que le terme de << région >> ait été évité fortuitement),
voire les sept << espaces interrégionaux >> apparus dans les travaux de la D.A.T.A.R. en cours d'élaboration du projet de loi (dont on peut imaginer qu'ils aient un rapport avec les précédents, sans pour autant en savoir davantage sur ce rapport), auxquels s'adjoindront les << zones d'aménagement du territoire >>, à ne pas confondre avec les << zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire >>, les << territoires ruraux de développement prioritaire >>, qu'il faut nettement distinguer des << zones de revitalisation rurale >>, et encore les << zones urbaines sensibles >>, que l'on aura garde de ne pas identifier aux << zones de revitalisation urbaine >>, etc.
Encore ces quelques extraits de la loi déférée, auxquels hélas rien n'a été ajouté, sont-ils fort loin d'être exhaustifs, non seulement en raison d'autres clivages énoncés par tel autre article (voir par exemple les distinctions entre cantons selon la densité démographique, qui peuvent recouper toutes les classifications précédentes) et de l'entrecroisement des << schémas >> sectoriels constitutifs d'une sorte de jungle technocratique (le fantasme du << jardin à la française >> se retournant par son excès en son contraire), mais encore, plus subtilement et plus largement encore, par les effets de conventions dont le contenu n'est en rien encadré par le législateur (voir par exemple le paragraphe IV de l'article L. 510-1 du code de l'urbanisme tel qu'il résulte de l'article 41 de la loi déférée).
Cette << balkanisation >> systématique des situations juridiques et financières des collectivités, des entreprises, des propriétaires, et plus généralement des administrés, porte une atteinte radicale et globale non seulement, comme on l'a dit, au principe d'égalité devant la loi (l'accumulation des différences de traitement finissant par obscurcir toute référence à la comparabilité des situations), mais aussi au principe d'indivisibilité de la République, lequel peut s'accommoder de modulations encadrées par des critères précis, mais non d'une accumulation de différenciations fondées sur des concepts flous qui ne garantissent aucune adéquation à des réalités clairement identifiables et ne posent aucune borne au différentialisme territorial.
C'est sous le bénéfice de ces observations générales que sera discutée ci-après la constitutionnalité de chacun des articles déférés.

II. - Sur les différents articles déférés

A. - Sur l'article 4

Cet article introduit dans le code de l'urbanisme la notion de << directive territoriale d'aménagement >>.
Or, en premier lieu, ces directives qui sont approuvées par décret en Conseil d'Etat ne sont évidemment pas opposables aux lois antérieures régissant d'importantes parties du territoire français, qu'il s'agisse de la << loi littoral >>, de la << loi montagne >>, de la loi relative à la collectivité territoriale de Corse ou encore du régime législatif applicable à la région Ile-de-France. Il en résulte, on l'a dit, que deux régimes vont coexister sur le territoire français: celui que l'on peut difficilement considérer comme un nouveau droit commun (vu le nombre et l'importance des << exceptions >>, en termes de populations et de territoires, les deux ensembles sont comparables), dans lequel le Gouvernement disposera d'un pouvoir réglementaire essentiel, et celui des zones à statut législatif spécial dans lequel ce pouvoir est exclu par principe... alors même que les raisons qui fondent son institution y sont tout aussi présentes qu'ailleurs, voire davantage, c'est-à-dire qu'aucune différence de situation n'est réellement justificative de cette différence de traitement. La violation des principes d'égalité devant la loi et d'indivisibilité de la République est certaine.
En deuxième lieu, la discussion parlementaire et, singulièrement, les débats en commission (voir par exemple le débat en commission spéciale lors de la deuxième lecture par l'Assemblée nationale, document no 1724, pages 57-58) ont fait apparaître l'extrême incertitude qui règne sur l'insertion réelle de ces directives dans la hiérarchie des normes.
Certes, le Sénat (en première lecture) a repéré l'évidente inconstitutionnalité de la disposition du projet de loi qui prévoyait que les directives territoriales pourraient apporter des << adaptations mineures >> aux lois d'aménagement et d'urbanisme, c'est-à-dire que non seulement il était dérogé à la loi par décret mais qu'en ce qui concerne les lois postérieures à 1958 les dispositions du second alinéa de l'article 37 de la Constitution étaient incontestablement méconnues.
Mais à l'inconstitutionnalité affichée s'est substitué un flou tout aussi dangereux pour la sécurité juridique: nul ne peut savoir avec certitude quelle norme l'emportera, d'une directive territoriale d'aménagement ou d'un décret (également pris en Conseil d'Etat) d'application d'une loi d'aménagement et d'urbanisme; de manière très caractéristique, aux interrogations des membres de la commission spéciale de l'Assemblée nationale le rapporteur s'est contenté de répondre que les directives << couvriraient certaines parties du territoire seulement >>, semblant considérer ainsi qu'à la hiérarchie des normes un Etat de droit unitaire pouvait substituer une sorte de juxtaposition horizontale des normes sans heurter l'indivisibilité de la République...
Pis encore, l'institution par l'article déféré d'un système normatif dans lequel chaque norme n'est soumise qu'à une obligation de compatibilité avec la norme immédiatement supérieure mais non avec les autres (normes supérieures) organise littéralement la désagrégation de toute hiérarchie des normes lisible et intelligible par le citoyen. Il ne s'agit plus ici seulement de << balkanisation >> mais aussi d'une sorte de mille-feuille normatif dont les étages sont bornés par des solutions de continuité... à emplacements hiérarchiques variables selon les zones et selon les régimes spécifiques.
Enfin, l'article déféré persiste à autoriser les auteurs des directives territoriales d'aménagement à << préciser pour les territoires concernés les modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme adaptées aux particularités géographiques locales >>.
On peut se demander si cette nouvelle rédaction, moins franchement inconstitutionnelle que celle du projet de loi gommée par le Sénat, ne laisse pas subsister par le flou soigneusement pesé de sa rédaction un pouvoir réglementaire de dérogation pour motif de spécificités territoriales aux lois en question.
Mais, en tout état de cause, il est certain que les directives pourront au moins moduler le cadre législatif en fonction de ces spécificités. Ce faisant, lesdites modulations porteront nécessairement sur la définition des délits réprimés par les articles L. 160-1 et L. 480-4 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire modifieront les éléments constitutifs de délits correctionnels. Or il s'agit là d'une compétence exclusivement législative (Conseil constitutionnel no 69-55 L du 26 juin 1969, considérants 1 à 3, Rec. page 27), si bien que l'article déféré est entaché d'incompétence négative.

B. - Sur l'article 6

Cet article insère notamment dans la loi no 83-8 du 7 janvier 1983 un article 34 bis qui crée dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse une conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire. Or, la définition des conditions dans lesquelles seront désignés les membres de cette conférence, y compris ceux qui doivent y représenter les collectivités territoriales, est renvoyée à un décret en Conseil d'Etat sans autre précision guidant l'intervention du pouvoir réglementaire.
Le législateur s'est ainsi abstenu d'exercer la totalité de la compétence que lui assignaient en la matière les articles 34 et 72 de la Constitution en ne déterminant pas les garanties de la libre administration des collectivités territoriales.

C. - Sur l'article 9

Cet article, qui crée un groupement d'intérêt public d'observation et d'évaluation de l'aménagement du territoire, renvoie comme le précédent à un décret en Conseil d'Etat la détermination (entièrement discrétionnaire) des conditions de désignations des représentants des collectivités territoriales qui siègent dans ce groupement. Il est dès lors entaché de la même inconstitutionnalité.

D. - Sur l'article 12

Cet article entend définir les << principes applicables à l'enseignement supérieur >> et les << modalités de leur mise en oeuvre >> par un << schéma de l'enseignement supérieur et de la recherche >>.
Il prévoit que ledit schéma << programme notamment, dans ses cinq premières années d'application, la création d'universités thématiques, destinées à se développer dans des villes moyennes [...] dotées de contrats de recherche correspondant à leur spécialisation >>.
Mettant un terme à certaines interrogations et confirmant la lettre de la disposition qui vient d'être reproduite, le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a précisé qu'il s'agissait << de ne pas reproduire, dans ces villes, le schéma des universités classiques >> (Journal officiel, Sénat, séance du 3 novembre 1994, page 4923) et a souligné que les trois premières applications qui seront mises en oeuvre dès 1995 seront << l'occasion d'expérimenter une formule qui, loin d'être la reproduction du modèle des universités classiques, sera complémentaire des formations dispensées dans les grandes universités >> (idem, pages 4923-4924).
Il est donc clair que la loi déférée crée un nouveau type d'établissements publics, clairement différencié des univerités << classiques >> et dérogatoire sur des points essentiels (à commencer par la spécialité même de ces établissements) au modèle existant.
Or, d'une part, le législateur ne saurait décider pareille création sans définir les règles constitutives de la nouvelle catégorie d'établissements publics, sauf à méconnaître l'étendue de sa propre compétence et à violer ainsi à nouveau, par << incompétence négative >>, l'article 34 de la Constitution (Conseil constitutionnel no 93-322 DC du 28 juillet 1993,
considérant 6, Rec. page 204); d'autre part, en autorisant le Gouvernement,
qui établit le schéma en cause, à définir librement les << orientations >> qui s'imposeront à ces université d'un nouveau type, la loi déférée renonce tout aussi inconstitutionnellement à déterminer les garanties de la libre expression et de l'indépendance des enseignants-chercheurs et, plus spécifiquement, de l'indépendance des professeurs (idem).
En ce qui concerne enfin les deux créations d'universités (dès 1995) par anticipation sur le schéma non encore élaboré que prévoit le sixième alinéa de l'article déféré, c'est à tort que le législateur croit pouvoir les prévoir << conformément aux dispositions de l'article 1er de la loi no 94-639 du 25 juillet 1994 modifiant l'article 21 de la loi no 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur >>, loi qui tirait les conséquences de la censure de juillet 1993: l'article 21 de la loi de 1984 ainsi modifié en juillet 1994 prévoit que << les dérogations ont pour seul objet d'expérimenter dans les nouveaux établissements des modes d'organisation et d'administration différents de ceux prévus par les articles 25 à 28, 30, 31, 34 à 36 et 38 à 40 >>. En revanche, aucune dérogation n'est autorisée à l'article 20 de la loi du 26 janvier 1984 qui prévoit que les universités sont << pluridisciplinaires >>, si bien que la modification de l'article 21 de cette même loi par la loi du 25 juillet 1994 ne peut autoriser la création d'universités thématiques, lesquelles par hypothèse ne sont plus << pluridisciplinaires >>.
En d'autres termes, ni la loi du 25 juillet 1994 ni la loi déférée n'ont déterminé les garanties légales indispensables au respect des principes constitutionnels susmentionnés et de l'autonomie universitaire. De plus, en croyant pouvoir s'abriter derrière ladite loi du 25 juillet 1994, la loi déférée est entachée d'une incontestable erreur manifeste d'appréciation...

E. - Sur l'article 29

Cet article concerne les réorganisations ou suppressions de services publics qu'il entend encadrer afin d'<< assurer l'égal accès de tous au service public >>.
Les exposants ne peuvent bien entendu qu'applaudir à cet objectif qui rejoint l'une de leurs préoccupations les plus fortes et les plus constantes. Ils n'en regrettent que davantage que soient une fois encore renvoyées à un décret en Conseil d'Etat, sans limitation par la loi du pouvoir réglementaire ainsi conféré, la fixation des << règles permettant d'assurer l'équilibre entre les obligations des établissements, organismes et entreprises (publics) et la compensation par l'Etat des charges qui en résultent >> ainsi que la fixation des << critères spécifiques que doit respecter la décision du représentant de l'Etat dans le département ou du ministre de tutelle lorsque le projet de suppression concerne une zone prioritaire de développement du territoire >>, zone qui au surplus n'est en rien définie.
A l'évidence, c'est le coeur même des garanties légales du principe de continuité du service public qui est ainsi abandonné à l'exercice discrétionnaire du pouvoir réglementaire. Certes, la doctrine estimait jusqu'alors que ce principe de continuité ne pouvait en rien limiter le pouvoir de suppression d'un service public, mais dès lors que le législateur a décidé d'augmenter les garanties légales de la continuité en restreignant ledit pouvoir de suppression, il ne peut constitutionnellement priver aussitôt de toute effectivité les garanties nouvelles en en abandonnant entièrement la définition au pouvoir réglementaire: l'<< effet de cliquet >> ne peut qu'être immédiat sauf à priver de tout sens et de tout effet utile l'intention même du législateur.
De plus, l'absence de tout définition des << zones prioritaires >> en fonction desquelles le pouvoir de suppression d'un service public sera discrétionnaire ou au contraire conditionné ajoute à la violation de l'article 34 de la Constitution par incompétence négative celle, non moins certaine, du principe d'égalité devant la loi.

F. - Sur l'article 36

Cet article, introduit lors de la première lecture par le Sénat, modifie la loi no 80-3 du 4 janvier 1980 relative à la Compagnie nationale du Rhône (C.N.R.) essentiellement pour prévoir que les conventions passées entre la C.N.R. et Electricité de France et actuellement en vigueur << continueront de régir les relations entre Electricité de France et la Compagnie nationale du Rhône jusqu'à l'expiration de la concession >>.
Or, la C.N.R. a assigné E.D.F. le 13 juillet 1993 devant le tribunal de commerce de Paris aux fins de voir annuler un protocole en date du 12 août 1990 portant avenant à un ensemble de conventions, conclues entre ces deux entreprises publiques et de voir condamner E.D.F. à lui verser une indemnité de 138 550 F en raison de la nullité dudit protocole. Le préfet de Paris ayant élevé le conflit, l'affaire est actuellement pendante, quant à la détermination de l'ordre juridictionnel compétent, devant le tribunal des conflits.
Il n'est ni contestable ni contesté que l'article déféré a pour unique objet et pour unique effet d'empêcher les juridiction précitées de statuer sur ce litige. Il s'agit donc d'une << validation préventive >>, laquelle n'est compatible avec le principe constitutionnel d'indépendance des juridictions (Conseil constitutionnel no 80-119 DC du 22 juillet 1980, Rec. page 46;
Conseil constitutionnel no 85-192 DC du 24 juillet 1985, considérant 10, Rec. page 56; Conseil constitutionnel no 87-228 DC du 26 juin 1987, considérant 8, Rec. page 38) que dans le respect d'un ensemble de conditions.
L'une de ces conditions, dès lors qu'il s'agit comme en l'espèce d'une validation directe (la loi déférée ne modifiant pas, comme elle aurait pu le faire constitutionnellement, les règles applicables aux contrats litigieux et violées par ceux-ci mais prétendant << valider >> directement ces contrats eux-mêmes), tient au caractère réglementaire de l'acte validé: le législateur peut soit valider les règles applicables à l'acte individuel contesté, soit valider un règlement contesté, mais il ne saurait valider << directement >> un acte individuel sans s'immiscer dans la procédure juridictionnelle au mépris de la séparation des pouvoirs.
Or, en l'espèce, l'acte validé est non seulement << non réglementaire >> mais encore << non unilatéral >>. La validation directe d'un contrat dont la nullité a été demandée à une juridiction ajoute à la méconnaissance de la séparation des pouvoirs une immixtion du législateur dans le domaine réservé à l'autonomie de la volonté, qu'il peut certes limiter par l'édiction de règles générales mais à laquelle il ne saurait substituer directement sa propre appréciation de l'intérêt subjectif de telle partie. A nouveau, la loi déférée, au lieu de << fixer des règles >>, sort de l'objet qui lui est assigné par la Constitution. Il en résulte en outre nécessairement que la validation opérée par l'article déféré est dépourvue d'objet rattachable à l'intérêt des services publics, notamment au souci de garantir la continuité de ces derniers.
Enfin, il convient de rappeler que le capital de la Compagnie nationale du Rhône est très majoritairement détenu par les collectivités territoriales (6 régions, 16 départements et 229 communes). La loi déférée empêche ces collectivités actionnaires de décider librement de l'intérêt de l'entreprise qu'elles contrôlent majoritairement et, plus précisément, fait obligation à cette entreprise de continuer jusqu'en... 2023... à se voir appliquer une convention conclue irrégulièrement (défaut d'autorisation du conseil d'administration, c'est-à-dire défaut de consentement des collectivités territoriales actionnaires) et fort préjudiciable à ladite entreprise. Elle porte ainsi, indirectement mais nécessairement, à la liberté contractuelle des collectivités territoriales une atteinte excessive, et même totalement injustifiée compte tenu de l'absence de tout intérêt public fondant le maintien en vigueur du contrat nul.

G. - Sur l'article 41

Cet article, qui modifie l'article L. 510-1 du code de l'urbanisme, prévoit que la construction, la reconstruction, l'extension, le changement d'utilisateur ou d'utilisation de locaux autres que d'habitation << peuvent être soumis à un agrément de l'autorité administrative >>. Lorsqu'une commune ou un établissement public intercommunal compétent en la matière passe avec le préfet une convention définissant les modalités locales d'application de ce régime d'agrément, la décision est préfectorale ( 2 de l'article déféré). Au cas contraire, rien n'est précisé de la détermination de l'autorité compétente, si ce n'est ( 4) qu'<< un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions de mise en oeuvre du présent article et les zones et opérations auxquelles il s'applique >>.
Une fois encore, la loi déférée non seulement organise la multiplicité des régimes en fonction des territoires, mais n'en définit pas les critères de différenciation, cette imprécision constituant de toute évidence un facteur de complexité et donc d'insécurité juridique.
Ce faisant, elle ne méconnaît pas seulement le principe d'égalité devant la loi (aucune différence de situation n'étant caractérisée qui puisse fonder et guider les différences de traitement), mais également les dispositions de l'article 34 de la Constitution, le renvoi totalement indéterminé au pouvoir réglementaire (ni les autorités compétentes ni le champ d'application de la mesure édictée ne sont indiqués, fût-ce approximativement) ne pouvant s'analyser qu'en un abandon inconstitutionnel de compétence.

H. - Sur l'article 42

C'est cet article qui, comme on l'a relevé plus haut, énumère une impressionnante série de << zones dont les intitulés paraissent sinon se confondre, du moins souvent se recouper en grande partie... et dont pour la plupart le contenu est défini dans des termes si vagues qu'ils n'encadrent en rien le pouvoir d'appréciation de l'administration.
En effet, à l'exception des << zones de revitalisation rurale >> que l'on peut considérer comme définies à l'article 52 de la loi déférée, ces morceaux du puzzle territorial composé par le législateur n'acquerront leur contenu et leurs limites qu'au gré du Gouvernement, voire de l'administration, l'article déféré, à la différence des précédents, ne comportant même pas de renvoi à un décret en Conseil d'Etat.
Or les articles 43 à 63 de la loi déférée font découler des qualifications desdites zones de très importantes conséquences, dont certaines affectent directement l'exercice des compétences fiscales des collectivités territoriales.
Dès lors, l'extrême insuffisance de leur définition est entachée de violation non seulement, une fois encore, de l'article 34 de la Constitution et du principe d'égalité devant la loi, mais aussi du principe de libre administration des collectivités territoriales.

I. - Sur l'article 52

Cet article insère notamment dans le code général des impôts un article 1465-A, et modifie parallèlement l'article 1466-A, afin de modifier les conditions d'exonération de la taxe professionnelle.
Dans un cas comme dans l'autre, il dispose que lorsqu'une création ou une extension d'établissement ou d'activité d'une entreprise intervient dans une zone qu'il désigne (<< zone de revitalisation rurale >> dans le premier cas, << zone de redynamisation urbaine >> dans le second), l'exonération intervient de plein droit << sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales >>.
Alors même que les exposants partagent évidemment le souci de stimuler la création d'emplois qui fonde ce mécanisme d'exonération fiscale, ils ne peuvent que souligner que sa mise en oeuvre repose sur la négation du pouvoir fiscal des collectivités territoriales, le droit commun devenant que le législateur se substitue à elles pour décider de l'exonération. Dès lors que la taxe professionnelle reste une imposition locale, la loi ne saurait présumer l'absence de décision des organes délibérants des collectivités sans porter à leur libre administration une atteinte que ne justifie aucun intérêt public (sauf à prétendre que lesdits organes délibérants n'ont que faire de la lutte contre le chômage).
Et peu importe ici, s'agissant non de l'équilibre budgétaire des collectivités territoriales mais du respect de leurs compétences, que la loi déférée institue en la matière un mécanisme de compensation: c'est le principe même de la présomption de dessaisissement des élus locaux qui est inconstitutionnel.

J. - Sur l'article 63

Cet article prévoit que dans les << zones de revitalisation rurale [...] l'Etat peut conclure avec les collectivités territoriales compétentes des contrats particuliers s'insérant dans les contrats de plan Etat-région >>.
Ainsi des conventions passées entre l'Etat et tel département ou telle commune s'inséreraient-elles de plein droit dans les contrats quinquennaux négociés entre l'Etat et les régions, alors même que ces conventions peuvent, comme l'article déféré le précise expressément, être passées pour une durée différente.
La loi déférée porte ici une atteinte évidente à la liberté contractuelle des régions, qui se voient dépossédées du pouvoir de négociation des contrats de plan qu'elles tenaient de la loi no 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification. Quel que soit l'intérêt des conventions prévues par le législateur de 1994, leur insertion forcée dans les contrats de plan méconnaît l'autonomie de la volonté des parties à ceux-ci et, plus précisément, la libre administration des régions (qui comprend l'exercice de leur liberté contractuelle: voir Conseil constitutionnel no 93-316 DC du 20 janvier 1993, considérants 41 et 43, Rec. page 14) dont les garanties légales subissent ainsi une régression inconstitutionnelle.

K. - Sur l'article 78 ( 2)

Ce paragraphe a pour objet de modifier la composition des conseils des communautés de communes, notamment pour permettre à un conseil municipal de désigner pour le représenter au conseil de communauté un habitant d'une autre commune membre de la communauté.
La disposition est singulière qui méconnaît à l'évidence la fonction représentative de la spécificité des différentes communes membres de la communauté attachée au mode d'élection du conseil de communauté: si vraiment peu importe que tel administrateur qui représente une commune soit l'habitant d'une autre, la non-désignation au suffrage universel direct perd toute raison d'être.
Mais l'article déféré constitue surtout un << cavalier législatif >>. Il ne pourrait en être autrement que si l'on considérait que la désignation d'un habitant d'une commune pour en représenter une autre au sein d'une communauté de communes intéresse << l'aménagement et le développement du territoire >>. Si extensibles qu'aient pu être ces notions dans les esprits du gouvernement et de sa majorité, leur plasticité se heurte malgré tout aux limites du sens commun...
La violation des articles 39 (alinéa 1) et 44 (alinéa 1) de la Constitution est dès lors caractérisée.

L. - Sur l'article 80

Cet article a quant à lui pour objet de modifier les articles L. 165-24, L. 165-25 et L. 165-28 du code des communes afin de faire en sorte que désormais toutes les communes membres d'une communauté urbaine soient représentées au sein du conseil de communauté. On remarquera que ce souci est radicalement contradictoire avec celui qui inspirait l'article 78 ( 2) précédemment critiqué...
Cette contradiction ne doit rien au hasard. L'article 80 est issu d'un amendement déposé à l'improviste (en première lecture) par trois sénateurs du Nord appartenant à l'actuelle majorité parlementaire et ne se cachant pas de chercher ainsi à renverser le rapport des forces au sein du conseil de la communauté urbaine de Lille. Cet objet est d'ailleurs clairement mentionné dans le rapport de la commission spéciale de l'Assemblée nationale (en deuxième lecture: document no 1724, page 226), qui relève par ailleurs fort justement que ledit article additionnel est << sans rapport avec l'objet du texte >>.
On ne saurait en effet contester que les bornes de l'illogisme (apparent...) sont cette fois très nettement franchies, sauf à considérer que la loi déférée serait une loi << d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et pour la modification de l'équilibre politique au sein du conseil de la communauté urbaine de Lille >>, la conquête de la présidence de ce conseil par l'actuelle majorité étant ainsi élevée au rang d'objectif d'aménagement du territoire.
Ne serait-ce que pour préserver la dignité et la qualité du travail parlementaire, la censure de ce << cavalier législatif >>, adopté en violation encore plus flagrante que dans le cas précédent des articles 39 (alinéa 1) et 44 (alinéa 1) de la Constitution, est inévitable... d'autant plus que, très subsidiairement, la mesure adoptée accentue considérablement la surreprésentation des petites communes, fausse dans cette (large) mesure le principe d'équilibre démographique de la représentation (d'autant plus essentiel que le conseil de communauté vote des impositions et que dès lors l'exigence du consentement à l'impôt implique que la représentation des populations prime celle des territoires) et méconnaît en conséquence le principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage.

M. - Sur l'article 83

Cet article insère notamment dans la loi no 92-125 du 6 février 1992 un article 133-1, qui autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à << adhérer à un organisme public de droit étranger ou participer au capital d'une personne morale de droit étranger >>, cette adhésion ou cette participation étant soumise à autorisation par décret en Conseil d'Etat.
Ce faisant, l'article déféré prévoit la soumission de personnes morales de droit public françaises à des dispositions de droit étranger (et, partant, à la juridiction de tribunaux étrangers), le tout sans que la loi précise suffisamment les conditions dans lesquelles une telle soumission pourrait être autorisée par le Gouvernement.
Cette disposition, compte tenu surtout des conditions dans lesquelles habilitation est ainsi donnée au Gouvernement, n'est compatible ni avec le principe de la souveraineté nationale ni avec les dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution, qui réservent à la loi française le soin de régir la libre administration des collectivités territoriales.

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C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conformes à celle-ci les articles 4, 6,
9, 12, 29, 36, 41, 42, 52, 63, 78 ( 2), 80 et 83 de la loi qui vous est déférée.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.
(Liste des signataires: voir décision no 94-358 DC.)