Retour à la section

CONSEIL CONSTITUTIONNEL Observations du Gouvernement en réponse à la saisine du Conseil constitutionnel en date du 25 février 1997 par plus de soixante sénateurs

Article suivant

JORF n°72 du 26 mars 1997

III. - Sur le respect de divers autres principes

Selon la saisine, le législateur aurait porté atteinte à plusieurs autres principes.
A. - Certains des principes ainsi invoqués n'ont pas valeur constitutionnelle.

  1. C'est ainsi qu'il est fait grief au texte de déroger au principe de l'application de l'avantage plus favorable en cas de conflit entre accords collectifs ou entre une décision unilatérale de l'employeur et un accord collectif.
    Le législateur ayant prévu la conclusion d'accords en matière d'épargne retraite au niveau de l'entreprise, de la branche professionnelle ou à un niveau interprofessionnel, les requérants considèrent que le deuxième alinéa de l'article 4 de la loi méconnaît la Constitution en permettant de faire prévaloir, entre deux accords dont le champ est différent, celui dont les dispositions sont les moins favorables.
    Ce moyen ne peut être accueilli.
    a) Il est, en effet, inopérant, dès lors que le << principe de faveur >> énoncé par certaines dispositions du code du travail n'a pas le caractère d'une norme de valeur constitutionnelle, mais d'un principe fondamental du droit du travail, au sens de l'article 34 de la Constitution (no 89-257 DC du 25 juillet 1989). Il appartient donc au législateur d'en définir et, le cas échéant, d'en limiter la portée, comme il l'a fait à de nombreuses reprises au cours des dernières années, notamment en matière de durée du travail. Mais l'on ne saurait confondre les principes qui fondent la compétence du législateur avec ceux qui en limitent l'exercice.
    b) Ce n'est donc qu'à titre subsidiaire que le Gouvernement entend présenter, sur ce point, les remarques suivantes.
    La loi adoptée par le Parlement a entendu privilégier la mise en place des plans d'épargne retraite par la voie de la négociation collective. L'alinéa 2 de l'article 4 précise que la souscription peut résulter d'un accord collectif d'entreprise ou d'un accord de branche, professionnel ou interprofessionnel, conclu à un échelon local, régional ou national. Ce même article précise que ces accords sont régis par les dispositions du titre III du livre Ier du code du travail. Cependant, certaines dispositions du code du travail ont été écartées pour tenir compte de la spécificité du dispositif d'épargne retraite. En particulier, les accords concernant l'épargne retraite peuvent déroger aux dispositions du second alinéa de l'article L. 132-13 du code du travail et au second alinéa de l'article L. 132-23 dudit code.
    L'article L. 132-13 du code du travail oblige les parties à un accord collectif à adapter leur accord aux dispositions d'un accord plus favorable ayant un champ d'application plus large d'un point de vue professionnel ou territorial. L'article L. 132-23 fait la même obligation aux parties à accord d'entreprise en cas d'intervention postérieure d'un accord de branche.
    Prévues pour régler des conflits de normes obligatoires, ces dispositions sont apparues comme n'étant pas adaptées à un dispositif à caractère facultatif, aussi bien pour les entreprises que pour les salariés.
    Il apparaît, en effet, que l'échelon le plus adapté à la négociation de plans d'épargne retraite est sans doute celui de l'entreprise. C'est à ce niveau que les besoins des salariés et les possibilités de contribution des employeurs peuvent être le mieux appréhendés. La loi créant l'épargne retraite entend donc, pour ces raisons, privilégier l'accord d'enteprise et les accords qui sont le plus proche possible de l'entreprise. S'il n'y avait pas été dérogé, les dispositions des articles L. 132-13 et L. 132-23 du code du travail auraient entravé la négociation d'entreprise : les employeurs auraient pu craindre de se voir imposer par les échelons de négociation supérieurs des contraintes supplémentaires au sein de leur accord d'entreprise, alors même qu'ils ne sont nullement tenus, en application du premier alinéa de l'article 6, de contribuer financièrement aux plans mis en place par les accords de branches ou interprofessionnels.
    Au total, appliquer les dispositions des articles L. 132-13 et L. 132-23 du code du travail au dispositif d'épargne retraite aurait freiné son développement et aurait nui aux salariés qui pourraient certes bénéficier de plans organisés au niveau des branches ou au niveau interprofessionnel, mais le plus souvent sans abondement de l'employeur.
    On soulignera enfin que le législateur a entendu limiter la dérogation ainsi apportée au principe de hiérarchie : il sera seulement possible de ne pas adapter à des accords de branches ultérieurs les plans d'épargne retraite déjà institués au niveau d'une entreprise. Cette volonté résulte de l'amendement voté par le Sénat, qui restreint la dérogation accordée en la limitant aux seconds alinéas des articles L. 132-13 et L. 132-23 (cf. sur ce point JO, débats Sénat, séance du 12 décembre 1996, p. 7331 et suivantes,
    notamment p. 7352 l'intervention du sénateur Chérioux : << Il convient... de restreindre l'exception aux règles de la négociation collective à ce qui est strictement nécessaire, c'est-à-dire à l'assurance qu'un accord d'entreprise ne sera pas remis en cause par un accord de niveau supérieur qui interviendrait ultérieurement... >>).
  2. Le Conseil constitutionnel ne pourra davantage accueillir le moyen tiré de ce que plusieurs dispositions de la loi porteraient atteinte au libre choix d'un plan d'épargne retraite par les salariés et méconnaîtrait, de ce fait, le principe de liberté contractuelle.
    Un tel grief est inopérant, puisque, ainsi que le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de l'indiquer, << aucune norme de valeur constitutionnelle ne garantit le principe de liberté contractuelle >> (no 94-348 DC du 3 août 1994).
    En tout état de cause, ce grief manque en fait. En effet, le législateur a ouvert à tous les salariés la faculté, et non l'obligation, d'effectuer des versements dans le cadre des plans d'épargne retraite. Il a organisé les modalités d'exercice de ce droit dans l'intérêt des salariés. A ce titre, il respecte le principe de l'autonomie de la volonté des salariés, puisque ceux-ci peuvent choisir d'effectuer ou non les versements leur permettant de se constituer un complément de retraite.
    B. - Les auteurs de la saisine se prévalent en outre de principes constitutionnels qui n'ont pas la portée qui leur est prêtée.
  3. C'est, en effet, en vain, qu'est invoquée une méconnaissance de la liberté d'entreprendre pour contester l'encadrement, par la loi déférée, des fonds d'épargne retraite.
    Comme le Conseil l'a déjà précisé lors de l'examen de la loi relative à la protection sociale complémentaire << les dispositions arrêtées par le législateur en vue de définir le cadre légal dans lequel les institutions de retraite supplémentaire peuvent être constituées ou maintenues ne concernent pas, compte tenu de l'objet et de la nature de ces institutions, la liberté d'entreprendre >> (no 64-348 DC du 3 août 1994). Le grief tiré de l'atteinte à la liberté d'entreprendre est donc, compte tenu de l'objet des dispositions déférées, également inopérant.
    En outre, il manque en fait. En effet, toute personne physique ou morale peut mettre en place un fonds d'épargne retraite dans la mesure où elle respecte les exigences qui sont fixées dans la loi à cette fin. Celle-ci définit à cet égard des règles inspirées du code des assurances, mais adaptées pour des raisons de protection des droits des salariés, eu égard à la durée particulièrement longue des engagements pris par les fonds à l'égard des salariés : en particulier les sociétés gérant l'épargne retraite ont cette seule activité.
    En encadrant, pour des motifs d'intérêt général, la création des fonds d'épargne retraite, le législateur a donc, en tout état de cause, respecté la liberté d'entreprendre.
  4. Tout aussi vaine est la critique adressée aux dispositions de l'article 20 interdisant aux membres de la commission de contrôle des fonds d'épargne retraite de recevoir, pendant la durée de leur mandat et dans les cinq ans qui suivent l'expiration de celui-ci, toute rétribution de la part d'un fonds d'épargne retraite ou d'un prestataire de services d'investissement gérant les actifs du fonds.
    On ne comprend pas comment cet article pourrait méconnaître l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen selon lequel << la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration >> : non seulement ce principe n'a pas la portée qui semble lui être prêtée par les auteurs de la saisine, mais, en outre, les agents en cause sont d'ores et déjà concernés par les dispositions, similaires, de l'article 432-13 du code pénal.

1 version

Historique des versions

Version 1

III. - Sur le respect de divers autres principes

Selon la saisine, le législateur aurait porté atteinte à plusieurs autres principes.

A. - Certains des principes ainsi invoqués n'ont pas valeur constitutionnelle.

1. C'est ainsi qu'il est fait grief au texte de déroger au principe de l'application de l'avantage plus favorable en cas de conflit entre accords collectifs ou entre une décision unilatérale de l'employeur et un accord collectif.

Le législateur ayant prévu la conclusion d'accords en matière d'épargne retraite au niveau de l'entreprise, de la branche professionnelle ou à un niveau interprofessionnel, les requérants considèrent que le deuxième alinéa de l'article 4 de la loi méconnaît la Constitution en permettant de faire prévaloir, entre deux accords dont le champ est différent, celui dont les dispositions sont les moins favorables.

Ce moyen ne peut être accueilli.

a) Il est, en effet, inopérant, dès lors que le << principe de faveur >> énoncé par certaines dispositions du code du travail n'a pas le caractère d'une norme de valeur constitutionnelle, mais d'un principe fondamental du droit du travail, au sens de l'article 34 de la Constitution (no 89-257 DC du 25 juillet 1989). Il appartient donc au législateur d'en définir et, le cas échéant, d'en limiter la portée, comme il l'a fait à de nombreuses reprises au cours des dernières années, notamment en matière de durée du travail. Mais l'on ne saurait confondre les principes qui fondent la compétence du législateur avec ceux qui en limitent l'exercice.

b) Ce n'est donc qu'à titre subsidiaire que le Gouvernement entend présenter, sur ce point, les remarques suivantes.

La loi adoptée par le Parlement a entendu privilégier la mise en place des plans d'épargne retraite par la voie de la négociation collective. L'alinéa 2 de l'article 4 précise que la souscription peut résulter d'un accord collectif d'entreprise ou d'un accord de branche, professionnel ou interprofessionnel, conclu à un échelon local, régional ou national. Ce même article précise que ces accords sont régis par les dispositions du titre III du livre Ier du code du travail. Cependant, certaines dispositions du code du travail ont été écartées pour tenir compte de la spécificité du dispositif d'épargne retraite. En particulier, les accords concernant l'épargne retraite peuvent déroger aux dispositions du second alinéa de l'article L. 132-13 du code du travail et au second alinéa de l'article L. 132-23 dudit code.

L'article L. 132-13 du code du travail oblige les parties à un accord collectif à adapter leur accord aux dispositions d'un accord plus favorable ayant un champ d'application plus large d'un point de vue professionnel ou territorial. L'article L. 132-23 fait la même obligation aux parties à accord d'entreprise en cas d'intervention postérieure d'un accord de branche.

Prévues pour régler des conflits de normes obligatoires, ces dispositions sont apparues comme n'étant pas adaptées à un dispositif à caractère facultatif, aussi bien pour les entreprises que pour les salariés.

Il apparaît, en effet, que l'échelon le plus adapté à la négociation de plans d'épargne retraite est sans doute celui de l'entreprise. C'est à ce niveau que les besoins des salariés et les possibilités de contribution des employeurs peuvent être le mieux appréhendés. La loi créant l'épargne retraite entend donc, pour ces raisons, privilégier l'accord d'enteprise et les accords qui sont le plus proche possible de l'entreprise. S'il n'y avait pas été dérogé, les dispositions des articles L. 132-13 et L. 132-23 du code du travail auraient entravé la négociation d'entreprise : les employeurs auraient pu craindre de se voir imposer par les échelons de négociation supérieurs des contraintes supplémentaires au sein de leur accord d'entreprise, alors même qu'ils ne sont nullement tenus, en application du premier alinéa de l'article 6, de contribuer financièrement aux plans mis en place par les accords de branches ou interprofessionnels.

Au total, appliquer les dispositions des articles L. 132-13 et L. 132-23 du code du travail au dispositif d'épargne retraite aurait freiné son développement et aurait nui aux salariés qui pourraient certes bénéficier de plans organisés au niveau des branches ou au niveau interprofessionnel, mais le plus souvent sans abondement de l'employeur.

On soulignera enfin que le législateur a entendu limiter la dérogation ainsi apportée au principe de hiérarchie : il sera seulement possible de ne pas adapter à des accords de branches ultérieurs les plans d'épargne retraite déjà institués au niveau d'une entreprise. Cette volonté résulte de l'amendement voté par le Sénat, qui restreint la dérogation accordée en la limitant aux seconds alinéas des articles L. 132-13 et L. 132-23 (cf. sur ce point JO, débats Sénat, séance du 12 décembre 1996, p. 7331 et suivantes,

notamment p. 7352 l'intervention du sénateur Chérioux : << Il convient... de restreindre l'exception aux règles de la négociation collective à ce qui est strictement nécessaire, c'est-à-dire à l'assurance qu'un accord d'entreprise ne sera pas remis en cause par un accord de niveau supérieur qui interviendrait ultérieurement... >>).

2. Le Conseil constitutionnel ne pourra davantage accueillir le moyen tiré de ce que plusieurs dispositions de la loi porteraient atteinte au libre choix d'un plan d'épargne retraite par les salariés et méconnaîtrait, de ce fait, le principe de liberté contractuelle.

Un tel grief est inopérant, puisque, ainsi que le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de l'indiquer, << aucune norme de valeur constitutionnelle ne garantit le principe de liberté contractuelle >> (no 94-348 DC du 3 août 1994).

En tout état de cause, ce grief manque en fait. En effet, le législateur a ouvert à tous les salariés la faculté, et non l'obligation, d'effectuer des versements dans le cadre des plans d'épargne retraite. Il a organisé les modalités d'exercice de ce droit dans l'intérêt des salariés. A ce titre, il respecte le principe de l'autonomie de la volonté des salariés, puisque ceux-ci peuvent choisir d'effectuer ou non les versements leur permettant de se constituer un complément de retraite.

B. - Les auteurs de la saisine se prévalent en outre de principes constitutionnels qui n'ont pas la portée qui leur est prêtée.

1. C'est, en effet, en vain, qu'est invoquée une méconnaissance de la liberté d'entreprendre pour contester l'encadrement, par la loi déférée, des fonds d'épargne retraite.

Comme le Conseil l'a déjà précisé lors de l'examen de la loi relative à la protection sociale complémentaire << les dispositions arrêtées par le législateur en vue de définir le cadre légal dans lequel les institutions de retraite supplémentaire peuvent être constituées ou maintenues ne concernent pas, compte tenu de l'objet et de la nature de ces institutions, la liberté d'entreprendre >> (no 64-348 DC du 3 août 1994). Le grief tiré de l'atteinte à la liberté d'entreprendre est donc, compte tenu de l'objet des dispositions déférées, également inopérant.

En outre, il manque en fait. En effet, toute personne physique ou morale peut mettre en place un fonds d'épargne retraite dans la mesure où elle respecte les exigences qui sont fixées dans la loi à cette fin. Celle-ci définit à cet égard des règles inspirées du code des assurances, mais adaptées pour des raisons de protection des droits des salariés, eu égard à la durée particulièrement longue des engagements pris par les fonds à l'égard des salariés : en particulier les sociétés gérant l'épargne retraite ont cette seule activité.

En encadrant, pour des motifs d'intérêt général, la création des fonds d'épargne retraite, le législateur a donc, en tout état de cause, respecté la liberté d'entreprendre.

2. Tout aussi vaine est la critique adressée aux dispositions de l'article 20 interdisant aux membres de la commission de contrôle des fonds d'épargne retraite de recevoir, pendant la durée de leur mandat et dans les cinq ans qui suivent l'expiration de celui-ci, toute rétribution de la part d'un fonds d'épargne retraite ou d'un prestataire de services d'investissement gérant les actifs du fonds.

On ne comprend pas comment cet article pourrait méconnaître l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen selon lequel << la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration >> : non seulement ce principe n'a pas la portée qui semble lui être prêtée par les auteurs de la saisine, mais, en outre, les agents en cause sont d'ores et déjà concernés par les dispositions, similaires, de l'article 432-13 du code pénal.