II. - Sur le respect du principe d'égalité

Deux séries d'arguments s'appuient sur le principe constitutionnel d'égalité qui, selon les requérants, aurait été méconnu par plusieurs dispositions de la loi déférée.

A. - A ce titre, il est, en premier lieu, reproché à la loi déférée de porter une double atteinte au principe de l'égalité devant les charges publiques posé par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

1. Tel serait d'abord le cas de l'article 26 de la loi déférée qui insère, à l'article 83 du code général des impôts, un 1o ter prévoyant que les versements des salariés aux plans d'épargne retraite (PER) sont déductibles de leur rémunération nette imposable, et que les versements complémentaires de leurs employeurs sont exonérés. L'avantage global résultant de cette déduction et de cette exonération est toutefois plafonné à un niveau correspondant à la plus élevée des deux limites suivantes : 5 % du montant brut de la rémunération ou 20 % du plafond annuel retenu par le calcul des cotisations de sécurité sociale (32 928 F en 1997). En cas d'excédent,

celui-ci est ajouté à la rémunération imposable du salarié. A l'inverse,

lorsque les versements n'atteignent pas la limite définie ci-dessus au titre d'une année donnée, le solde disponible peut être reporté sur l'une des trois années suivantes.

a) A l'appui de leur recours, les requérants font valoir que le dispositif institué par l'article 26 << profiterait >> principalement aux salariés les plus aisés, ce qui porterait atteinte au principe de la progressivité de l'impôt. Ils estiment que le plafonnement institué par le législateur n'est pas conforme aux principes définis dans la décision no 93-320 DC du 21 juin 1993 concernant la déductibilité de la contribution sociale généralisée.

Les auteurs de la saisine considèrent en outre que la souscription d'un plan d'épargne s'apparenterait plus à une opération de placement qu'à une opération de retraite et que, dans ces conditions, l'avantage fiscal méconnaîtrait la jurisprudence sur la déductibilité des cotisations de prévoyance.

b) Le Conseil constitutionnel ne pourra retenir ces griefs.

Le plafonnement prévu par le législateur permet un avantage fiscal d'autant plus important, en valeur relative, que la rémunération est faible : les salariés disposant de rémunérations élévées ne pourront déduire qu'une cotisation proportionnelle égale à 5 % de leur rémunération, alors que les autres pourront déduire les cotisations qu'ils versent dans le cadre d'un PER dans la limite de 20 % du plafond de la sécurité sociale, ce qui correspond à 32 928 F en 1997.

On observera ensuite que la comparaison établie par les requérants entre la déduction de la CSG et celle des cotisations versées dans le cadre d'un PER n'est pas pertinente. La CSG est, en effet, un versement proportionnel effectué à titre définitif, alors que les cotisations versées dans le cadre d'un PER ouvrent droit, au profit des adhérents, au paiement d'une rente viagère (cf. art. 3), laquelle sera imposable à l'impôt sur le revenu (cf.

art. 28).

Il y a donc une symétrie parfaite entre la déduction des cotisations et l'imposition des rentes auxquelles ouvrent droit lesdites cotisations. Dans le cas contraire, il y aurait double imposition, lors de la constitution de l'épargne, puis du versement du produit de cette épargne.

Le Conseil constitutionnel ne pourra davantage accueillir le moyen tiré de ce que la souscription d'un PER s'analyserait en réalité non comme une opération de retraite mais comme une opération de placement et que, partant, l'octroi d'un avantage fiscal à ce titre ne serait pas justifié par un motif d'intérêt général.

Outre le fait que cette argumentation est quelque peu contradictoire avec celle qui tend à opposer, au dispositif adopté, des principes constitutionnels qui ne concernent que la sécurité sociale, on relèvera que la loi déférée a clairement pour objet, dans toutes ses dispositions, la mise en place d'un dispositif dont la vocation est, sans se substituer aux régimes de retraite par répartition, d'offrir en outre aux salariés qui le souhaitent la possibilité de se constituer un complément de retraite par capitalisation. En conclusion, loin de méconnaître les exigences constitutionnelles tirées du principe d'égalité devant les charges publiques, la loi déférée accorde aux salariés du secteur privé un avantage fiscal en matière d'épargne retraite comparable à celui que le même article 83 du CGI accorde déjà à d'autres catégories de contribuables (régimes << PREFON >> et assimilés pour les salariés du secteur public, régimes issus de la loi du 11 février 1994 relative à l'entreprise et à l'initiative individuelle pour les professions non salariées non agricoles).

2. Les requérants estiment ensuite que le principe de l'égalité devant les charges publiques serait également méconnu par l'article 30, qui exonère les fonds d'épargne retraite de l'assujettissement à la contribution des institutions financières. A l'appui de leurs prétentions, ils invoquent la décision no 84-184 DC du 29 décembre 1984.

Ce grief ne peut être retenu. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a rappelé que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que << le législateur édicte des dispositions fiscales différentes pour des activités professionnelles différentes >>. C'est pour rejeter les critiques selon lesquelles l'institution de la contribution des institutions financières méconnaissait le principe d'égalité en assujettissant les seuls établissements financiers à une taxe spécifique que le Conseil a précisé que bien que les banques et les entreprises d'assurance soient << différentes les unes des autres, (elles) présentent toutes, en raison, notamment, de leur domaine d'activité ou de leur statut, des caractéristiques qui les différencient des autres entreprises industrielles, commerciales ou agricoles >>.

En l'espèce, il s'agit seulement de savoir si le législateur a violé le principe d'égalité en exonérant tous les fonds d'épargne retraite de la contribution des institutions financières.

Une réponse négative s'impose, dès lors que ces fonds constituent en eux-mêmes une catégorie spécifique. Il s'agit, dans tous les cas, de personnes morales ayant pour objet exclusif la couverture des engagements pris dans le cadre du PER (cf. art. 8). Tous les fonds seront exonérés s'ils ont cet objet exclusif.

Le Conseil constitutionnel ne pourra donc que constater que cette exonération, qui tend à éviter toute distorsion de concurrence entre les différentes formes de fonds d'épargne retraite, n'est pas contraire au principe de l'égalité devant l'impôt.

B. - En second lieu, les auteurs de la saisine estiment que le principe d'égalité a été méconnu à plusieurs autres titres.

1. Ils font ainsi grief à l'article 4 du texte déféré d'écarter l'application des dispositions du chapitre IV du titre III du livre Ier du code du travail, ce qui interdit à l'ensemble des personnels des entreprises publiques d'adhérer à un plan d'épargne retraite à la suite de la conclusion d'un accord collectif, alors que les autres salariés relevant du droit privé se voient reconnaître cette possibilité.

En réalité, cette disposition tire les conséquences logiques de l'article 1er, qui réserve les plans d'épargne retraite aux salariés du régime général de sécurité sociale. Les salariés des entreprises à statut bénéficient de régimes spéciaux de sécurité sociale qui leur assurent des taux de remplacement et parfois des conditions de départ à la retraite bien supérieurs à ceux du secteur privé. La différence de traitement des salariés relevant de ces régimes spéciaux est donc justifiée par une différence de situation pertinente au regard de l'objet de la loi, qui est de permettre aux salariés soumis aux dispositions du code du travail de constituer une retraite complémentaire dans des conditions favorables.

Comme l'indique le recours, il est exact que, dans certaines entreprises à statut, des salariés, peu nombreux, peuvent ne pas bénéficier du statut auquel est soumis le reste du personnel de l'entreprise. Ils relèvent alors du régime général de sécurité sociale, mais également des règles de droit commun du code du travail. Ils ne sont, pour autant, pas exclus des plans d'épargne retraite : d'une part, ils peuvent adhérer à un plan mis en place par décision unilatérale en application de l'alinéa 3 de l'article 4 ;

d'autre part, aucune disposition de la loi déférée ne fait expressément obstacle à ce qu'un plan soit mis en place dans ces entreprises par accord collectif entre ces personnels soumis à un régime non statutaire et leur employeur.

Les personnels << hors statut >> des entreprises à statut ne sont donc pas exclus des plans d'épargne retraite.

2. Les auteurs de la saisine soutiennent également que le principe d'égalité a été méconnu par le deuxième alinéa de l'article 1er de la loi qui prévoit qu'au terme d'un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, les salariés qui ne bénéficient pas d'une proposition de plan d'épargne retraite au titre d'un accord collectif ou d'une décision unilatérale de leur employeur pourront adhérer individuellement à un plan d'épargne retraite. Ils estiment que cette disposition conduit à une différence de traitement entre les salariés des entreprises existantes lors de la promulgation de la loi et ceux des entreprises qui se créeront un an après cette promulgation.

Le moyen manque en fait, dès lors que tous les salariés disposeront de la faculté d'adhérer individuellement en même temps. C'est bien la date d'ouverture de l'adhésion individuelle qui doit être la même pour tous les salariés et non l'ancienneté de leur entreprise, et c'est ce que prévoient les dispositions critiquées.

3. Les requérants jugent injustifiée la différence de traitement entre les Français établis en France et les Français de l'étranger résultant de l'article 2, qui ouvre à l'ensemble des Français établis à l'étranger la possibilité d'adhérer à un plan d'épargne retraite, alors que l'article 1er de la loi réserve le bénéfice des fonds d'épargne retraite aux seuls salariés de droit privé affiliés à la fois à un régime de base de sécurité sociale et à un régime de retraite complémentaire.

Outre le fait que cet article poursuit un objectif d'intérêt général visant à encourager la mobilité géographique, dans l'intérêt de nos échanges internationaux, on observera que les personnes visées par ces dispositions pourraient de toute façon, s'agissant par exemple des fonctionnaires, adhérer à un système de retraite facultatif par capitalisation tel que la << PREFON >>. S'il s'agit de non-salariés, ils auraient, s'ils étaient établis en France, la possibilité d'adhérer aux dispositifs de retraite par capitalisation prévus, notamment, par la loi no 94-126 du 11 février 1994,

dite << loi Madelin >>. Cet article assure en réalité une égalité de traitement entre les citoyens français, en permettant à tous les salariés français du secteur privé d'adhérer aux plans d'épargne retraite, qu'ils exercent leur activité professionnelle en France ou à l'étranger.

4. Plusieurs autres griefs tirés du principe d'égalité reposent sur une interprétation inexacte des dispositions de la loi.

a) Ainsi, au regard du contenu des plans proposés, tous les adhérents aux plans d'épargne retraite seront dans la même situation : ils ne pourront,

pour des raisons de sécurité, adhérer à des plans d'épargne retraite à prestations définies. Au demeurant, les non-salariés adhérents à des contrats prévus par la loi du 11 février 1994 et les fonctionnaires adhérents à des mécanismes semblables ne peuvent pas non plus souscrire de produits de retraite par capitalisation dans le cadre de plans à prestations définies.

b) Tout aussi infondée est la critique adressée à l'article 7, qui prévoit que les salariés peuvent, lorsque leur contrat de travail est rompu, demander le transfert de leurs droits vers un autre plan ou le maintien de leurs droits dans le plan souscrit par leur employeur. Postérieurement à l'option qu'ils auront ainsi exercée, les anciens salariés seront, bien entendu, dans une situation différente. Et la loi assure un traitement uniforme des salariés dont le contrat de travail a pris fin, puisqu'il sera offert à tous soit de maintenir leurs droits dans le plan souscrit par leur employeur, soit de transférer ces droits.

c) C'est également en vain que la saisine fait état de différences de traitement entre adhérents individuels et adhérents collectifs en matière de surveillance et d'information.

Il est soutenu que les salariés d'une autre entreprise adhérant au fonds ne seront pas représentés au travers des comités de surveillance. Cette affirmation est contraire au texte puisqu'il est prévu qu'au moins la moitié des membres du comité de surveillance sont élus par les adhérents, et non pas seulement par les salariés du souscripteur. Les adhérents extérieurs à l'entreprise participent donc aux élections des représentants des adhérents. Quant au grief tiré de ce que les plans d'épargne retraite mis en place par de petites entreprises n'auront pas de comité de surveillance, il ne résiste pas à la simple lecture de la loi, qui prévoit au contraire explicitement que la mise en place de ce comité est systématique, quelle que soit la taille de l'entreprise.

Enfin, et contrairement à ce qu'indique la saisine, l'article 21 définit les conditions d'information des adhérents, sans préciser s'il s'agit des adhérents individuels ou des adhérents salariés de souscripteur. Il n'y a donc pas de différence de traitement entre les adhérents : les adhérents individuels sont visés par l'article 21 au même titre que les adhérents salariés de l'entreprise qui a mis en place le fonds.