IV. - Sur les moyens relatifs à l'étendue

de la compétence du législateur

Les requérants estiment que le législateur est demeuré en deçà de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution en ne prenant pas parti sur plusieurs types de questions.

A. - On relèvera d'emblée qu'il est vain de faire grief au texte de ne pas préciser ce qui va de soi, par exemple que l'égalité des droits entre les hommes et les femmes devra être respectée : on ne saurait, en effet,

raisonnablement exiger du Parlement qu'il rappelle explicitement les règles ou principes constitutionnels dans le respect desquels la loi devra être appliquée. A fortiori la loi n'avait-elle pas à énoncer le prétendu principe << d'équité entre les générations >> dont la saisine fait état.

De même faut-il souligner que l'<< incompétence négative >> du législateur ne peut être utilement invoquée que pour autant que son intervention est requise par la Constitution. Tel n'est le cas en l'espèce que dans la mesure où il s'agit d'encadrer la liberté contractuelle et de prévoir des exonérations fiscales.

Mais la création et l'organisation des fonds d'épargne retraite relèvent,

pour l'essentiel, de l'initiative privée et de l'intervention des partenaires sociaux. Aussi est-il normal que le texte de la loi n'épuise pas la matière. B. - Pour le surplus, les griefs présentés à ce titre appellent les observations particulières suivantes.

1. Les requérants reprochent au législateur de n'avoir pas précisé les modalités de mise en place des plans d'épargne retraite qui seront offerts aux salariés susceptibles d'y adhérer à titre individuel.

Mais la Constitution ne faisait nulle obligation au législateur de définir lui-même ces modalités, qui relèvent essentiellement du domaine contractuel. En tout état de cause, en l'absence de dispositions spécifiques sur ce point, celles des codes des assurances, de la sécurité sociale et de la mutualité trouvent à s'appliquer en vertu des deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 8 de la loi. Ces codes définissent les modalités d'adhésion individuelle à des contrats de groupe de manière précise (art. L. 140-1 et suivants du code des assurances par exemple). C'est dans ce cadre législatif que s'inscrira la détermination des modalités d'adhésion des salariés qui souscrivent individuellement à un plan d'épargne retraite.

2. Pour soutenir que le Parlement aurait dû inscrire dans la loi les principes suivant lesquels, en cas de décès de l'assuré, les droits à réversion doivent être répartis lorsque l'intéressé a eu successivement plusieurs conjoints, les requérants font valoir que les conditions d'attribution d'une prestation relèvent du domaine de la loi.

Ce moyen est inopérant, dès lors que le mécanisme de l'épargne retraite,

dont les requérants soulignent d'ailleurs eux-mêmes le caractère volontaire, ne saurait, ainsi qu'il a déjà été dit plus haut, être regardé comme relevant de la sécurité sociale, dont il appartient au législateur de déterminer les principes fondamentaux, en vertu de l'article 34 de la Constitution.

Au demeurant, le législateur a explicitement défini les modalités d'exercice du droit à réversion dans le cas des plans d'épargne retraite. Ce droit pourra s'exercer au bénéfice du conjoint de l'adhérent, de ses enfants mineurs, incapables ou invalides.

En revanche, ses ex-conjoints ne pourront en bénéficier. En effet, dans un système fonctionnant par capitalisation facultative, la mise en place de règles rigides de répartition du droit à réversion entre conjoint et ex-conjoints, telles que celles de l'article L. 912-4 du code de la sécurité sociale, est pratiquement délicate. Elle peut s'avérer inéquitable, eu égard à la très forte variabilité des versements au cours du temps. C'est pourquoi le législateur a prévu une disposition spécifique en matière d'exercice du droit à réversion dans le domaine de l'épargne retraite.

3. L'on ne saurait, non plus, reprocher au Parlement de ne pas avoir explicitement défini la notion de << groupement d'employeurs >>.

Les articles 1er, 4 et 5 font référence à de tels groupements, qui ont la possibilité de souscrire des plans d'épargne retraite auprès des fonds d'épargne retraite. Cette notion, qui se définit par son énoncé même, n'a pas à être précisée davantage dans la loi créant les plans d'épargne retraite,

qui vise ainsi tout groupement ayant la personnalité juridique lui permettant de contracter avec le fonds. Dans la pratique, il s'agira de syndicats ou d'associations d'employeurs. Le code du travail utilise cette notion au titre III du livre Ier sur la négociation collective. Ainsi, l'article L. 132-2 du code du travail indique que les conventions et accords collectifs peuvent être conclus par << une ou plusieurs organisations syndicales d'employeurs ou tout autre groupement d'employeurs >>.

La loi créant les plans d'épargne retraite ayant décidé que les accords collectifs créant les plans étaient régis par le titre III du livre Ier du code du travail, la terminologie de la loi est cohérente avec celle du code du travail. En tout état de cause, il ne peut s'agir, contrairement à ce qu'indique la saisine, des groupements d'employeurs visés à l'article L.

127-1 du code du travail : ceux-ci ont un objet spécifique, qui est de recruter des salariés pour les mettre à la disposition de leurs membres.

4. Les requérants soutiennent ensuite qu'en ne définissant pas les principales règles qui assurent l'information et la protection des droits des adhérents aux fonds d'épargne retraite, le législateur a méconnu la compétence qu'il tient de la Constitution.

Mais ni l'article 34 de la Constitution ni aucun principe de valeur constitutionnelle ne font obligation au législateur d'énoncer les différentes règles que les requérants auraient souhaité voir figurer dans le texte, qu'il s'agisse de l'information préalable de l'adhérent en cas de cessation ou de suspension des abondements de l'employeur, du délai à l'intérieur duquel l'adhérent peut demander le transfert de ses droits vers un autre plan, des modalités d'élection des représentants des adhérents, des attributions et moyens dont disposeront les comités de surveillance de fonds d'épargne retraite.

C'est, en outre, en vain que la saisine reproche au législateur de renvoyer sur ces points à des décrets simples, et non à des décrets en Conseil d'Etat, le soin d'assurer la mise en oeuvre de plusieurs dispositions de la loi. Les requérants se livrent en effet à une interprétation erronée de la jurisprudence qui attribue compétence au législateur pour prévoir l'intervention du Conseil d'Etat, lorsqu'elle constitue une garantie essentielle dans une matière de nature législative (no 73-76 L du 20 février 1973 et no 77-98 L du 27 avril 1977). Cette compétence n'implique évidemment pas, pour le Parlement, l'obligation de subordonner l'exercice du pouvoir réglementaire d'exécution des lois à la consultation du Conseil d'Etat.

5. C'est également à tort que l'<< incompétence négative >> du législateur est invoquée à propos du statut des deux membres de la Commission des opérations de bourse dont l'article 12 du texte adopté prévoit qu'il siégeront au sein de la commission de contrôle que le législateur a instituée, à l'article 17, en vue de garantir le respect, par les fonds d'épargne retraite, de leurs engagements vis-à-vis de leurs adhérents. Comme le relèvent les requérants eux-mêmes, le statut des membres de cette commission est défini par le renvoi de la loi aux dispositions correspondantes du code des assurances. A cet égard, les attributions des deux membres de la COB, qui sont membres à part entière de la commission ainsi créée, n'avaient pas, contrairement à ce qui est soutenu, à être spécifiquement définies.

6. Selon les requérants, le législateur aurait encore méconnu sa compétence en déléguant, sans avoir fixé la moindre limite, au pouvoir réglementaire le soin de déterminer des exonérations de cotisations de sécurité sociale.

L'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale détermine l'assiette des cotisations de sécurité sociale. Dans son cinquième alinéa, il pose le principe de l'exclusion de l'assiette des contributions des employeurs aux prestations de retraite et prévoyance dans une limite fixée par décret.

L'article D. 242-1 du code de la sécurité sociale fixe cette limite à 85 % du plafond retenu pour le calcul des cotisations de sécurité sociale. La loi créant les plans d'épargne retraite a, dans son article 27, précisé que les contributions visées par cet article comprenaient les abondements des employeurs aux plans d'épargne retraite.

Les requérants en tirent argument pour soutenir qu'en étendant le champ des sommes susceptibles d'être exclues de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, l'article 27 du texte déféré affecte le domaine d'une loi promulguée et ouvre donc, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision no 85-187 DC du 25 janvier 1985), la possibilité de contester, par voie d'exception, les dispositions du cinquième alinéa de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale.

Le conseil ne pourra retenir ce moyen.

a) D'une part, en effet, il résulte des termes mêmes de l'article 27, ainsi que des travaux parlementaires, que cet article a pour seul objet de confirmer que les contributions des employeurs au financement de l'épargne retraite, de la nature de celles auxquelles s'applique la loi déférée, sont d'ores et déjà exclues de l'assiette en vertu des dispositions de la loi antérieurement promulguée. A défaut de l'article 27 de la loi déférée, de telles contributions n'auraient, de toute façon, pas été soumises à cotisations sociales.

Il s'agit donc d'une précision rédactionnelle qui n'affecte en rien le domaine de l'article L. 242-1 et ne saurait, dès lors, en permettre la contestation lors de l'examen de la présente loi.

b) D'autre part, et en tout état de cause, la constitutionnalité de l'alinéa 5 de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale ne peut être sérieusement contestée. Si la détermination des éléments de l'assiette des cotisations sociales relève des principes fondamentaux du droit du travail et de droit de la sécurité sociale, tel n'est pas le cas en revanche pour la fixation des autres dispositions relatives au calcul des cotisations (no 65-34 L du 2 février 1965 et no 60-10 L du 20 décembre 1960 ; CE, Ass., 10 juillet 1996, URSSAF de la Haute-Garonne).

Ainsi, s'il appartient au législateur de fixer les principes des plafonds,

des allocations ou des rémunérations minimales servant au calcul des cotisations sociales, la fixation de ces montants et des taux de ces cotisations relève du domaine réglementaire, en application de l'article 37 de la Constitution.

Le législateur n'a donc pas méconnu sa compétence en renvoyant au décret la fixation de la limite d'exonération des cotisations prévue à l'alinéa 5 de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. On rappellera, en outre,

que le pouvoir réglementaire exerce les attributions qui lui ont été confiées par le législateur sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, auquel il incomberait de censurer toute dénaturation de l'intention du législateur dans la détermination des limites d'exonérations.