LOI CREANT LES PLANS D'EPARGNE RETRAITE

Depuis plus de cinquante ans, La France est dotée d'un régime de retraite fondé sur un mécanisme de répartition. Le financement des pensions versées par les régimes de base, comme de celles que servent les régimes complémentaires, repose essentiellement sur des cotisations assises sur les salaires. L'évolution prévisible de ces régimes, compte tenu des perspectives économiques et démographiques, et l'impossibilité d'envisager une augmentation indéfinie des cotisations ont conduit les pouvoirs publics à prendre, depuis 1993, des mesures de redressement.
Ces perspectives ont en outre fait apparaître le caractère souhaitable de la mise en place de mécanismes permettant de compléter le système par répartition par un système facultatif de retraite supplémentaire, constituée sur la base d'une épargne volontaire.
Mieux répondre aux besoins des salariés, comme à ceux des entreprises, tel est l'objet du texte déféré.
Ouvert à tous les salariés du secteur privé, tout en restant facultatif, ce système doit permettre à chacun de compléter la pension à laquelle lui donnent droit les régimes actuels, tout en bénéficiant de garanties adaptées. C'est pourquoi a été prévue la constitution d'organismes spécifiquement consacrés à l'épargne retraite et soumis aux règles prudentielles applicables en matière d'assurances.
Au plan national, la mise en place de l'épargne retraite doit en outre permettre de consolider le financement de l'économie en orientant les placements des fonds d'épargne retraite vers le renforcement des fonds propres des entreprises.
L'existence de systèmes d'épargne retraite créés par des entreprises ou groupements d'entreprises n'est, du reste, pas nouvelle. Mais l'intervention du législateur doit permettre :
- d'encadrer le développement de telles initiatives ;
- d'ouvrir un nouveau champ à la négociation collective ;
- d'assurer, grâce à des incitations adaptées, le développement de ces mécanismes.
Telles sont les grandes lignes de la proposition de loi créant l'épargne retraite, adoptée par le Parlement le 20 février 1997.
Ce texte fait l'objet d'un recours présenté par plus de soixante sénateurs qui développent, à l'appui de leur saisine, de nombreux arguments. Certains se situent dans le prolongement de la discussion parlementaire, et relèvent du débat technique ou politique. Dépourvues de portée dans le cadre d'une saisine du Conseil constitutionnel, ces critiques n'appellent pas d'observations de la part du Gouvernement, qui entend seulement se situer sur le terrain constitutionnel. A ce titre, il paraît possible de dégager de la saisine cinq types de moyens, qui appellent les observations suivantes.

I. - Sur le respect des dispositions du Préambule

de la Constitution du 27 octobre 1946

Selon la saisine, deux dispositions du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auraient été méconnues par la loi déférée.
A. - En premier lieu, le législateur aurait porté atteinte au principe énoncé par le onzième alinéa du Préambule, aux termes duquel la nation << garantit à tous... la sécurité matérielle... Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence >>.

1. Pour soutenir que la loi déférée aurait été adoptée en méconnaissance de ces exigences, les auteurs de la saisine font état de prévisions relatives à la baisse du niveau de couverture assuré par les régimes obligatoires de retraite. Faisant la critique du dispositif adopté, qui ne garantit pas,
   selon eux, une solidarité effective entre les différentes catégories et générations d'assurés, et estimant que les fonds d'épargne retraite vont progressivement se substituer à une partie du domaine couvert aujourd'hui par les régimes obligatoires, de base ou complémentaires, les requérants en déduisent que la loi adoptée méconnaît le onzième alinéa du Préambule de 1946.
2. Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sien un tel raisonnement, qui se trouve vicié par la fragilité de ses prémisses : contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, les dispositions adoptées tendent seulement à encourager et à encadrer des mécanismes d'épargne volontaire.
   Elles n'entrent pas, par elles-mêmes, dans le champ d'application du onzième alinéa et ne modifient en rien les droits et les obligations qui résultent,
   par ailleurs, tant du régime actuel de l'assurance vieillesse que des régimes complémentaires. Ceux-ci pourront toujours assurer leur équilibre financier en agissant, comme c'est la règle en matière de régime de retraite par répartition, soit sur le niveau des prestations, soit sur le niveau des cotisations. Aucune disposition du texte de loi créant les plans d'épargne retraite ne remet en cause les régimes obligatoires de retraite, ni ne limite leurs possibilités d'évolution dans l'avenir.
   Le texte déféré n'a donc ni pour objet, ni pour effet de priver de garanties légales les exigences du onzième alinéa du Préambule.
   B. - En second lieu, les auteurs de la saisine considèrent que la loi adoptée méconnaît les dispositions du huitième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, aux termes desquelles << tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail... ainsi qu'à la gestion des entreprises >>.
3. Selon les requérants, l'article 4 méconnaîtrait ce principe en autorisant les employeurs à mettre en place un plan d'épargne retraite par décision unilatérale et en prévoyant que la conclusion d'un accord collectif sera, dès lors, impossible.
   Les auteurs de la saisine se prévalent de ce même principe pour contester l'article 14, relatif aux comités de surveillance. Ils estiment que ces comités ne disposent pas d'attributions propres à assurer la participation des assurés à la gestion des plans d'épargne retraite.
4. Cette argumentation ne peut être accueillie, pour deux types de raisons. a) Elle est, d'abord, inopérante.
   Il résulte des termes mêmes du Préambule que le principe qu'il énonce ne vise que la participation des travailleurs à la détermination collective de leurs conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises.
   Tendant seulement à encourager une démarche d'épargne volontaire, le texte déféré a un tout autre objet. Si le législateur a entendu favoriser la mise en place des plans d'épargne retraite à travers un processus de négociation collective, le choix qu'il a ainsi retenu procède du pouvoir d'appréciation qui lui appartient et non des dispositions du huitième alinéa : s'il est, en effet, possible de considérer que la détermination collective des conditions de travail inclut, au même titre que les salaires, les cotisations à des régimes présentant un caractère obligatoire, une telle analyse ne saurait être transposée à la détermination des modalités suivant lesquelles des versements volontaires pourront être opérés par les salariés et leurs employeurs, en vue de financer des fonds d'épargne.
   Et l'on ne saurait davantage considérer, sauf à donner au Préambule une portée qu'il n'a pas, que l'information des adhérents d'un plan d'épargne retraite ainsi que leur association aux procédures permettant d'en assurer le contrôle pourraient relever de la participation des travailleurs à la << gestion des entreprises >>, au sens du huitième alinéa.
   b) En tout état de cause, l'argumentation tirée de la violation du huitième alinéa du Préambule, non contente de méconnaître la jurisprudence qui réserve, en ce domaine, un large pouvoir d'appréciation au législateur (no 89-257 DC du 25 juillet 1989 ; no 93-328 DC du 16 décembre 1993), manque tout simplement en fait.
   D'une part, en effet, l'article 4 de la loi déférée ne limite aucunement le droit à la négociation collective. Cet article assure au contraire une priorité à cette négociation en interdisant l'intervention d'une décision unilatérale pendant un délai de six mois commençant à courir au début de la négociation. Au-delà de ce délai, la mise en place des plans d'épargne retraite par décision unilatérale de l'employeur ou du groupement d'employeurs devient possible, sans pour autant que la conclusion d'un accord soit interdite.
   D'autre part, les dispositions de l'article 14 assurent, contrairement à ce qui est soutenu, la participation effective des adhérents à la gestion des plans en prévoyant que leurs représentants siègent au comité de surveillance des plans et disposent, à ce titre, de moyens d'actions importants.
   A le supposer opérant, le grief tiré de l'atteinte au principe constitutionnel de participation manque donc en fait.

II. - Sur le respect du principe d'égalité

Deux séries d'arguments s'appuient sur le principe constitutionnel d'égalité qui, selon les requérants, aurait été méconnu par plusieurs dispositions de la loi déférée.
A. - A ce titre, il est, en premier lieu, reproché à la loi déférée de porter une double atteinte au principe de l'égalité devant les charges publiques posé par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

1. Tel serait d'abord le cas de l'article 26 de la loi déférée qui insère, à l'article 83 du code général des impôts, un 1o ter prévoyant que les versements des salariés aux plans d'épargne retraite (PER) sont déductibles de leur rémunération nette imposable, et que les versements complémentaires de leurs employeurs sont exonérés. L'avantage global résultant de cette déduction et de cette exonération est toutefois plafonné à un niveau correspondant à la plus élevée des deux limites suivantes : 5 % du montant brut de la rémunération ou 20 % du plafond annuel retenu par le calcul des cotisations de sécurité sociale (32 928 F en 1997). En cas d'excédent,
   celui-ci est ajouté à la rémunération imposable du salarié. A l'inverse,
   lorsque les versements n'atteignent pas la limite définie ci-dessus au titre d'une année donnée, le solde disponible peut être reporté sur l'une des trois années suivantes.
   a) A l'appui de leur recours, les requérants font valoir que le dispositif institué par l'article 26 << profiterait >> principalement aux salariés les plus aisés, ce qui porterait atteinte au principe de la progressivité de l'impôt. Ils estiment que le plafonnement institué par le législateur n'est pas conforme aux principes définis dans la décision no 93-320 DC du 21 juin 1993 concernant la déductibilité de la contribution sociale généralisée.
   Les auteurs de la saisine considèrent en outre que la souscription d'un plan d'épargne s'apparenterait plus à une opération de placement qu'à une opération de retraite et que, dans ces conditions, l'avantage fiscal méconnaîtrait la jurisprudence sur la déductibilité des cotisations de prévoyance.
   b) Le Conseil constitutionnel ne pourra retenir ces griefs.
   Le plafonnement prévu par le législateur permet un avantage fiscal d'autant plus important, en valeur relative, que la rémunération est faible : les salariés disposant de rémunérations élévées ne pourront déduire qu'une cotisation proportionnelle égale à 5 % de leur rémunération, alors que les autres pourront déduire les cotisations qu'ils versent dans le cadre d'un PER dans la limite de 20 % du plafond de la sécurité sociale, ce qui correspond à 32 928 F en 1997.
   On observera ensuite que la comparaison établie par les requérants entre la déduction de la CSG et celle des cotisations versées dans le cadre d'un PER n'est pas pertinente. La CSG est, en effet, un versement proportionnel effectué à titre définitif, alors que les cotisations versées dans le cadre d'un PER ouvrent droit, au profit des adhérents, au paiement d'une rente viagère (cf. art. 3), laquelle sera imposable à l'impôt sur le revenu (cf.
   art. 28).
   Il y a donc une symétrie parfaite entre la déduction des cotisations et l'imposition des rentes auxquelles ouvrent droit lesdites cotisations. Dans le cas contraire, il y aurait double imposition, lors de la constitution de l'épargne, puis du versement du produit de cette épargne.
   Le Conseil constitutionnel ne pourra davantage accueillir le moyen tiré de ce que la souscription d'un PER s'analyserait en réalité non comme une opération de retraite mais comme une opération de placement et que, partant, l'octroi d'un avantage fiscal à ce titre ne serait pas justifié par un motif d'intérêt général.
   Outre le fait que cette argumentation est quelque peu contradictoire avec celle qui tend à opposer, au dispositif adopté, des principes constitutionnels qui ne concernent que la sécurité sociale, on relèvera que la loi déférée a clairement pour objet, dans toutes ses dispositions, la mise en place d'un dispositif dont la vocation est, sans se substituer aux régimes de retraite par répartition, d'offrir en outre aux salariés qui le souhaitent la possibilité de se constituer un complément de retraite par capitalisation. En conclusion, loin de méconnaître les exigences constitutionnelles tirées du principe d'égalité devant les charges publiques, la loi déférée accorde aux salariés du secteur privé un avantage fiscal en matière d'épargne retraite comparable à celui que le même article 83 du CGI accorde déjà à d'autres catégories de contribuables (régimes << PREFON >> et assimilés pour les salariés du secteur public, régimes issus de la loi du 11 février 1994 relative à l'entreprise et à l'initiative individuelle pour les professions non salariées non agricoles).
2. Les requérants estiment ensuite que le principe de l'égalité devant les charges publiques serait également méconnu par l'article 30, qui exonère les fonds d'épargne retraite de l'assujettissement à la contribution des institutions financières. A l'appui de leurs prétentions, ils invoquent la décision no 84-184 DC du 29 décembre 1984.
   Ce grief ne peut être retenu. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a rappelé que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que << le législateur édicte des dispositions fiscales différentes pour des activités professionnelles différentes >>. C'est pour rejeter les critiques selon lesquelles l'institution de la contribution des institutions financières méconnaissait le principe d'égalité en assujettissant les seuls établissements financiers à une taxe spécifique que le Conseil a précisé que bien que les banques et les entreprises d'assurance soient << différentes les unes des autres, (elles) présentent toutes, en raison, notamment, de leur domaine d'activité ou de leur statut, des caractéristiques qui les différencient des autres entreprises industrielles, commerciales ou agricoles >>.
   En l'espèce, il s'agit seulement de savoir si le législateur a violé le principe d'égalité en exonérant tous les fonds d'épargne retraite de la contribution des institutions financières.
   Une réponse négative s'impose, dès lors que ces fonds constituent en eux-mêmes une catégorie spécifique. Il s'agit, dans tous les cas, de personnes morales ayant pour objet exclusif la couverture des engagements pris dans le cadre du PER (cf. art. 8). Tous les fonds seront exonérés s'ils ont cet objet exclusif.
   Le Conseil constitutionnel ne pourra donc que constater que cette exonération, qui tend à éviter toute distorsion de concurrence entre les différentes formes de fonds d'épargne retraite, n'est pas contraire au principe de l'égalité devant l'impôt.
   B. - En second lieu, les auteurs de la saisine estiment que le principe d'égalité a été méconnu à plusieurs autres titres.
3. Ils font ainsi grief à l'article 4 du texte déféré d'écarter l'application des dispositions du chapitre IV du titre III du livre Ier du code du travail, ce qui interdit à l'ensemble des personnels des entreprises publiques d'adhérer à un plan d'épargne retraite à la suite de la conclusion d'un accord collectif, alors que les autres salariés relevant du droit privé se voient reconnaître cette possibilité.
   En réalité, cette disposition tire les conséquences logiques de l'article 1er, qui réserve les plans d'épargne retraite aux salariés du régime général de sécurité sociale. Les salariés des entreprises à statut bénéficient de régimes spéciaux de sécurité sociale qui leur assurent des taux de remplacement et parfois des conditions de départ à la retraite bien supérieurs à ceux du secteur privé. La différence de traitement des salariés relevant de ces régimes spéciaux est donc justifiée par une différence de situation pertinente au regard de l'objet de la loi, qui est de permettre aux salariés soumis aux dispositions du code du travail de constituer une retraite complémentaire dans des conditions favorables.
   Comme l'indique le recours, il est exact que, dans certaines entreprises à statut, des salariés, peu nombreux, peuvent ne pas bénéficier du statut auquel est soumis le reste du personnel de l'entreprise. Ils relèvent alors du régime général de sécurité sociale, mais également des règles de droit commun du code du travail. Ils ne sont, pour autant, pas exclus des plans d'épargne retraite : d'une part, ils peuvent adhérer à un plan mis en place par décision unilatérale en application de l'alinéa 3 de l'article 4 ;
   d'autre part, aucune disposition de la loi déférée ne fait expressément obstacle à ce qu'un plan soit mis en place dans ces entreprises par accord collectif entre ces personnels soumis à un régime non statutaire et leur employeur.
   Les personnels << hors statut >> des entreprises à statut ne sont donc pas exclus des plans d'épargne retraite.
4. Les auteurs de la saisine soutiennent également que le principe d'égalité a été méconnu par le deuxième alinéa de l'article 1er de la loi qui prévoit qu'au terme d'un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, les salariés qui ne bénéficient pas d'une proposition de plan d'épargne retraite au titre d'un accord collectif ou d'une décision unilatérale de leur employeur pourront adhérer individuellement à un plan d'épargne retraite. Ils estiment que cette disposition conduit à une différence de traitement entre les salariés des entreprises existantes lors de la promulgation de la loi et ceux des entreprises qui se créeront un an après cette promulgation.
   Le moyen manque en fait, dès lors que tous les salariés disposeront de la faculté d'adhérer individuellement en même temps. C'est bien la date d'ouverture de l'adhésion individuelle qui doit être la même pour tous les salariés et non l'ancienneté de leur entreprise, et c'est ce que prévoient les dispositions critiquées.
5. Les requérants jugent injustifiée la différence de traitement entre les Français établis en France et les Français de l'étranger résultant de l'article 2, qui ouvre à l'ensemble des Français établis à l'étranger la possibilité d'adhérer à un plan d'épargne retraite, alors que l'article 1er de la loi réserve le bénéfice des fonds d'épargne retraite aux seuls salariés de droit privé affiliés à la fois à un régime de base de sécurité sociale et à un régime de retraite complémentaire.
   Outre le fait que cet article poursuit un objectif d'intérêt général visant à encourager la mobilité géographique, dans l'intérêt de nos échanges internationaux, on observera que les personnes visées par ces dispositions pourraient de toute façon, s'agissant par exemple des fonctionnaires, adhérer à un système de retraite facultatif par capitalisation tel que la << PREFON >>. S'il s'agit de non-salariés, ils auraient, s'ils étaient établis en France, la possibilité d'adhérer aux dispositifs de retraite par capitalisation prévus, notamment, par la loi no 94-126 du 11 février 1994,
   dite << loi Madelin >>. Cet article assure en réalité une égalité de traitement entre les citoyens français, en permettant à tous les salariés français du secteur privé d'adhérer aux plans d'épargne retraite, qu'ils exercent leur activité professionnelle en France ou à l'étranger.
6. Plusieurs autres griefs tirés du principe d'égalité reposent sur une interprétation inexacte des dispositions de la loi.
   a) Ainsi, au regard du contenu des plans proposés, tous les adhérents aux plans d'épargne retraite seront dans la même situation : ils ne pourront,
   pour des raisons de sécurité, adhérer à des plans d'épargne retraite à prestations définies. Au demeurant, les non-salariés adhérents à des contrats prévus par la loi du 11 février 1994 et les fonctionnaires adhérents à des mécanismes semblables ne peuvent pas non plus souscrire de produits de retraite par capitalisation dans le cadre de plans à prestations définies.
   b) Tout aussi infondée est la critique adressée à l'article 7, qui prévoit que les salariés peuvent, lorsque leur contrat de travail est rompu, demander le transfert de leurs droits vers un autre plan ou le maintien de leurs droits dans le plan souscrit par leur employeur. Postérieurement à l'option qu'ils auront ainsi exercée, les anciens salariés seront, bien entendu, dans une situation différente. Et la loi assure un traitement uniforme des salariés dont le contrat de travail a pris fin, puisqu'il sera offert à tous soit de maintenir leurs droits dans le plan souscrit par leur employeur, soit de transférer ces droits.
   c) C'est également en vain que la saisine fait état de différences de traitement entre adhérents individuels et adhérents collectifs en matière de surveillance et d'information.
   Il est soutenu que les salariés d'une autre entreprise adhérant au fonds ne seront pas représentés au travers des comités de surveillance. Cette affirmation est contraire au texte puisqu'il est prévu qu'au moins la moitié des membres du comité de surveillance sont élus par les adhérents, et non pas seulement par les salariés du souscripteur. Les adhérents extérieurs à l'entreprise participent donc aux élections des représentants des adhérents. Quant au grief tiré de ce que les plans d'épargne retraite mis en place par de petites entreprises n'auront pas de comité de surveillance, il ne résiste pas à la simple lecture de la loi, qui prévoit au contraire explicitement que la mise en place de ce comité est systématique, quelle que soit la taille de l'entreprise.
   Enfin, et contrairement à ce qu'indique la saisine, l'article 21 définit les conditions d'information des adhérents, sans préciser s'il s'agit des adhérents individuels ou des adhérents salariés de souscripteur. Il n'y a donc pas de différence de traitement entre les adhérents : les adhérents individuels sont visés par l'article 21 au même titre que les adhérents salariés de l'entreprise qui a mis en place le fonds.

III. - Sur le respect de divers autres principes

Selon la saisine, le législateur aurait porté atteinte à plusieurs autres principes.
A. - Certains des principes ainsi invoqués n'ont pas valeur constitutionnelle.

1. C'est ainsi qu'il est fait grief au texte de déroger au principe de l'application de l'avantage plus favorable en cas de conflit entre accords collectifs ou entre une décision unilatérale de l'employeur et un accord collectif.
   Le législateur ayant prévu la conclusion d'accords en matière d'épargne retraite au niveau de l'entreprise, de la branche professionnelle ou à un niveau interprofessionnel, les requérants considèrent que le deuxième alinéa de l'article 4 de la loi méconnaît la Constitution en permettant de faire prévaloir, entre deux accords dont le champ est différent, celui dont les dispositions sont les moins favorables.
   Ce moyen ne peut être accueilli.
   a) Il est, en effet, inopérant, dès lors que le << principe de faveur >> énoncé par certaines dispositions du code du travail n'a pas le caractère d'une norme de valeur constitutionnelle, mais d'un principe fondamental du droit du travail, au sens de l'article 34 de la Constitution (no 89-257 DC du 25 juillet 1989). Il appartient donc au législateur d'en définir et, le cas échéant, d'en limiter la portée, comme il l'a fait à de nombreuses reprises au cours des dernières années, notamment en matière de durée du travail. Mais l'on ne saurait confondre les principes qui fondent la compétence du législateur avec ceux qui en limitent l'exercice.
   b) Ce n'est donc qu'à titre subsidiaire que le Gouvernement entend présenter, sur ce point, les remarques suivantes.
   La loi adoptée par le Parlement a entendu privilégier la mise en place des plans d'épargne retraite par la voie de la négociation collective. L'alinéa 2 de l'article 4 précise que la souscription peut résulter d'un accord collectif d'entreprise ou d'un accord de branche, professionnel ou interprofessionnel, conclu à un échelon local, régional ou national. Ce même article précise que ces accords sont régis par les dispositions du titre III du livre Ier du code du travail. Cependant, certaines dispositions du code du travail ont été écartées pour tenir compte de la spécificité du dispositif d'épargne retraite. En particulier, les accords concernant l'épargne retraite peuvent déroger aux dispositions du second alinéa de l'article L. 132-13 du code du travail et au second alinéa de l'article L. 132-23 dudit code.
   L'article L. 132-13 du code du travail oblige les parties à un accord collectif à adapter leur accord aux dispositions d'un accord plus favorable ayant un champ d'application plus large d'un point de vue professionnel ou territorial. L'article L. 132-23 fait la même obligation aux parties à accord d'entreprise en cas d'intervention postérieure d'un accord de branche.
   Prévues pour régler des conflits de normes obligatoires, ces dispositions sont apparues comme n'étant pas adaptées à un dispositif à caractère facultatif, aussi bien pour les entreprises que pour les salariés.
   Il apparaît, en effet, que l'échelon le plus adapté à la négociation de plans d'épargne retraite est sans doute celui de l'entreprise. C'est à ce niveau que les besoins des salariés et les possibilités de contribution des employeurs peuvent être le mieux appréhendés. La loi créant l'épargne retraite entend donc, pour ces raisons, privilégier l'accord d'enteprise et les accords qui sont le plus proche possible de l'entreprise. S'il n'y avait pas été dérogé, les dispositions des articles L. 132-13 et L. 132-23 du code du travail auraient entravé la négociation d'entreprise : les employeurs auraient pu craindre de se voir imposer par les échelons de négociation supérieurs des contraintes supplémentaires au sein de leur accord d'entreprise, alors même qu'ils ne sont nullement tenus, en application du premier alinéa de l'article 6, de contribuer financièrement aux plans mis en place par les accords de branches ou interprofessionnels.
   Au total, appliquer les dispositions des articles L. 132-13 et L. 132-23 du code du travail au dispositif d'épargne retraite aurait freiné son développement et aurait nui aux salariés qui pourraient certes bénéficier de plans organisés au niveau des branches ou au niveau interprofessionnel, mais le plus souvent sans abondement de l'employeur.
   On soulignera enfin que le législateur a entendu limiter la dérogation ainsi apportée au principe de hiérarchie : il sera seulement possible de ne pas adapter à des accords de branches ultérieurs les plans d'épargne retraite déjà institués au niveau d'une entreprise. Cette volonté résulte de l'amendement voté par le Sénat, qui restreint la dérogation accordée en la limitant aux seconds alinéas des articles L. 132-13 et L. 132-23 (cf. sur ce point JO, débats Sénat, séance du 12 décembre 1996, p. 7331 et suivantes,
   notamment p. 7352 l'intervention du sénateur Chérioux : << Il convient... de restreindre l'exception aux règles de la négociation collective à ce qui est strictement nécessaire, c'est-à-dire à l'assurance qu'un accord d'entreprise ne sera pas remis en cause par un accord de niveau supérieur qui interviendrait ultérieurement... >>).
2. Le Conseil constitutionnel ne pourra davantage accueillir le moyen tiré de ce que plusieurs dispositions de la loi porteraient atteinte au libre choix d'un plan d'épargne retraite par les salariés et méconnaîtrait, de ce fait, le principe de liberté contractuelle.
   Un tel grief est inopérant, puisque, ainsi que le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de l'indiquer, << aucune norme de valeur constitutionnelle ne garantit le principe de liberté contractuelle >> (no 94-348 DC du 3 août 1994).
   En tout état de cause, ce grief manque en fait. En effet, le législateur a ouvert à tous les salariés la faculté, et non l'obligation, d'effectuer des versements dans le cadre des plans d'épargne retraite. Il a organisé les modalités d'exercice de ce droit dans l'intérêt des salariés. A ce titre, il respecte le principe de l'autonomie de la volonté des salariés, puisque ceux-ci peuvent choisir d'effectuer ou non les versements leur permettant de se constituer un complément de retraite.
   B. - Les auteurs de la saisine se prévalent en outre de principes constitutionnels qui n'ont pas la portée qui leur est prêtée.
3. C'est, en effet, en vain, qu'est invoquée une méconnaissance de la liberté d'entreprendre pour contester l'encadrement, par la loi déférée, des fonds d'épargne retraite.
   Comme le Conseil l'a déjà précisé lors de l'examen de la loi relative à la protection sociale complémentaire << les dispositions arrêtées par le législateur en vue de définir le cadre légal dans lequel les institutions de retraite supplémentaire peuvent être constituées ou maintenues ne concernent pas, compte tenu de l'objet et de la nature de ces institutions, la liberté d'entreprendre >> (no 64-348 DC du 3 août 1994). Le grief tiré de l'atteinte à la liberté d'entreprendre est donc, compte tenu de l'objet des dispositions déférées, également inopérant.
   En outre, il manque en fait. En effet, toute personne physique ou morale peut mettre en place un fonds d'épargne retraite dans la mesure où elle respecte les exigences qui sont fixées dans la loi à cette fin. Celle-ci définit à cet égard des règles inspirées du code des assurances, mais adaptées pour des raisons de protection des droits des salariés, eu égard à la durée particulièrement longue des engagements pris par les fonds à l'égard des salariés : en particulier les sociétés gérant l'épargne retraite ont cette seule activité.
   En encadrant, pour des motifs d'intérêt général, la création des fonds d'épargne retraite, le législateur a donc, en tout état de cause, respecté la liberté d'entreprendre.
4. Tout aussi vaine est la critique adressée aux dispositions de l'article 20 interdisant aux membres de la commission de contrôle des fonds d'épargne retraite de recevoir, pendant la durée de leur mandat et dans les cinq ans qui suivent l'expiration de celui-ci, toute rétribution de la part d'un fonds d'épargne retraite ou d'un prestataire de services d'investissement gérant les actifs du fonds.
   On ne comprend pas comment cet article pourrait méconnaître l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen selon lequel << la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration >> : non seulement ce principe n'a pas la portée qui semble lui être prêtée par les auteurs de la saisine, mais, en outre, les agents en cause sont d'ores et déjà concernés par les dispositions, similaires, de l'article 432-13 du code pénal.

IV. - Sur les moyens relatifs à l'étendue

de la compétence du législateur

Les requérants estiment que le législateur est demeuré en deçà de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution en ne prenant pas parti sur plusieurs types de questions.
A. - On relèvera d'emblée qu'il est vain de faire grief au texte de ne pas préciser ce qui va de soi, par exemple que l'égalité des droits entre les hommes et les femmes devra être respectée : on ne saurait, en effet,
raisonnablement exiger du Parlement qu'il rappelle explicitement les règles ou principes constitutionnels dans le respect desquels la loi devra être appliquée. A fortiori la loi n'avait-elle pas à énoncer le prétendu principe << d'équité entre les générations >> dont la saisine fait état.
De même faut-il souligner que l'<< incompétence négative >> du législateur ne peut être utilement invoquée que pour autant que son intervention est requise par la Constitution. Tel n'est le cas en l'espèce que dans la mesure où il s'agit d'encadrer la liberté contractuelle et de prévoir des exonérations fiscales.
Mais la création et l'organisation des fonds d'épargne retraite relèvent,
pour l'essentiel, de l'initiative privée et de l'intervention des partenaires sociaux. Aussi est-il normal que le texte de la loi n'épuise pas la matière. B. - Pour le surplus, les griefs présentés à ce titre appellent les observations particulières suivantes.

1. Les requérants reprochent au législateur de n'avoir pas précisé les modalités de mise en place des plans d'épargne retraite qui seront offerts aux salariés susceptibles d'y adhérer à titre individuel.
   Mais la Constitution ne faisait nulle obligation au législateur de définir lui-même ces modalités, qui relèvent essentiellement du domaine contractuel. En tout état de cause, en l'absence de dispositions spécifiques sur ce point, celles des codes des assurances, de la sécurité sociale et de la mutualité trouvent à s'appliquer en vertu des deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 8 de la loi. Ces codes définissent les modalités d'adhésion individuelle à des contrats de groupe de manière précise (art. L. 140-1 et suivants du code des assurances par exemple). C'est dans ce cadre législatif que s'inscrira la détermination des modalités d'adhésion des salariés qui souscrivent individuellement à un plan d'épargne retraite.
2. Pour soutenir que le Parlement aurait dû inscrire dans la loi les principes suivant lesquels, en cas de décès de l'assuré, les droits à réversion doivent être répartis lorsque l'intéressé a eu successivement plusieurs conjoints, les requérants font valoir que les conditions d'attribution d'une prestation relèvent du domaine de la loi.
   Ce moyen est inopérant, dès lors que le mécanisme de l'épargne retraite,
   dont les requérants soulignent d'ailleurs eux-mêmes le caractère volontaire, ne saurait, ainsi qu'il a déjà été dit plus haut, être regardé comme relevant de la sécurité sociale, dont il appartient au législateur de déterminer les principes fondamentaux, en vertu de l'article 34 de la Constitution.
   Au demeurant, le législateur a explicitement défini les modalités d'exercice du droit à réversion dans le cas des plans d'épargne retraite. Ce droit pourra s'exercer au bénéfice du conjoint de l'adhérent, de ses enfants mineurs, incapables ou invalides.
   En revanche, ses ex-conjoints ne pourront en bénéficier. En effet, dans un système fonctionnant par capitalisation facultative, la mise en place de règles rigides de répartition du droit à réversion entre conjoint et ex-conjoints, telles que celles de l'article L. 912-4 du code de la sécurité sociale, est pratiquement délicate. Elle peut s'avérer inéquitable, eu égard à la très forte variabilité des versements au cours du temps. C'est pourquoi le législateur a prévu une disposition spécifique en matière d'exercice du droit à réversion dans le domaine de l'épargne retraite.
3. L'on ne saurait, non plus, reprocher au Parlement de ne pas avoir explicitement défini la notion de << groupement d'employeurs >>.
   Les articles 1er, 4 et 5 font référence à de tels groupements, qui ont la possibilité de souscrire des plans d'épargne retraite auprès des fonds d'épargne retraite. Cette notion, qui se définit par son énoncé même, n'a pas à être précisée davantage dans la loi créant les plans d'épargne retraite,
   qui vise ainsi tout groupement ayant la personnalité juridique lui permettant de contracter avec le fonds. Dans la pratique, il s'agira de syndicats ou d'associations d'employeurs. Le code du travail utilise cette notion au titre III du livre Ier sur la négociation collective. Ainsi, l'article L. 132-2 du code du travail indique que les conventions et accords collectifs peuvent être conclus par << une ou plusieurs organisations syndicales d'employeurs ou tout autre groupement d'employeurs >>.
   La loi créant les plans d'épargne retraite ayant décidé que les accords collectifs créant les plans étaient régis par le titre III du livre Ier du code du travail, la terminologie de la loi est cohérente avec celle du code du travail. En tout état de cause, il ne peut s'agir, contrairement à ce qu'indique la saisine, des groupements d'employeurs visés à l'article L.
   127-1 du code du travail : ceux-ci ont un objet spécifique, qui est de recruter des salariés pour les mettre à la disposition de leurs membres.
4. Les requérants soutiennent ensuite qu'en ne définissant pas les principales règles qui assurent l'information et la protection des droits des adhérents aux fonds d'épargne retraite, le législateur a méconnu la compétence qu'il tient de la Constitution.
   Mais ni l'article 34 de la Constitution ni aucun principe de valeur constitutionnelle ne font obligation au législateur d'énoncer les différentes règles que les requérants auraient souhaité voir figurer dans le texte, qu'il s'agisse de l'information préalable de l'adhérent en cas de cessation ou de suspension des abondements de l'employeur, du délai à l'intérieur duquel l'adhérent peut demander le transfert de ses droits vers un autre plan, des modalités d'élection des représentants des adhérents, des attributions et moyens dont disposeront les comités de surveillance de fonds d'épargne retraite.
   C'est, en outre, en vain que la saisine reproche au législateur de renvoyer sur ces points à des décrets simples, et non à des décrets en Conseil d'Etat, le soin d'assurer la mise en oeuvre de plusieurs dispositions de la loi. Les requérants se livrent en effet à une interprétation erronée de la jurisprudence qui attribue compétence au législateur pour prévoir l'intervention du Conseil d'Etat, lorsqu'elle constitue une garantie essentielle dans une matière de nature législative (no 73-76 L du 20 février 1973 et no 77-98 L du 27 avril 1977). Cette compétence n'implique évidemment pas, pour le Parlement, l'obligation de subordonner l'exercice du pouvoir réglementaire d'exécution des lois à la consultation du Conseil d'Etat.
5. C'est également à tort que l'<< incompétence négative >> du législateur est invoquée à propos du statut des deux membres de la Commission des opérations de bourse dont l'article 12 du texte adopté prévoit qu'il siégeront au sein de la commission de contrôle que le législateur a instituée, à l'article 17, en vue de garantir le respect, par les fonds d'épargne retraite, de leurs engagements vis-à-vis de leurs adhérents. Comme le relèvent les requérants eux-mêmes, le statut des membres de cette commission est défini par le renvoi de la loi aux dispositions correspondantes du code des assurances. A cet égard, les attributions des deux membres de la COB, qui sont membres à part entière de la commission ainsi créée, n'avaient pas, contrairement à ce qui est soutenu, à être spécifiquement définies.
6. Selon les requérants, le législateur aurait encore méconnu sa compétence en déléguant, sans avoir fixé la moindre limite, au pouvoir réglementaire le soin de déterminer des exonérations de cotisations de sécurité sociale.
   L'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale détermine l'assiette des cotisations de sécurité sociale. Dans son cinquième alinéa, il pose le principe de l'exclusion de l'assiette des contributions des employeurs aux prestations de retraite et prévoyance dans une limite fixée par décret.
   L'article D. 242-1 du code de la sécurité sociale fixe cette limite à 85 % du plafond retenu pour le calcul des cotisations de sécurité sociale. La loi créant les plans d'épargne retraite a, dans son article 27, précisé que les contributions visées par cet article comprenaient les abondements des employeurs aux plans d'épargne retraite.
   Les requérants en tirent argument pour soutenir qu'en étendant le champ des sommes susceptibles d'être exclues de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, l'article 27 du texte déféré affecte le domaine d'une loi promulguée et ouvre donc, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision no 85-187 DC du 25 janvier 1985), la possibilité de contester, par voie d'exception, les dispositions du cinquième alinéa de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale.
   Le conseil ne pourra retenir ce moyen.
   a) D'une part, en effet, il résulte des termes mêmes de l'article 27, ainsi que des travaux parlementaires, que cet article a pour seul objet de confirmer que les contributions des employeurs au financement de l'épargne retraite, de la nature de celles auxquelles s'applique la loi déférée, sont d'ores et déjà exclues de l'assiette en vertu des dispositions de la loi antérieurement promulguée. A défaut de l'article 27 de la loi déférée, de telles contributions n'auraient, de toute façon, pas été soumises à cotisations sociales.
   Il s'agit donc d'une précision rédactionnelle qui n'affecte en rien le domaine de l'article L. 242-1 et ne saurait, dès lors, en permettre la contestation lors de l'examen de la présente loi.
   b) D'autre part, et en tout état de cause, la constitutionnalité de l'alinéa 5 de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale ne peut être sérieusement contestée. Si la détermination des éléments de l'assiette des cotisations sociales relève des principes fondamentaux du droit du travail et de droit de la sécurité sociale, tel n'est pas le cas en revanche pour la fixation des autres dispositions relatives au calcul des cotisations (no 65-34 L du 2 février 1965 et no 60-10 L du 20 décembre 1960 ; CE, Ass., 10 juillet 1996, URSSAF de la Haute-Garonne).
   Ainsi, s'il appartient au législateur de fixer les principes des plafonds,
   des allocations ou des rémunérations minimales servant au calcul des cotisations sociales, la fixation de ces montants et des taux de ces cotisations relève du domaine réglementaire, en application de l'article 37 de la Constitution.
   Le législateur n'a donc pas méconnu sa compétence en renvoyant au décret la fixation de la limite d'exonération des cotisations prévue à l'alinéa 5 de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. On rappellera, en outre,
   que le pouvoir réglementaire exerce les attributions qui lui ont été confiées par le législateur sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, auquel il incomberait de censurer toute dénaturation de l'intention du législateur dans la détermination des limites d'exonérations.

V. - Sur le domaine réservé aux lois de financement

de la sécurité sociale

Pour faire bonne mesure, les auteurs de la saisine invoquent un moyen tiré de la méconnaissance des règles protégeant le domaine des lois de financement de la sécurité sociale, dans la mesure où la loi adoptée affecterait, selon eux, les prévisions résultant de la loi de financement pour 1997 promulguée le 27 décembre 1996.
A. - L'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, issu de la loi organique no 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, indique que, chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale << prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur fonctionnement >>. Cette disposition n'a évidemment pas pour effet d'interdire au législateur ordinaire d'intervenir durant un an dans le domaine de la sécurité sociale, même si les nouvelles dispositions législatives peuvent influer sur les évaluations financières retenues par la loi de financement. On peut, à cet égard, songer à une analogie avec la jurisprudence dégagée pour l'application de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 (no 78-95 DC du 27 juillet 1978).
B. - En outre, et en tout état de cause, l'intervention de la loi créant les plans d'épargne retraite n'est pas de nature à remettre en cause les prévisions de recettes établies par la loi no 96-1160 du 27 décembre 1996.
En effet, les exonérations de cotisations sociales des abondements des employeurs restent limitées par les dispositions combinées et inchangées des articles L. 242-1 et D. 242-1, à 85 % du plafond de la sécurité sociale.
S'agissant de l'exonération de contributions qui ne sont pas versées aujourd'hui, il n'y a pas, par principe, de baisse de recettes pour la sécurité sociale.
En définitive, il apparaît qu'aucun des nombreux griefs invoqués à l'encontre du texte déféré n'est de nature à en justifier la censure. Aussi le Gouvernement demande-t-il au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter le recours dont il est saisi.