Le président adjoint de la section du contentieux du Conseil d'Etat, les secrétaires générales de la première présidence et de la présidence du parquet général de la Cour de cassation, le président de l'Ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation et la directrice de l'Institut de formation et de recherche des avocats aux Conseils entendus sur le fondement des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 463-7 du code de commerce ;
La rapporteure, la rapporteure générale adjointe, les représentants du ministère de la justice et le commissaire du Gouvernement entendus lors de la séance de l'Autorité de la concurrence du 28 mars 2025 ;
Est d'avis :

- de recommander la création d'un office d'avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ;
- d'établir un bilan sur l'accès aux offices, et de formuler des recommandations au garde des sceaux, ministre de la justice, afin d'améliorer cet accès ;

Sur la base des observations suivantes :

Résumé (1)

En vertu de l'article L. 462-4-2 du code de commerce créé par l'article 57 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, l'Autorité de la concurrence (ci-après « l'Autorité ») rend au ministre de la justice, qui en est le garant, un avis sur la liberté d'installation des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation (ci-après « avocats aux Conseils »). Cet avis, émis au moins tous les deux ans, formule également des recommandations pour améliorer l'accès aux offices et permettre une augmentation progressive du nombre d'offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants.
L'Autorité a émis quatre précédents avis, respectivement publiés au Journal officiel le 1er novembre 2016, le 1er novembre 2018, le 9 avril 2021 et le 22 avril 2023. Alors que le nombre de 60 offices était resté inchangé depuis 1817, l'Autorité a recommandé la création de quatre offices en 2016, quatre offices en 2018, deux offices en 2021 et deux offices en 2023. Onze offices (2) ont été créés par arrêtés du garde des sceaux, ministre de la justice, permettant au total à 14 nouveaux avocats aux Conseils de s'installer dans les offices nouvellement créés. Ces nominations ont largement contribué à l'augmentation du nombre d'avocats aux Conseils ces dernières années, lequel est passé de 112 à 132 entre 2016 et aujourd'hui.
Après un bref rappel du cadre légal et réglementaire applicable, le présent avis vise à présenter un état des lieux des évolutions récentes de l'offre et de la demande au cours des cinq dernières années, afin d'émettre de nouvelles recommandations quantitatives et qualitatives.
Du point de vue de l'offre, malgré une croissance significative du nombre d'offices et de professionnels depuis 2017, les résultats financiers de la profession sur la période 2019-2023, notamment le taux de marge (3), demeurent particulièrement élevés. En effet, ces professionnels jouissent de plusieurs atouts qui leur ont permis de maintenir un haut niveau de rentabilité, notamment le recours aux collaborateurs externes et la liberté tarifaire.
On a observé ces dernières années une augmentation des écarts de chiffres d'affaires entre les offices, qui est en partie imputable à l'intégration des nouveaux offices. Ces derniers affichent toutefois une forte croissance et un taux de marge qui surpasse celui de la profession de plus de 15 points.
Du côté de la demande, l'activité de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat marque une baisse globale.
L'Autorité relève enfin que le vivier actuel de candidats à la nomination dans un office créé ou existant serait d'une douzaine de personnes en 2025 et qu'une partie de cet effectif pourrait être mobilisée pour maintenir le niveau d'offre actuel, dans le cadre de départs à la retraite de titulaires ou d'associés d'offices existants. Les perspectives d'évolution du nombre d'avocats aux Conseils restent donc limitées dans les deux années à venir.
Ces différentes considérations conduisent l'Autorité à adopter une approche prudente et à recommander la création d'un nouvel office d'avocats aux Conseils sur la prochaine période biennale.
Au-delà de cette recommandation quantitative, l'Autorité relève - avec satisfaction - que plusieurs des recommandations qualitatives qu'elle avait formulées dans ses précédents avis ont été suivies.
Par ailleurs, l'Autorité salue les avancées significatives réalisées dans la modernisation de la profession et la promotion de l'accès des femmes à la profession d'avocat aux Conseils.
Toutefois, l'étroitesse du vivier de candidats ne doit pas faire obstacle à la réalisation de l'objectif inscrit dans la loi d'une augmentation progressive du nombre d'offices lorsque la situation économique le justifie. Il apparaît donc essentiel de continuer à mettre en place des mesures favorisant l'arrivée de nouveaux professionnels, notamment en facilitant l'entrée dans la profession de professionnels expérimentés, en particulier les collaborateurs d'avocats aux Conseils. Tel est le sens des recommandations n° 1 et n° 2.
Par ailleurs, les conditions d'exercice des sociétés pluri-professionnelles associant avocats aux Conseils et avocats à la Cour pourraient être précisées, ces sociétés ouvrant de nouvelles perspectives professionnelles aux collaborateurs d'avocats aux Conseils ayant le titre d'avocat à la Cour. De même, la limite géographique d'exercice de la profession ainsi que le recours au salariat pourraient être élargis, permettant d'attirer davantage de profils. Tel est le sens des recommandations n° 3, n° 4 et n° 5.

Sommaire

Introduction
I. - Cadre légal et réglementaire
A. - Présentation générale de la profession
B. - L'accès à la profession et la formation des avocats aux Conseils
C. - Les rémunérations perçues par l'avocat aux Conseils

1. Des honoraires libres
2. L'aide juridictionnelle
   D. - Les évolutions récentes en matière de discipline et de déontologie
   E. - Les modalités d'installation et les précédents avis de l'autorité
3. Le cadre applicable aux installations dans les offices créés
   a) Une liberté d'installation régulée
   b) Les conditions de nomination dans les offices créés
4. Les précédents avis de l'Autorité et les offices créés
   a) Les avis n° 16-A-18 du 10 octobre 2016 et n° 18-A-11 du 25 octobre 2018
   b) L'avis n° 21-A-02 du 23 mars 2021
   c) L'avis n° 23-A-03 du 7 avril 2023
   F. - Le présent avis et la consultation publique
   II. - Etat des lieux de l'offre et de la demande
   A. - Etat des lieux de l'offre
5. Evolution du nombre de professionnels
   a) La croissance du nombre de professionnels
   b) Un nombre toujours faible de candidats potentiels à l'installation
   c) Le renouvellement des professionnels en place
6. L'évolution de l'activité et du niveau de revenu des professionnels
   a) Les résultats financiers par office et par avocat libéral
   b) L'activité, la rentabilité et l'organisation des avocats aux Conseils
   La place majeure des dossiers en monopole dans l'activité des avocats aux Conseils
   Une modulation des honoraires compensant les fluctuations de l'activité juridictionnelle
   Un volume toujours élevé de dossiers traités et des écarts marqués dans la répartition des dossiers
   Un besoin toujours soutenu de collaborateurs libéraux
   c) La situation des offices créés depuis 2017
   B. - Etat des lieux de la demande
7. L'activité contentieuse devant le Conseil d'Etat
   a) La baisse du contentieux devant le Conseil d'Etat
   b) Le contentieux devant les juridictions administratives du fond
8. L'activité contentieuse devant la Cour de cassation
   a) La baisse du contentieux devant la Cour de cassation
   L'évolution du volume d'activité
   b) L'évolution des taux de cassation
   c) La baisse du contentieux devant les juridictions judiciaires du fond
   III. - Détermination du nombre recommandé de créations d'office
   A. - Un potentiel d'accroissement de l'offre
   B. - Les facteurs justifiant une approche prudente
   IV. - Autres recommandations de l'autorité
   A. - Bilan et perspectives en matière d'accès à la profession d'avocats aux Conseils
9. Les avancées en matière d'information délivrée aux candidats à l'installation
10. L'accès des femmes à la profession
11. L'obligation de procéder à un appel à manifestation d'intérêt
12. Les charges collectives attribuées aux offices
13. La déontologie
    B. - Nouvelles recommandations en vue de faciliter l'accès à la profession
14. Favoriser les voies d'accès dérogatoires à la profession
    a) L'information relative aux voies d'accès dérogatoire à la profession
    b) Assouplir les voies d'accès dérogatoires à la profession
15. Favoriser la réussite au CAPAC
    a) Supprimer la limite de trois présentations à l'examen
    b) Supprimer la limite d'un redoublement par année
    c) Elargir les mesures mises en place par l'IFRAC pour favoriser la réussite des étudiants aux candidats bénéficiant de dispenses
16. Clarifier les règles applicables aux sociétés pluri-professionnelles d'exercice
17. Supprimer la limitation géographique d'exercice de la profession
    a) Supprimer l'obligation de disposer d'un domicile professionnel à Paris
    b) Permettre aux étudiants à l'IFRAC de suivre davantage de cours à distance
18. Augmenter d'un à deux le nombre d'avocats aux Conseils salariés par avocat aux Conseils libéral
    Conclusion

Introduction

1. Les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation (ci-après « avocats aux Conseils ») sont des officiers ministériels nommés par le garde des sceaux, ministre de la justice, dans un office existant, vacant ou créé. Au 1er janvier 2025, 134 avocats aux Conseils (dont 5 avocats salariés) exercent dans 71 offices.
2. Le présent avis est adopté dans le cadre des missions confiées à l'Autorité de la concurrence (ci-après « l'Autorité ») par l'article L. 462-4-2 du code de commerce, créé par l'article 57 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (ci-après « loi Croissance et activité »). Il porte sur la liberté d'installation des avocats aux Conseils. Il formule des recommandations en vue d'améliorer l'accès aux offices et de permettre une augmentation progressive du nombre d'offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants. Il établit, en outre, un bilan en matière d'accès des femmes et des hommes à ces offices.
3. L'annexe fait partie intégrante du présent avis.
4. Conformément à l'article 3 du décret du 26 février 2016 susvisé, le présent avis et les recommandations dont il est assorti seront publiés au Journal officiel de la République française (ci-après « JORF »).

I. - Cadre légal et réglementaire

5. Bénéficiant d'un double monopole, attaché à l'attribution par l'Etat de matières réservées et d'un office ministériel (A), ainsi qu'à la détention d'un certificat d'aptitude à la profession délivré à l'issue d'une formation de trois ans (4) (B), les avocats aux Conseils jouissent d'une liberté tarifaire (C) et sont soumis à un corpus de règles qui a connu des évolutions notables ces dernières années (D). Pour la première fois depuis 1817, la réforme opérée depuis l'adoption de la loi Croissance et activité a permis la création de 11 nouveaux offices d'avocats aux Conseils « [a]u vu des besoins identifiés par l'Autorité » dans ses avis de 2016, 2018, 2021 et 2023 (0). C'est dans ce même cadre rénové que s'inscrivent le présent avis de l'Autorité et la consultation publique (F).

A. - Présentation générale de la profession

6. Les avocats aux Conseils sont titulaires d'un office attribué par l'Etat. Ils disposent d'un monopole de représentation des justiciables devant le Conseil d'Etat et la Cour de cassation pour les pourvois en cassation dans la plupart des matières, ainsi que devant le Tribunal des conflits, ce qui représente environ 90 % de leur activité. Le reste de leur activité résulte d'interventions devant d'autres juridictions (tribunaux administratifs, cours administratives d'appel, Conseil constitutionnel, Cour européenne des droits de l'homme, Cour de justice de l'Union européenne, etc.) et de missions de conseil juridique.
7. Le statut des avocats aux Conseils est précisé par l'ordonnance du 10 septembre 1817 modifiée (5). Par ailleurs, l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances, qui prévoit l'existence d'un droit de présentation au profit des officiers ministériels, s'applique aux avocats aux Conseils.
8. Si les avocats aux Conseils exercent en principe leur métier à titre libéral, il est néanmoins possible « [d']exercer sa profession en qualité de salarié d'une personne physique ou d'une personne morale titulaire d'un office » (6). Chaque office ne peut employer plus d'un avocat aux Conseils salarié (7).
9. Par ailleurs, l'avocat aux Conseils libéral « peut exercer sa profession soit à titre individuel, soit dans le cadre d'une entité dotée de la personnalité morale, à l'exception des formes juridiques qui confèrent à leurs associés la qualité de commerçant » (8) (soulignement ajouté).
10. Le nombre maximal d'associés au sein d'une société civile professionnelle d'avocats aux Conseils est fixé à quatre (9). En revanche, les autres formes sociales ne connaissent pas de limitation analogue.
11. L'exercice sous forme de société de la profession d'avocat aux Conseils est désormais prévu par le décret n° 2024-876 du 14 août 2024, pris en application de l'ordonnance n° 2023-77 du 8 février 2023 relative à l'exercice en société des professions libérales réglementées. Ce décret, entré en vigueur le 1er septembre 2024, a regroupé au sein d'un texte unique et à droit constant les textes déjà applicables à la profession (10), d'une part, et permis aux avocats aux Conseils de se constituer en société d'exercice libéral et en société de participations financières de professions libérales, d'autre part.
12. Les sociétés disposent d'un délai d'un an, à compter du 1er septembre 2024, pour se mettre en conformité avec les exigences du décret du 14 août 2024 précité (11).

B. - L'accès à la profession et la formation des avocats aux Conseils

13. La formation des avocats aux Conseils fait l'objet d'un règlement (12) adopté par le Conseil de l'Ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation (ci-après « l'Ordre ») et approuvé par le garde des sceaux, ministre de la justice. Elle est organisée par l'Institut de formation et de recherche des avocats aux Conseils (ci-après « IFRAC »). Cette formation de trois ans comprend un enseignement théorique, la participation aux travaux de la conférence du stage et un stage effectué dans le cadre d'un contrat de collaboration libérale avec un avocat aux Conseils. A l'issue de la formation, les étudiants peuvent se voir délivrer, sur proposition du conseil d'administration de l'IFRAC, un certificat de fin de formation qui leur permet de s'inscrire aux épreuves du certificat d'aptitude à la profession d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation (ci-après « CAPAC »).
14. Pour accéder à la profession d'avocat aux Conseils, les huit conditions cumulatives suivantes doivent être remplies :
    1° être français ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ;
    2° être titulaire d'au moins une maîtrise en droit ou de titres ou diplômes reconnus comme équivalents pour l'accès à la profession d'avocat ;
    3° avoir été inscrit pendant un an au moins au tableau d'un barreau ;
    4° avoir suivi la formation de trois ans dispensée par l'IFRAC ;
    5° avoir subi avec succès l'examen d'aptitude à la profession d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ;
    6° n'avoir pas été l'auteur de faits ayant donné lieu à condamnation pénale pour agissements contraires à l'honneur, à la probité ou aux bonnes mœurs ;
    7° n'avoir pas été l'auteur de faits de même nature ayant donné lieu à une sanction disciplinaire ou administrative de destitution, radiation, révocation, de retrait d'agrément ou d'autorisation ; et,
    8° n'avoir pas été frappé de faillite personnelle ou d'interdiction de diriger, gérer administrer ou contrôler, toute personne morale (13).
15. Certains professionnels sont dispensés des conditions mentionnées aux 2°, 3° et 4° et d'autres peuvent l'être, sous réserve de justifier d'une expérience professionnelle auprès d'un avocat aux Conseils. Ces professionnels sont ainsi admis à se présenter directement à l'examen du CAPAC.
16. Les dispenses sont très peu utilisées. Les données transmises par l'IFRAC aux services d'instruction de l'Autorité indiquent en effet que seules deux demandes de dispense de formation initiale ont été formées depuis 2022. Aucune des deux personnes ayant bénéficié de dispenses n'a été admissible au CAPAC (14).

Liste des professionnels bénéficiant de dispense de diplôme, d'inscription au barreau depuis un an et de la formation à l'IFRAC (15)

| Sans condition d'ancienneté
dans leur corps | 4 ans d'exercice dans leurs corps + 1 an de pratique auprès d'un avocat aux Conseils | 8 ans d'exercice dans leurs corps + 1 an de pratique auprès d'un avocat aux Conseils | 10 ans d'exercice dans les fonctions + 1 an de pratique auprès d'un avocat aux Conseils | |---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------| |Membres et anciens membres du Conseil d'Etat, à l'exception des maîtres des requêtes et des auditeurs
***
Magistrats et anciens magistrats à la Cour de cassation, à l'exception des conseillers et des avocats généraux référendaires et des auditeurs
***
Magistrats et anciens magistrats de la Cour des comptes, à l'exception des conseillers référendaires et des auditeurs
***
Ressortissants de l'un des Etats de l'UE ou parties à l'accord sur l'EEE, ayant acquis leur qualification dans l'un de ces Etats, exerçant à titre permanent et justifiant d'une activité régulière et effective sur le territoire national d'une durée au moins égale à trois ans|Professeurs d'université, chargés d'un enseignement juridique
***
Maîtres des requêtes et anciens maîtres des requêtes au Conseil d'Etat et les conseillers et avocats généraux référendaires et anciens conseillers et avocats généraux référendaires à la Cour de cassation ou à la Cour des comptes|Magistrats et anciens magistrats de l'ordre judiciaire, autres que ceux bénéficiant de la dispense sans condition d'ancienneté ou sous conditions de 5 ans d'exercice (4 + 1)
***
Membres et anciens membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes autres que ceux bénéficiant de la dispense sans condition d'ancienneté ou sous conditions de 5 ans d'exercice (4 + 1)
***
Membres et anciens membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel
***
Membres et anciens membres des chambres régionales des comptes|Maîtres de conférences de droit et les anciens maîtres-assistants, titulaires du doctorat en droit
***
Avocats et anciens avocats inscrits d'un barreau français ou d'un Etat membre de l'Union européenne
***
Conseils juridiques et anciens conseils juridiques inscrits sur une liste de conseils juridiques
***
Notaires|

17. L'examen du CAPAC comprend trois épreuves écrites d'admissibilité, puis trois épreuves orales d'admission (16) et nul ne peut se présenter plus de trois fois (17). En outre, les professionnels bénéficiant de dispenses peuvent, selon leur profil, être dispensés de l'ensemble ou bien d'une seule des épreuves écrites d'admissibilité (18).
18. Le jury de l'examen du CAPAC est composé de trois avocats aux Conseils, de deux membres du Conseil d'Etat, de deux membres de la Cour de cassation et d'un professeur des universités (19).
19. En outre, depuis le 1er septembre 2020, la gouvernance et le déroulement de la formation des avocats aux Conseils ont été modifiés afin de conférer à l'IFRAC une autonomie de gestion par rapport à l'Ordre (20). Ainsi, l'IFRAC est désormais dirigé par un professeur des universités et doté d'un conseil d'administration (21).
20. Par ailleurs, depuis 2020, la formation peut être suspendue sans que l'étudiant ait à justifier d'un motif légitime et cela pendant une durée maximum d'un an. Une demande de prolongation de la suspension peut être adressée au président de l'Ordre, qui statue après avis du directeur de l'IFRAC, et après que la personne concernée a été entendue ou appelée. La décision doit être motivée et lui être notifiée (22).
21. Enfin, la radiation d'une personne admise à la formation intervient par décision du conseil de l'Ordre, après avis du conseil d'administration de l'IFRAC. La personne radiée doit être informée du ou des motifs de la radiation (23).

C. - Les rémunérations perçues par l'avocat aux Conseils

1. Des honoraires libres

2. A l'inverse des autres officiers ministériels, notaires et commissaires de justice, concernés par la réforme de la liberté d'installation instaurée par la loi Croissance et activité (24), les avocats aux Conseils ne sont pas soumis à des tarifs réglementés. La rémunération des avocats aux Conseils est essentiellement constituée d'honoraires libres (25), convenus entre le professionnel et le client dans le cadre d'une convention d'honoraires écrite (26).

3. Les honoraires doivent être fixés en fonction « de la situation de fortune du client, de la difficulté de l'affaire, des frais exposés par l'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, de sa notoriété et des diligences de celui-ci » (27). Il est possible de fixer un honoraire complémentaire en fonction du résultat obtenu ou du service rendu, mais il est interdit de subordonner la détermination du montant total des honoraires au résultat de l'affaire (28).

4. L'avocat aux Conseils n'est pas tenu de justifier du décompte des frais et débours (29). De plus, les honoraires sont soumis à la taxe sur la valeur ajoutée.

5. Une partie des honoraires de l'avocat aux Conseils est usuellement rétrocédée aux collaborateurs de l'office au titre de leur rémunération. Cette rétrocession peut prendre la forme soit d'une rémunération mensuelle forfaitaire négociée avec l'office, soit d'une rémunération forfaitaire au dossier (30).

6. L'aide juridictionnelle

7. En application de l'article 43 du décret n° 2023-146 du 1er mars 2023 relatif au code de déontologie des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, les avocats aux Conseils ont le devoir de contribuer aux charges collectives de l'Ordre. Les avocats peuvent notamment être désignés pour représenter les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle, mais aussi être désignés membres d'un des deux bureaux d'aide juridictionnelle près la Cour de cassation et près le Conseil d'Etat, pour un mandat de trois ans renouvelable une fois.

8. L'aide juridictionnelle consiste en la prise en charge par l'Etat de tout ou partie des frais de procédure, incluant les honoraires de l'avocat aux Conseils (31). Une partie, « dont les ressources sont insuffisantes » (32), et ayant recours aux services d'un avocat aux Conseils, peut en demander le bénéfice auprès des bureaux d'aide juridictionnelle précités.

9. Après examen du dossier, l'aide peut être accordée partiellement ou totalement, en fonction des critères définis par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique (33). Ces critères comprennent principalement une condition de nationalité (ou de résidence habituelle) et une condition de ressources (revenu fiscal de référence, patrimoine mobilier et patrimoine immobilier). Les plafonds de ressources sont revalorisés chaque année (34).

10. Chaque bureau d'aide juridictionnelle compte respectivement deux membres choisis par la Cour de cassation et deux par le Conseil d'Etat, deux avocats aux Conseils, un représentant « du ministre des finances ou du ministre chargé du budget », un représentant du ministre « chargé de l'aide sociale » et un représentant des usagers (35).

11. Lorsque la décision d'admission est prononcée, il appartient à l'Ordre de désigner un avocat aux Conseils (36), à l'exception des cas où le bénéficiaire a déjà choisi celui par lequel il souhaite être représenté.

12. Les montants versés aux avocats aux Conseils au titre d'une aide juridictionnelle totale sont prévus aux articles 90 et 91 du décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 relatif à l'aide juridique et ont récemment été revalorisés de 50 % par le décret n° 2023-457 du 12 juin 2023 portant diverses dispositions en matière d'aide juridique.

D. - Les évolutions récentes en matière de discipline et de déontologie

32. Afin de simplifier le cadre légal et réglementaire applicable en matière de discipline et de déontologie des officiers ministériels, auparavant source de confusion selon le rapport du 21 octobre 2020 sur la discipline des professions du droit et du chiffre (37), la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire a regroupé les règles applicables autour de quatre textes (38).
33. La surveillance des officiers ministériels est désormais confiée au procureur général, à l'exception des avocats aux Conseils compte tenu de leur statut spécifique et de leur rôle auprès de ces juridictions (39). En outre, de nouvelles juridictions disciplinaires, présidées par un magistrat, sont créées et disposent de services d'enquête indépendants. Enfin, la loi précitée du 22 décembre 2021 investit les instances de chaque profession de pouvoirs préventifs destinés à mettre en conformité l'action du professionnel avec ses obligations. Un collège de déontologie, chargé notamment de participer à la rédaction d'un code de déontologie, est placé auprès de l'instance nationale de chaque profession.
34. S'agissant des règles déontologiques des officiers ministériels, compte tenu des spécificités de chaque profession, le législateur a fait le choix de laisser à l'instance nationale de chaque profession le soin de les préparer (40). Elles se composent d'un code de déontologie et d'un ensemble de règles professionnelles, qui précisent les dispositions du code.
35. Pris en application du premier alinéa de l'article 2 de l'ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels, le projet de décret relatif au code de déontologie des avocats aux Conseils a été soumis pour avis à l'Autorité, qui a formulé, dans son avis n° 23-A-02 du 10 février 2023 (41), plusieurs recommandations visant à accroître la transparence des avis du collège de déontologie et à préciser plusieurs règles professionnelles. Par exemple, elle a préconisé de :

- publier les avis du collège de déontologie sur le site internet de l'Ordre ;
- donner un cadre d'interprétation précis au principe général d'indépendance ;
- mieux définir l'interdiction de « se lier à un autre professionnel » ;
- clarifier de la notion de domicile professionnel ;
- clarifier l'interdiction de la mention de spécialisation ;
- intégrer les dispositions relatives à la publicité personnelle dans les règles professionnelles ; ou, encore
- préciser que la diffusion d'arrêts et de commentaires doctrinaux est autorisée.

36. A la suite de cet avis, le code de déontologie des avocats aux Conseils a été adopté par le décret n° 2023-146 du 1er mars 2023 (42). Un règlement professionnel précisant les dispositions du code de déontologie a également été pris. Ces deux documents, qui reprennent quasiment à droit constant l'ancien règlement général de déontologie du 5 novembre 2020 (43), sont entrés en vigueur le 2 mai 2023.

E. - Les modalités d'installation et les précédents avis de l'Autorité

1. Le cadre applicable aux installations dans les offices créés
   a) Une liberté d'installation régulée

2. Afin d'assouplir les conditions d'installation des avocats aux Conseils, l'Autorité a pour mission d'identifier le nombre de créations d'offices « nécessaires pour assurer une offre de services satisfaisante au regard de critères définis par décret et prenant notamment en compte les exigences de bonne administration de la justice ainsi que l'évolution du contentieux devant ces deux juridictions » (44).

3. Comme pour les autres officiers ministériels, l'objectif est de permettre « une augmentation progressive du nombre d'offices à créer », afin d'ouvrir l'accès à la profession sans bouleverser les conditions d'activité des offices existants (45).

4. L'article 2 du décret n° 2016-215 du 26 février 2016 portant définition des critères prévus pour l'application de l'article L. 462-4-2 du code de commerce a précisé les critères qui permettent à l'Autorité d'évaluer le niveau et les perspectives d'évolution de la demande et de l'offre, afin de déterminer le nombre de créations d'offices nécessaire pour assurer une offre de services satisfaisante.

b) Les conditions de nomination dans les offices créés

40. Le décret n° 2016-652 du 20 mai 2016 modifiant les conditions d'accès à la profession d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation définit de nouvelles conditions de nomination des avocats aux Conseils et modifie en conséquence les articles 24 à 29 du décret n° 91-1125 précité.

41. Les candidats remplissant les conditions générales d'aptitude à la profession d'avocat aux Conseils peuvent déposer auprès du garde des sceaux, ministre de la justice, leur demande de nomination dans un délai de deux mois à compter de la publication des recommandations de l'Autorité (46). Depuis 2016, ces recommandations sont établies pour une période biennale, en application de l'article L. 462-4-2 du code de commerce.

42. Le garde des sceaux, ministre de la justice, recueille, pour chaque candidature, l'avis motivé du vice-président du Conseil d'Etat, du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près cette cour. Il peut également solliciter un avis motivé du conseil de l'Ordre « sur l'honorabilité et sur les capacités professionnelles de l'intéressé ainsi que sur ses possibilités financières au regard des engagements contractés » (47).

43. Une commission est chargée d'examiner les candidatures et de les classer par ordre de préférence (48). Cette commission est composée de cinq membres (49), nommés par le garde des sceaux, ministre de la justice, pour une durée de trois ans, renouvelable une fois (50).

44. Les nominations sont faites au choix par le garde des sceaux, ministre de la justice, après avis de cette commission (51).

45. Les avocats aux Conseils déjà installés peuvent postuler à la création d'un nouvel office mais le décret prévoit, dans ce cas, que leur demande de nomination doit être accompagnée d'une demande de démission (pour un avocat exerçant à titre individuel) ou de retrait (pour un avocat associé), sous condition suspensive de nomination dans un nouvel office. Leur nomination dans ce nouvel office n'interviendra, le cas échéant, qu'après ou concomitamment à leur démission ou retrait (52).

46. Les précédents avis de l'Autorité et les offices créés
    a) Les avis n° 16-A-18 du 10 octobre 2016 et n° 18-A-11 du 25 octobre 2018

47. Les 10 octobre 2016 et 25 octobre 2018, l'Autorité a respectivement rendu deux avis sur la liberté d'installation des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, publiés successivement le 1er novembre 2016 et le 1er novembre 2018 au JORF.

48. Elle constatait, dans ces deux avis, une situation économique très favorable des offices existants. A l'appui de ce constat, elle soulignait qu'ils bénéficiaient d'une organisation flexible grâce au recours massif à des collaborateurs externes pour traiter les dossiers, d'une part, et à la liberté tarifaire d'autre part. En outre, l'activité des juridictions suprêmes était globalement stable.

49. En conséquence, l'Autorité a recommandé la création de quatre offices dans son premier avis puis de quatre autres deux ans plus tard. Ainsi, sur la période 2016-2020, ses recommandations ont porté le nombre d'offices d'avocats aux Conseils de 60 à 68.

b) L'avis n° 21-A-02 du 23 mars 2021

49. Dans son troisième avis rendu le 23 mars 2021 et publié le 9 avril 2021 au JORF, l'Autorité a recommandé la création de deux offices supplémentaires, sur la période courant jusqu'au 8 avril 2023, portant ainsi le nombre d'offices d'avocats aux Conseils à 70.
50. Dans cet avis, l'Autorité relevait que les résultats financiers et le taux de marge de la profession étaient demeurés particulièrement élevés sur la période 2015-2019, malgré la hausse du nombre d'offices, la crise sanitaire et la baisse d'activité auprès de la Cour de cassation. Ainsi, en 2019, le taux de marge moyen de la profession était de 44 % et le bénéfice moyen par associé était légèrement supérieur à 500 000 euros par an.
51. Elle a également relevé que, si le chiffre d'affaires des offices créés augmentait rapidement, leurs perspectives de croissance à moyen terme pourraient être limitées par la concentration des affaires auprès des offices bien établis.
52. Les conséquences incertaines de la crise sanitaire à moyen terme, la faiblesse des effectifs de candidats à l'installation et la récente baisse des affaires enregistrées devant la Cour de cassation, avaient conduit l'Autorité à retenir une approche prudente dans ses recommandations.
53. Un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, du 20 avril 2021 a créé deux nouveaux offices (53). Par deux arrêtés du 25 août 2021, ces offices ont été attribués à un professionnel exerçant à titre individuel et à une société civile professionnelle comptant deux associés.

c) L'avis n° 23-A-03 du 7 avril 2023

54. Dans son avis n° 23-A-03 du 7 avril 2023, l'Autorité a constaté, malgré un taux de marge et une rémunération toujours très favorables aux avocats aux Conseils, une nouvelle baisse des activités devant la Cour de cassation sur la période 2017-2021, et depuis 2022, une diminution des activités devant le Conseil d'Etat.
55. Elle a également relevé que le vivier de candidats potentiels à l'installation restait très réduit et pourrait être en partie mobilisé par les futurs départs en retraite.
56. En conséquence, l'Autorité a, de nouveau, retenu une approche prudente et recommandé la création de deux nouveaux offices pour la période 2023-2025.
57. Toutefois, faute d'un nombre suffisant de candidats, seul un office supplémentaire a été créé par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice (54), après avis d'une commission instituée par voie réglementaire (55). Cet office a été attribué par arrêté à un professionnel exerçant à titre individuel (56).

F. - Le présent avis et la consultation publique

58. L'article L. 462-4-2 du code de commerce dispose que : « L'Autorité de la concurrence rend au ministre de la justice, qui en est le garant, un avis sur la liberté d'installation des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.
    Elle fait toutes recommandations en vue d'améliorer l'accès aux offices d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation dans la perspective d'augmenter de façon progressive le nombre de ces offices. Elle établit, en outre, un bilan en matière d'accès des femmes et des hommes à ces offices. Ces recommandations sont rendues publiques au moins tous les deux ans.
    A cet effet, elle identifie le nombre de créations d'offices d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation qui apparaissent nécessaires pour assurer une offre de services satisfaisante au regard de critères définis par décret et prenant notamment en compte les exigences de bonne administration de la justice ainsi que l'évolution du contentieux devant ces deux juridictions.
    Les recommandations relatives au nombre de créations d'offices d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation permettent une augmentation progressive du nombre d'offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants.
    L'ouverture d'une procédure sur le fondement du présent article est rendue publique dans un délai de cinq jours à compter de la date de cette ouverture, afin de permettre aux associations de défense des consommateurs agréées au niveau national pour ester en justice, au conseil de l'Ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, ainsi qu'à toute personne remplissant les conditions de nationalité, d'aptitude, d'honorabilité, d'expérience et d'assurance requises pour être nommée par le ministre de la justice en qualité d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, d'adresser à l'Autorité de la concurrence leurs observations.
    Lorsque l'Autorité de la concurrence délibère au titre du présent article, son collège comprend deux personnalités qualifiées nommées par décret pour une durée de trois ans non renouvelable. »
59. En application de cet article, il appartient donc à l'Autorité d'élaborer un nouvel avis sur la liberté d'installation des avocats aux Conseils et de réviser ses recommandations en matière de création d'offices.
60. Cette procédure a été engagée le 19 septembre 2024, date de lancement par l'Autorité d'une consultation publique pour recueillir les observations des tiers intéressés. Les avocats aux Conseils, leur Ordre, leurs associations, groupements et syndicats professionnels, les personnes remplissant les conditions pour exercer cette profession et les associations de consommateurs agréées ont été invités à répondre à un questionnaire en ligne.
61. Sur les 39 contributions complètes reçues par l'Autorité (contre 33 en 2022 et 23 en 2020), une seule d'entre elles a été soumise par un avocat aux Conseils, marquant un moindre intérêt des avocats aux Conseils pour cette cinquième consultation en huit ans. En revanche, 25 collaborateurs, dont 4 titulaires du CAPAC et 10 étudiants à l'IFRAC, ont participé et sont donc davantage représentés comparé aux années précédentes. Une synthèse des observations reçues figure en annexe.

II. - Etat des lieux de l'offre et de la demande
A. - Etat des lieux de l'offre

62. L'examen de la période 2017-2023 démontre que la création de onze nouveaux offices n'a altéré ni la forte concentration du marché des avocats aux Conseils, ni son niveau toujours élevé de performance économique.

63. Evolution du nombre de professionnels
    a) La croissance du nombre de professionnels

64. Le nombre d'offices d'avocats aux Conseils connaît une croissance progressive depuis 2017, sous l'impulsion des recommandations biennales de l'Autorité. Néanmoins, la progression du nombre de professionnels libéraux, initiée il y a dix ans, connaît un léger repli ces dernières années.

Figure n° 1. - Evolution du nombre d'avocats aux Conseils (hors salariés) et d'offices (2014-2024)

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

Lecture : L'échelle de gauche est relative à l'évolution du nombre d'avocats aux Conseils et l'échelle de droite à celle du nombre d'offices.
Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l'Autorité de la concurrence

64. En 2023, les avocats aux Conseils exercent au sein de 71 offices, dont 43 SCP, 13 entreprises individuelles, 12 SARL (dont 2 EURL) et 3 SAS. A ce titre, tous les offices sont pourvus, à ce jour. La part des offices individuels est passée de 36 % en 2017 à 45 % en 2023, notamment en raison des offices nouvellement créés. La part des offices comptant 3 ou 4 associés a également augmenté (de 20 % à 25 %), tandis que, comme relevé dans le précédent avis de l'Autorité (57), celle des offices comprenant 2 associés a baissé (de 44 % à 30 %).

b) Un nombre toujours faible de candidats potentiels à l'installation

65. L'Autorité a, dans ses précédents avis, relevé le faible nombre de candidats en capacité de candidater dans un office créé, sur la base du nombre de personnes titulaires du CAPAC n'exerçant pas la profession à titre libéral et donc susceptibles de souhaiter s'installer dans un office créé. Elle avait estimé que ce vivier pouvait être compris entre une dizaine et une quinzaine de personnes pour la période 2023-2025, composé de la façon suivante :

- six personnes qui, en décembre 2022, étaient titulaires du CAPAC mais n'exerçaient pas à titre libéral (58) ; et
- les futurs titulaires du CAPAC, potentiellement une dizaine d'ici à 2025 selon les estimations de l'Autorité.

66. L'Autorité avait également anticipé qu'une partie de ce vivier pourrait être mobilisée pour compenser les départs en retraite.
67. Dans les faits, parmi les six professionnels déjà titulaires du CAPAC en décembre 2022, cinq exercent désormais en tant qu'avocats aux Conseils, trois à titre libéral dans des offices existants (59) et deux en tant que salariés (60).
68. S'agissant des nouveaux titulaires du CAPAC, trois personnes ont été diplômées en fin d'année 2022, cinq en 2023 et sept en 2024.
69. Parmi ces quinze nouveaux diplômés, sept exercent à titre libéral (un dans un office nouvellement créé et six en tant qu'associés ou titulaires d'offices individuels) et trois en tant que salariés.
70. Au total, le nombre de titulaires du CAPAC n'exerçant pas encore la profession s'élève, sans considération d'éventuels projets d'association ou de reprise, à six. Le nombre d'avocats aux Conseils salariés, qui pourraient changer de voie et décider d'exercer à titre libéral, s'élève à cinq. Compte tenu de ses considérations, le vivier potentiel serait donc d'un peu moins d'une douzaine de candidats en 2025.

c) Le renouvellement des professionnels en place

71. Au 15 septembre 2024, 62 % des avocats aux Conseils libéraux avaient plus de 50 ans et 21 % avaient plus de 65 ans. Parmi ces derniers, sont recensés 12 avocats aux Conseils de plus de 70 ans, ce qui représente environ 10 % du total des professionnels. Ces statistiques s'inscrivent dans un contexte légal et réglementaire n'imposant aucune limite d'âge pour exercer la profession. Par ailleurs, selon l'Ordre, la moyenne d'âge de départ à la retraite s'établirait à 69 ans.

Figure n° 2. - Répartition par âge des avocats aux Conseils libéraux (hors salariés) au mois de septembre 2024

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Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l'Autorité de la concurrence

72. Depuis le mois de février 2022, cinq avocats aux Conseils ont pris la décision de partir à la retraite. La moyenne d'âge des avocats aux Conseils, s'établissant à 55 ans, reste cependant toujours élevée comparativement aux notaires et aux commissaires de justice dont l'âge moyen est respectivement de 42 ans et 50 ans (61).

73. Ainsi, dans les années à venir, ces constats (moyenne d'âge et âge moyen de départ à la retraite) amènent à considérer que le vivier de candidats précédemment identifié pourrait être mobilisé pour compenser les départs en retraite, plutôt que pour accroître l'offre de service.

74. A cet égard, le président de l'Ordre a fait état d'un fort dynamisme des retraits et des nominations au sein des offices existants ces dernières années. Ainsi, comme mentionné précédemment (62), depuis le mois de février 2022, il y a eu cinq départs en retraite, et il y aurait actuellement six projets de départs à brève échéance et quatre autres à moyenne échéance, avec perspective d'association ou de reprise de charge (63).

75. Dès lors, si l'année 2024 a connu un nombre record de diplômés, le vivier de candidats potentiels à l'installation pourrait, comme en 2023, s'avérer plus réduit en raison des opportunités actuelles de reprise ou d'association dans des offices existants.

76. En effet, alors que l'Autorité avait recommandé la création de deux nouveaux offices en 2023, seule une candidature a été transmise dans le délai imparti de deux mois, ne donnant lieu à la création que d'un seul office (64).

77. Si le manque de candidatures à l'installation s'explique en partie par une conjoncture favorisant davantage l'association ou la reprise d'offices existants, il ressort de l'instruction que le renouvellement de la profession est également rendu difficile par de nombreux freins à l'accès au diplôme et à l'exercice la profession (voir paragraphes 201 et suivants).

78. L'évolution de l'activité et du niveau de revenu des professionnels
    a) Les résultats financiers par office et par avocat libéral

79. Dans le prolongement de ses analyses antérieures (65), l'Autorité constate, à la lumière des données transmises, la persistance d'une situation économique particulièrement favorable pour les titulaires et associés d'offices d'avocats aux Conseils.

Tableau n° 1. - Evolution de la situation économique de la profession entre 2017 et 2023

| Données | 2017 |2019 (*)| 2021 | 2023 |Evolution 2021-2023|Evolution
2017-2023| |-------------------------------------|--------|---------|--------|--------|-------------------|---------------------------| | Nombre d'offices | 64 | 68 | 70 | 71 | 1 % | 11 % | | Nombre de titulaires et associés | 120 | 124 | 126 | 129 | 2 % | 8 % | | Chiffre d'affaires total |142,1 M€|139,4 M€ |132,8 M€|137,2 M€| 3 % | - 3 % | | Bénéfice total |61,5 M€ | 61,4 M€ |55,3 M€ |54,8 M€ | - 1 % | - 11 % | | Taux de marge | 43 % | 44 % | 42 % | 40 % | - 4 % | - 8 % | | | | | | | | | | Chiffre d'affaires par office | 2,2 M€ | 2,1 M€ | 1,9 M€ | 2 M€ | 3 % | - 12 % | | Bénéfice par office | 961 k€ | 930 k€ | 790 k€ | 783 k€ | - 1 % | - 19 % | | | | | | | | | |Chiffre d'affaires par avocat libéral|1,19 M€ | 1,14 M€ |1,05 M€ |1,07 M€ | 2 % | -9 % | | Bénéfice par avocat libéral | 513 k€ | 503 k€ | 439 k€ | 428 k€ | - 2 % | - 16 % |

Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l'Autorité de la concurrence

(*) En 2019, deux avocats aux Conseils ont été nommés dans des offices créés au mois de décembre. N'ayant pas exercé cette année-là, ils ne sont pas pris en compte dans la détermination du chiffre d'affaires et du bénéfice par office et par avocat libéral.

79. Sur la période 2019-2023, le chiffre d'affaires moyen par avocat aux Conseils libéral est de 1,06 million d'euros, contre 1,11 million d'euros sur la période 2017-2021 et 1,24 million d'euros sur la période 2013-2017. Bien que le chiffre d'affaires total de la profession ait progressé de 3 % sur la période 2021-2023, il s'avère que cet indicateur connaît une légère baisse de 3 % depuis la mise en place de la loi Croissance et activité (période 2017-2023). L'une des clés d'analyse de cette diminution est la survenance de la crise sanitaire en 2020 et ses effets durables sur les années qui ont suivi.
80. Le taux de marge de la profession, bien que stable et s'établissant en moyenne à 42 % de 2017 à 2023, a connu quant à lui un léger repli depuis 2021 pour s'établir à 40 % (66). Il est à souligner qu'un tel taux de marge demeure bien supérieur, à celui constaté chez les notaires (environ 33 %) et chez les commissaires de justice (environ 30 %) (67).
81. Le bénéfice moyen par avocat libéral s'élève, quant à lui, à 439 192 euros sur la période 2019-2023 alors qu'il était de 519 207 euros sur 2013-2017 (68). Cette baisse significative peut être expliquée à la fois par une augmentation continue du nombre d'avocats aux Conseils et une demande de services atone (voir la partie II.B.).
82. Comme dans son dernier avis (69), l'Autorité constate un accroissement des disparités économiques au sein de la profession, notamment en matière de chiffre d'affaires, qui s'explique sans doute par la création de nouveaux offices. Ainsi, le rapport entre le neuvième décile et le premier décile (70) concernant le chiffre d'affaires moyen par avocat aux Conseils est passé de 5,7 sur la période 2013-2017 à 10,7 sur la période 2019-2023. Concernant le bénéfice moyen par avocat aux Conseils libéral, le rapport inter-déciles, qui est de 7,6 pour la période 2019-2023, reste à un niveau similaire à celui constaté pour la période 2013-2017 (7,5).

Tableau n° 2. - Répartition par décile du chiffre d'affaires et du bénéfice moyens par professionnel libéral sur la période 2019-2023

| Décile |Chiffre d'affaires moyen
par avocat aux Conseils libéral|Bénéfice moyen par avocat aux Conseils libéral| |------------------------------------------------------------|----------------------------------------------------------------|----------------------------------------------| | 10 % | 212 144 | 113 727 | | 20 % | 330 304 | 133 886 | | 25 % | 479 661 | 175 021 | | 30 % | 515 287 | 243 812 | | 40 % | 625 830 | 298 460 | | 50 % | 823 637 | 319 043 | | 60 % | 957 306 | 378 168 | | 75 % | 1 440 436 | 529 044 | | 80 % | 1 571 832 | 671 686 | | 90 % | 2 276 623 | 863 508 | | 99 % | 5 137 414 | 2 693 986 | | 100 % | 5 572 902 | 3 272 614 | |Rapport entre le dernier décile
et le premier décile| 10,7 | 7,6 |

Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l'Autorité de la concurrence

83. Les rapports inter-déciles entre les périodes 2017-2021 et 2019-2023, en ce qui concerne le nombre d'affaires par associé et le bénéfice par associé des offices créés avant 2017, demeurent stables et continuent de se maintenir à un niveau équivalent. S'agissant du chiffre d'affaires par associé, sur la période 2019-2023, tant le rapport inter-déciles de l'ensemble des offices que celui des offices créés avant 2017 sont en légère hausse.
84. Les offices comprenant trois ou quatre associés qui, de 2017 à 2021, étaient au nombre de 15 sont désormais de 18 en 2023. En moyenne, ces offices ont généré sur la période 2019-2023 un chiffre d'affaires par associé d'environ 1,4 million d'euros et de 525 000 euros de bénéfice par associé. Bien que ces performances enregistrent un léger recul en comparaison avec la période 2017-2021 (71), elles placent en tout état de cause ces professionnels dans le neuvième décile en termes de résultats et de bénéfices. Pour l'année 2023, les associés de ces offices représentent 44 % de la part totale des professionnels en association (72) et produisent 54 % du chiffre d'affaires total de la profession contre 48 % en 2021, soit une hausse significative. Les avocats aux Conseils associés au sein de ces offices réalisent ainsi, pour l'année 2023, la part majoritaire du chiffre d'affaires total de la profession. Ceci s'explique en partie, comme constaté ci-dessus, par le nombre conséquent d'associés présents dans ce type d'offices.
85. Il en ressort que les structures comportant trois associés ou plus, bien que ne représentant qu'une part minoritaire de l'ensemble des offices, réalisent un chiffre d'affaires bien plus élevé que la moyenne.

Figure n° 3. - Distribution du chiffre d'affaires par avocat aux Conseils libéral

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Lecture : sur la période 2019-2023, 23 % des avocats aux Conseils libéraux ont réalisé un chiffre d'affaires annuel moyen inférieur à 400 000 €.
Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l'Autorité de la concurrence

86. En conclusion, à l'instar des précédentes observations de l'Autorité, le chiffre d'affaires des avocats aux Conseils demeure élevé, principalement au bénéfice d'une fraction limitée de la profession, confirmant ainsi la continuité et la stabilité d'une situation économique très favorable pour les associés.

b) L'activité, la rentabilité et l'organisation des avocats aux Conseils

La place majeure des dossiers en monopole dans l'activité des avocats aux Conseils :
87. Entre 2019 et 2023, la part du nombre de dossiers relevant du monopole légal des avocats aux Conseils, dans la part totale de leur activité, est demeurée stable, autour de 90 % (73). Cette concentration prononcée de l'activité dans les dossiers relevant du monopole légal démontre la forte dépendance des offices à ce type de dossiers.
88. En effet, comme indiqué par l'Autorité dans son précédent avis (74), les avocats aux Conseils ont également la possibilité de représenter des clients devant les juridictions européennes, le Conseil constitutionnel mais également devant les tribunaux administratifs et cours administratives d'appel. Les avocats aux Conseils ont aussi la capacité de délivrer des prestations de conseils dont la part demeure cependant faible, environ 5 % du chiffre d'affaires total de la profession sur la période 2019-2023.
89. La répartition du nombre de dossiers traités par juridiction ne connaît pas d'évolution notable. Les affaires portées devant la Cour de cassation en matière civile continuent à constituer la majeure partie de l'ensemble des affaires traitées par les offices, environ les deux tiers. Puis, les affaires portées devant le Conseil d'Etat représentent entre 15 % et 20 % de l'activité des offices.

Figure n° 4. - Proportion des affaires par juridiction (2017-2023)

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Note : certains offices n'ayant pas pu fournir la ventilation de leurs dossiers par juridiction, les statistiques ont été calculées à partir des données d'environ 80 % des offices en 2017, 60 % en 2018 et 2019, 80 % en 2020 et 2021 et 63 % en 2022 et 2023.

Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l'Autorité de la concurrence

Une modulation des honoraires compensant les fluctuations de l'activité juridictionnelle :
90. Au titre de la période 2019-2023, la rémunération moyenne par dossier s'élève à 3 015 euros (soit une somme similaire à celle constatée pour la période 2017-2021) (75). Au cours de la période considérée, les honoraires moyens présentent d'importantes variations entre offices comme en témoigne la répartition par déciles de la rémunération moyenne par dossier.
91. En effet, pour les 28 offices pour lesquels des données adéquates sont disponibles sur l'ensemble de la période, la rémunération moyenne par dossier est supérieure à 2 000 euros pour le premier décile et supérieure à 4 000 euros pour le neuvième décile (bien qu'en légère baisse en comparaison avec la période 2017-2021 [76]). Cette disparité s'explique notamment par le choix des offices de se spécialiser sur des contentieux plus ou moins rémunérateurs. A cet égard, la rémunération moyenne par dossier des offices récemment créés se situerait pour la période en question autour de 2 500 euros (77), soit en-deçà de la médiane de l'ensemble des offices (située à 2 800 euros), comme cela était déjà le cas pour la période 2017-2021.

Figure n° 5. - Evolution de la rémunération moyenne par dossier (2012-2023)

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Lecture : L'échelle de gauche correspond au nombre d'affaires et l'échelle de droite aux honoraires moyens par dossier en euros.
Source : Ordre des avocats aux Conseils, rapports annuels 2023 de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat, traitement par l'Autorité de la concurrence

Un volume toujours élevé de dossiers traités et des écarts marqués dans la répartition des dossiers :
92. Au cours de la période 2019-2023, le nombre moyen de dossiers traités par an et par associé (360, ou 390 en excluant les offices créés à partir de 2017) est en légère baisse comparé à celui observé sur la période 2017-2021 (375, ou 400 en excluant les nouveaux offices). Alors que l'Ordre a indiqué par le passé que le temps de traitement d'un dossier serait d'environ deux jours et demi par collaborateur (78), il s'avère que les dernières années ont démontré que le temps de traitement par associé se rapproche davantage d'un jour et demi. Le nombre maximum de dossiers traité par un associé en une année est de 985, et non plus de 1 550 comme relevé lors des derniers avis de l'Autorité (79), ce qui équivaut ainsi à environ 4 dossiers par jour ouvré.
93. Il convient de souligner que la baisse du nombre de dossiers au sein de la profession n'affecte pas les professionnels de la même manière. En effet, sur la période 2019-2023 et par rapport à la période 2017-2021 :

- le nombre moyen de dossiers par associé baisse pour les offices dont le chiffre d'affaires est le plus important mais s'accompagne d'une hausse de leur chiffre d'affaires ; et
- à l'inverse, le nombre moyen de dossiers par associé augmente pour les offices réalisant le plus faible chiffre d'affaires alors que leur chiffre d'affaires baisse.

Tableau n° 3. - Répartition par quartile (80) du nombre de dossiers par associé et par chiffre d'affaires sur les périodes 2017-2021 et 2019-2023

| Répartition |Quartile de chiffre d'affaires|Chiffre d'affaires moyen par associé (2017-2021)|Chiffre d'affaires moyen par associé (2019-2023)|Répartition du nombre moyen de dossiers par associé par CA (2017-2021)|Répartition du nombre moyen de dossiers par associé par CA (2019-2023)| |--------------------------------|------------------------------|------------------------------------------------|------------------------------------------------|----------------------------------------------------------------------|----------------------------------------------------------------------| | Minimum | 0 % | 18 729 | 100 370 | | | | Premier quartile | 25 % | 523 025 | 479 661 | 62 | 66 | | Médiane | 50 % | 791 178 | 823 637 | 121 | 103 | | Troisième quartile | 75 % | 1 427 722 | 1 440 436 | 195 | 180 | | Maximum | 100 % | 5 024 933 | 5 572 902 | | | | | | | | | | |Rapport dernier/premier quartile| | 2,7 | 3,0 | 3,2 | 2,7 |

Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l'Autorité de la concurrence

94. Ce constat suggère que les offices dégageant le plus de chiffres d'affaires seraient d'autant moins affectés par la baisse de la demande qu'ils disposent de leviers pour augmenter leur rentabilité, notamment la hausse de leurs honoraires, ainsi que la baisse de la rémunération ou du recours aux collaborateurs.
    Un besoin toujours soutenu de collaborateurs libéraux :
95. Les offices d'avocats aux Conseils recourent, afin de traiter les dossiers, à des collaborateurs, le plus souvent extérieurs et rémunérés par des rétrocessions d'honoraires. Par ailleurs, le recours au salariat pour les avocats aux Conseils demeure toujours marginal (ce mode d'exercice n'a été que peu utilisé depuis sa création en 2014).
96. Bien que l'analyse des dossiers et la rédaction des mémoires soient assurées par des collaborateurs - qui peuvent, par ailleurs, travailler pour différents offices ou exercer cette activité parallèlement à une autre - la signature et la présentation de ces documents devant les hautes juridictions relèvent de la compétence exclusive des avocats aux Conseils. Cette pratique est renforcée par le règlement général de déontologie qui proscrit toute mention du nom des collaborateurs sur les actes de procédure et la correspondance officielle de l'avocat aux Conseils (81).
97. Les collaborateurs d'avocats aux Conseils étaient au nombre de 343 en 2023. L'analyse des données des 59 offices ayant communiqué leurs informations pour 2023 montre une forte disparité dans le recours aux collaborateurs. Si la moyenne globale s'établit à 6 équivalents temps plein (ci-après « ETP ») par office - et même 7 ETP en excluant les structures créées depuis 2017 - la réalité est très contrastée : de l'absence totale de collaborateurs à près de 27 ETP au maximum, avec un niveau médian de 4 collaborateurs par office.
98. Reprenant ses observations précédentes (82), l'Autorité constate à nouveau que les offices préservent leur capacité d'adaptation grâce aux deux mécanismes que sont la liberté de fixer leurs tarifs, permettant d'ajuster leurs revenus au volume d'affaires, et le recours à des collaborateurs rémunérés par des rétrocessions d'honoraires variables (83), offrant une flexibilité face aux fluctuations d'activité.

c) La situation des offices créés depuis 2017

99. Ce point détaille la situation des 10 offices créés entre 2017 et 2021, pour lesquels l'Autorité dispose de données concernant au moins un exercice complet. Ces structures, majoritairement constituées d'un seul avocat aux Conseils, emploient peu de collaborateurs (moins d'un ETP en moyenne). Par ailleurs, seuls deux offices (créés en 2019 et 2021) déclarent avoir eu recours à des salariés non collaborateurs entre 2019 et 2023.
100. En 2023, ces nouveaux offices traitent en moyenne 100 dossiers par avocat libéral et par an, contre 373 pour les offices préexistants. Sur cette même année, leur répartition d'activité par juridiction se distingue de celle du reste de la profession par une surreprésentation de l'activité devant le Conseil d'Etat (30 % contre 15 % pour l'ensemble de la profession) et, dans une moindre mesure, du contentieux pénal devant la Cour de cassation (15 % contre 10 % pour la profession). A l'inverse, l'activité en matière civile devant la Cour de cassation est relativement plus basse (52 % contre 66 %).
101. Par ailleurs, au sein de ces nouveaux offices, le chiffre d'affaires moyen par avocat libéral atteint 245 068 euros en 2023, bien inférieur au million d'euros de la profession, mais en progression notable (+ 18 % sur 2021-2023). Leur taux de marge surpasse également celui de la profession de plus de 15 points, certainement, comme l'avait souligné l'Autorité dans son précédent avis (84), en raison d'une structure de coûts plus légère que celle des offices dits « historiques », caractérisée par un moindre recours aux collaborateurs, et des charges fixes réduites.

Figure n° 6. - Evolution du taux de marge moyen entre 2017 et 2023

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l'Autorité de la concurrence

102. Les offices établis en 2017 affichent une progression remarquable sur la période 2021-2023, avec une hausse de 32 % de leur chiffre d'affaires et de 18 % de leur bénéfice. Une dynamique similaire caractérise les offices créés en 2019 puisque, nonobstant le contexte de crise sanitaire, ils enregistrent une croissance de 23 % de leur chiffre d'affaires et de 4 % de leur bénéfice sur la période considérée.

Figure n° 7. - Chiffre d'affaires par avocat aux Conseils dans les offices créés depuis 2017 (en milliers d'euros)

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Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l'Autorité de la concurrence

103. Il s'avère, en conséquence, que les données annuelles sur la période 2017-2023 confirment les conclusions du précédent avis de l'Autorité quant à la réussite du lancement des offices créés depuis 2017. Aucun d'entre eux ne présente de fragilité financière et ils ont au contraire démontré pouvoir maintenir un chiffre d'affaires élevé et relativement continu depuis leur création. L'introduction de nouveaux acteurs a donc enrichi le jeu concurrentiel au sein de la profession sans déstabiliser son équilibre économique.
104. Malgré leur bonne santé financière, et comme souligné par l'Autorité dans son précédent avis (85), les nouveaux offices pourraient toutefois rencontrer des obstacles dans leur développement à moyen terme. Deux freins principaux limitent toujours la mobilité de la clientèle : une forte fidélité de la clientèle existante aux avocats aux Conseils déjà en place et une difficulté d'accès aux clients institutionnels. Les appels d'offres, bien que représentant une opportunité théorique de développement, s'avèrent en réalité également peu accessibles pour ces nouvelles structures en raison de leur lourdeur administrative et de critères de sélection favorisant l'expérience et les moyens humains, deux aspects dont ne bénéficient pas en général les offices récemment créés (86).
105. Enfin, il est à souligner qu'à la suite de la publication du décret n° 2023-146 du 1er mars 2023 relatif au code de déontologie des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, les avocats aux Conseils peuvent désormais faire usage de certaines formes de publicité personnelle (87), qui étaient auparavant interdites. Cette publicité doit toutefois se faire dans le respect des principes déontologiques de la profession et dans les limites du cadre posé par le décret. Les offices, et en particulier ceux nouvellement créés, bénéficient donc de la possibilité de développer leur clientèle par ce moyen bien que celui-ci demeure strictement encadré.

B. - Etat des lieux de la demande

106. Les critères du décret n° 2016-215 susvisé permettant d'évaluer le niveau et les perspectives d'évolution de la demande sont les suivants :

- l'évolution de l'activité de la Cour de cassation et de la section du contentieux du Conseil d'Etat au cours des cinq dernières années, telle que résultant des rapports d'activité publiés annuellement par ces deux juridictions (sur le fondement des articles R. 431-9 du code de l'organisation judiciaire et R. 123-5 du code de justice administrative) ; et
- l'évolution du nombre de décisions prononcées par les juridictions du fond susceptibles de pourvoi en cassation au cours des cinq dernières années.

1. L'activité contentieuse devant le Conseil d'Etat
   a) La baisse du contentieux devant le Conseil d'Etat

2. Les avocats aux Conseils interviennent en amont de l'introduction d'un pourvoi ou d'un recours devant le Conseil d'Etat, puis tout au long de la procédure pour les pourvois et recours ayant fait l'objet d'une admission (mémoires en défense, en réplique, audiences, observations orales, etc.). L'indicateur d'activité le plus pertinent est donc le nombre d'affaires enregistrées, car il fournit une indication précise de l'activité des avocats aux Conseils au cours de l'année concernée, mais également au cours des années suivantes, compte tenu du délai de traitement des dossiers.

3. Le nombre d'affaires enregistrées par le Conseil d'Etat a baissé de 6 % entre 2019 et 2023 (88). Au sein de la période, les années 2020, 2021 et 2022 sont marquées par des évolutions atypiques générées par le contexte de crise sanitaire (89). Cet évènement est notamment à l'origine d'une hausse ponctuelle du nombre de référés, qui explique l'ampleur de l'augmentation du nombre d'affaires enregistrées en 2021 (+ 13 %) et de la diminution qui a suivi en 2022 (- 14 %).

4. Exception faite de cette situation particulière, on observe donc une tendance légèrement baissière de l'activité du Conseil d'Etat. Puis, en 2024, les premiers chiffres publiés par le Conseil d'Etat font état d'une baisse de 0,5 % par rapport à 2023 (90). De même, le nombre d'affaires en stock diminue faiblement en 2023 (- 3 % par rapport à 2022 et - 2 % par rapport à 2019). Le nombre d'affaires jugées, pour sa part, a diminué en 2023 (- 1 % par rapport à 2022 et - 6 % par rapport à 2019) mais serait demeuré assez stable en 2024 (+ 0,2 %) (91).

Tableau n° 4. - Nombre d'affaires portées devant le Conseil d'Etat (données nettes de séries)

| | |Evolution| | | | | | | |--------------------------------------------------------------------------------|------|---------|------|-----|-----|---------|---------|---------| | | 2019 | 2020 | 2021 |2022 |2023 |2021-2022|2022-2023|2019-2023| | Affaires enregistrées |10 216| 10 034 |11 313|9 772|9 574| - 14 % | - 2 % | - 6 % | |Affaires enregistrées hors ordonnances du président de la section du contentieux|8 598 | 8 869 |9 832 |8 373|8 204| - 15 % | - 2 % | - 5 % | | Décisions rendues |10 493| 9 780 |11 757|9 934|9 835| - 16 % | - 1 % | - 6 % | | Décisions hors ordonnances du président de la section du contentieux |8 508 | 8 442 |10 114|8 504|8 304| - 20 % | + 3 % | - 2 % | | Affaires réglées |10 320| 9 671 |11 633|9 833|9 746| - 15 % | - 1 % | - 6 % | | Affaires en stock |5 323 | 5 851 |5 562 |5 387|5 205| - 3 % | - 3 % | - 2 % |

Source : Conseil d'Etat, Rapport public 2023 traitement par l'Autorité de la concurrence

110. La baisse du nombre d'affaires enregistrées entre 2019 et 2023 est due à la baisse constatée des affaires en cassation (- 9 %) alors que les affaires en premier ressort et en appel ont respectivement augmenté de 13 % et de 2 %. En effet, les affaires en cassation représentent la plus grande part de l'ensemble des affaires (64 %).

Tableau n° 5. - Répartition des affaires enregistrées devant le Conseil d'Etat par mode de saisine

| | 2019 | 2020 | 2021 |2022 |2023 |Evolution
2019-2023|Poids du mode
de saisine
2019-2023| |-----------------------------------------------------------------------------------------------------------|------|------|------|-----|-----|---------------------------|--------------------------------------------------| | Premier ressort |1 185 |2 210 |2 030 |1 441|1 340| + 13 % | 16 % | | Appel | 302 | 600 | 489 | 301 | 309 | + 2 % | 4 % | | Cassation |6 845 |5 920 |7 156 |6 285|6 207| - 9 % | 64 % | | 1. Cassation des décisions des cours administratives d'appel |3 224 |2 941 |3 276 |2 896|2 979| - 7 % | | | 2. Cassation des décisions des tribunaux administratifs statuant en référé | 763 | 812 |1 027 | 939 | 953 | + 25 % | | |3. Cassation des décisions des tribunaux administratifs statuant en premier et dernier ressort hors référés|1 593 |1 273 |1 400 |1 305|1 277| - 20 % | | | 4. Cassation des décisions des juridictions administratives spécialisées |1 265 | 894 |1 453 |1 145| 998 | - 21 % | | | Autres (*) |1 884 |1 304 |1 638 |1 745|1 718| - 9 % | 16 % | | TOTAL |10 216|10 034|11 313|9 772|9 574| - 6 % | 100 % |

(*) Il s'agit principalement des affaires relevant des compétences propres du président de la section du contentieux : les recours contre les décisions du bureau d'aide juridictionnelle et le règlement des questions de répartition des compétences au sein de la juridiction administrative.

Source : Conseil d'Etat, Rapport public 2023, traitement par l'Autorité de la concurrence

111. S'agissant des domaines de contentieux, les trois matières les plus importantes (40 % du volume total) ont connu des baisses significatives sur la période 2019-2023 : - 22 % pour le contentieux « Étrangers », - 26 % pour le contentieux « Fiscal » et - 20 % pour le contentieux « Fonctionnaires et agents publics ». Cette évolution n'est pas compensée par l'augmentation observée pour des contentieux représentant une moindre part des affaires, notamment « Droit des personnes et libertés publiques » (+ 49 %), « Professions » (+ 42 %), « Environnement » (+ 22 %) et « Logement » (+ 20 %).

Tableau n° 6. - Répartition des affaires enregistrées devant le Conseil d'Etat par domaine de contentieux

| | 2019 | 2020 | 2021 |2022 |2023 |Evolution 2019-2023|Poids
du contentieux
2019-2023| |------------------------------------------|------|------|------|-----|-----|-------------------|----------------------------------------------| | Etrangers |2 083 |1 366 |1 975 |1 829|1 622| - 22 % | 17 % | | Contentieux fiscal |1 397 |1 247 |1 179 |1 094|1 035| - 26 % | 12 % | | Fonctionnaires et agents publics |1 163 |1 149 |1 323 |1 036| 925 | - 20 % | 11 % | |Droits des personnes et libertés publiques| 558 | 860 |1 182 | 902 | 829 | + 49 % | 9 % | | Urbanisme et aménagement | 914 | 866 | 812 | 810 | 822 | - 10 % | 8 % | | Aide sociale | 547 | 474 | 508 | 433 | 518 | - 5 % | 5 % | | Police | 425 | 413 | 486 | 442 | 479 | + 13 % | 4 % | | Travail | 356 | 607 | 373 | 253 | 311 | - 13 % | 4 % | | Professions | 344 | 243 | 416 | 395 | 487 | + 42 % | 4 % | | Environnement | 251 | 257 | 363 | 316 | 306 | + 22 % | 3 % | | Logement | 264 | 196 | 257 | 274 | 316 | + 20 % | 3 % | | Autres (*) |1 914 |2 356 |2 439 |1 988|1 924| + 1 % | 21 % | | TOTAL |10 216|10 034|11 313|9 772|9 574| - 6 % | 100 % |

(*) Les autres domaines contentieux, moins importants numériquement, comprennent notamment les marchés et contrats, la santé publique, l'environnement, les pensions, les élections, les juridictions, les domaines et voiries, les collectivités territoriales, l'éducation et la recherche, l'agriculture, etc.

Source : Conseil d'Etat, Rapport public 2023, traitement par l'Autorité de la concurrence

112. Enfin, les questions prioritaires de constitutionnalité (ci-après « QPC ») devant le Conseil d'Etat connaissent une baisse ces dernières années. De plus de 200 en 2020 et 2021, elles sont passées à environ 150 en 2022 et 2023. Cette baisse peut aussi être constatée pour les QPC transmises par les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel.
113. Néanmoins, les QPC ne génèrent pas un apport d'activité conséquent pour les avocats aux Conseils, compte tenu de leur volume limité et du fait que l'intervention de ces professionnels n'est pas systématique (elle est fonction de la nature de l'affaire à l'occasion de laquelle la question est soulevée) (92).

b) Le contentieux devant les juridictions administratives du fond

114. Sur la période 2019-2023, le volume de contentieux augmente de 11 % devant les tribunaux administratifs et cette évolution s'inscrit dans une tendance haussière. S'agissant des cours administratives d'appel, au contraire, le volume de contentieux diminue de 11 % sur l'ensemble de la période, mais les variations annuelles ne permettent pas de mettre en évidence une tendance.

Figure n° 8. - Evolution des affaires nouvelles enregistrées devant les juridictions administratives du fond

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

Source : Conseil d'Etat, Rapport public 2023, traitement par l'Autorité de la concurrence

115. Sur la période 2019-2023, la progression du nombre d'affaires devant les tribunaux administratifs est notamment portée par la hausse de 18 % du contentieux des étrangers, qui représente 41 % de l'ensemble des affaires enregistrées en premier ressort. À l'inverse, comme constaté dans les derniers avis, le contentieux fiscal continue de décroître. Il connaît une baisse de 33 % sur la période 2019-2023, son poids dans le contentieux total passant ainsi de 7 % à 4 %.

Tableau n° 7. - Nombre d'affaires enregistrées devant les tribunaux administratifs par domaine de contentieux

| | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |Evolution
2019-2023|Poids
du contentieux
2019-2023| |------------------------------------------|-------|-------|-------|-------|-------|---------------------------|----------------------------------------------| | Etrangers |94 260 |78 477 |100 332|100 945|111 473| + 18 % | 41 % | | Fonctionnaires et agents publics |21 740 |19 125 |24 713 |20 415 |21 203 | - 2 % | 9 % | | Logement |15 481 |15 376 |18 154 |17 901 |21 415 | + 38 % | 8 % | | Fiscal |16 577 |12 549 |12 822 |12 266 |11 170 | - 33 % | 6 % | | Police |13 675 |13 672 |13 706 |12 914 |14 214 | + 4 % | 6 % | | Urbanisme et aménagement |12 330 |12 661 |13 820 |12 504 |13 862 | + 12 % | 5 % | | Aide sociale |13 249 |11 176 |11 805 |11 921 |14 640 | + 11 % | 5 % | |Droits des personnes et libertés publiques| 5 286 | 6 254 | 7 025 | 6 483 | 7 754 | + 47 % | 3 % | | Travail | 4 514 | 3 553 | 4 404 | 4 405 | 3 908 | - 13 % | 2 % | | Autres (*) |34 168 |37 671 |34 603 |32 578 |37 690 | + 10 % | 15 % | | TOTAL |231 280|210 514|241 384|232 332|257 329| + 11 % | 100 % |

Source : Conseil d'Etat, Rapports publics 2019 à 2023, traitement par l'Autorité de la concurrence

(*) Les autres domaines de contentieux, minoritaires, comprennent notamment les contentieux marchés et contrats, éducation et recherche, domaine et voirie.

116. S'agissant des juridictions spécialisées relevant du contrôle de cassation du Conseil d'Etat, l'essentiel du contentieux provient de la Cour nationale du droit d'asile (ci-après « CNDA »). Le nombre d'affaires nouvelles devant la CNDA a augmenté de 9 % entre 2019 et 2023 (avec, en raison de la crise sanitaire, une baisse notable des recours enregistrés en 2020 puis un rebond en 2021).

Tableau n° 8. - Nombre de recours devant la CNDA, pourvois déposés et affaires réglées

| | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |Evolution
2019-2023| |----------------------------------------------------------|------|------|------|------|------|---------------------------| | Nombre de recours enregistrés devant la CNDA |59 091|46 043|68 243|61 552|64 685| + 9 % | | Nombre de décisions rendues par la CNDA |66 464|42 025|68 403|67 403|66 358| - 0 % | |Nombre de pourvois déposés contre les décisions de la CNDA| 905 | 614 |1 051 | 810 | 652 | - 28 % | | Nombre de décisions rendues après admission en cassation | 38 | 49 | 59 | 42 | 49 | + 29 % | | Taux de pourvois |1,4 % |1,5 % |1,5 % |1,2 % | 1 % | |

Source : Conseil d'Etat, Rapports publics 2019 à 2023, traitement par l'Autorité de la concurrence

117. En outre, les affaires qui font l'objet d'une demande d'aide juridictionnelle, ce qui est quasi-systématique en contentieux des étrangers, sont rarement poursuivies lorsque celles-ci sont rejetées, ce qui est fréquent. En 2023, par exemple, seules 652 décisions de la CNDA ont fait l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat, soit un taux de pourvois de 1 %. Parmi ces pourvois, à l'issue de la procédure d'admission, le Conseil d'Etat ne s'est prononcé que sur 49 d'entre eux.
118. Enfin, l'évolution du contentieux devant le Conseil d'Etat dépend du taux d'admission des pourvois. En effet, seule une minorité des pourvois enregistrés donne lieu à une admission et à un examen approfondi. En 2023, ce taux d'admission (hors désistement, non-lieu et irrecevabilité) est de 27 % pour les décisions des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs (22 % pour les référés). Il tombe à 12 % pour les juridictions spécialisées. Comme dans ses précédents avis, l'Autorité observe que les taux d'admission sont variables d'une année sur l'autre, sans qu'une tendance ne se dégage.
119. De plus, lors de son audition du 4 décembre 2024 (93), le président adjoint de la section du contentieux a indiqué que le taux d'admission varie de manière importante selon la matière concernée, entre 18 % et 42 %. Ces différences s'expliqueraient en partie par une différence du taux de pourvois en cassation. En effet, selon le président adjoint, les requérants seraient moins nombreux à se pourvoir en cassation dans certaines matières, pour des raisons économiques ou parce que les chances d'obtenir une cassation sont plus faibles. Ce serait notamment le cas pour les contentieux « étrangers » ou « fonction publique », qui constituent ensemble 50 % du contentieux devant les tribunaux administratifs et enregistrent chacun une baisse importante du nombre de pourvois devant le Conseil d'Etat sur les cinq dernières années.

Tableau n° 9. - Evolution des taux d'admission, hors désistement, non-lieu et irrecevabilités par type de décision attaquée

| |2019|2020|2021|2022|2023| |-----------------------------------------------------------------------------------------|----|----|----|----|----| | Décisions des cours administratives d'appel |32 %|28 %|24 %|27 %|27 %| | Décisions des tribunaux administratifs statuant en référé |27 %|26 %|25 %|26 %|22 %| |Décisions des tribunaux administratifs statuant en premier et dernier ressort hors référé|24 %|27 %|24 %|24 %|27 %| | Décisions des juridictions administratives spécialisées |11 %|12 %|12 %|9 % |12 %|

Source : Conseil d'Etat, Rapport public 2023

120. Il résulte de ce qui précède que, en dehors des effets de la crise sanitaire, le Conseil d'Etat connaît une baisse d'activité d'ampleur limitée depuis 2019. Comme cela a été confirmé lors de la séance, les causes de cette évolution étant encore largement méconnues, il est difficile d'anticiper l'évolution de l'activité de la juridiction suprême administrative.

121. L'activité contentieuse devant la Cour de cassation
     a) La baisse du contentieux devant la Cour de cassation

L'évolution du volume d'activité :
121. Entre 2019 et 2023, le nombre d'affaires nouvelles devant la Cour de cassation connaît une baisse de 16 % en matière civile et de 12 % en matière pénale. En matière civile, la diminution observée s'inscrit dans une tendance à la baisse, qui a débuté avant 2019 et a déjà été analysée par l'Autorité dans son avis n° 23-A-03. En matière pénale, à l'inverse, l'inflexion à la baisse est nouvelle.

Figure n° 9. - Nouveaux pourvois enregistrés devant la Cour de cassation

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Source : Secrétariat général de la première présidence de la Cour de cassation (cotes 108-109) - Traitement par l'Autorité de la concurrence

122. Sur le nombre total de pourvois (nouveaux et réinscrits (94), en matière civile et pénale), la baisse du nombre d'affaires est de 13 % sur les cinq dernières années. Ce mouvement de baisse est continu, l'année 2020 présentant toutefois un recul exceptionnel de 16 % du nombre de nouveaux pourvois en raison de la crise sanitaire.

Figure n° 10. - Nombre de pourvois devant la Cour de cassation (nouveaux et réinscrits) par an

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Source : Rapport annuel 2023 de la Cour de cassation, traitement par l'Autorité de la concurrence

123. Le nombre de QPC traitées par la Cour de cassation, qui représentent un volume d'activité marginal de son activité (volume annuel autour de 250 QPC), a baissé entre 2019 et 2023 de 37 % en matière civile, et a augmenté de 12 % en matière pénale, soit une baisse de 8 % du nombre total de QPC sur les cinq dernières années.
124. Comme mentionné dans les précédents avis de l'Autorité, l'origine de la baisse du nombre de nouveaux pourvois enregistrés par la Cour de cassation est largement structurelle car consécutive à la mise en œuvre de plusieurs réformes (95) visant à réduire le volume du contentieux pour désengorger les juridictions. A cet égard, lors de leur audition du 11 décembre 2024, les représentantes de la Cour de cassation ont précisé que cette baisse était particulièrement marquée pour les chambres commerciale et sociale, qui enregistrent respectivement une baisse de 23 % et de 19 % du nombre de pourvois transmis sur la période 2019-2023.

Tableau n° 10. - Evolution du nombre de pourvois transmis en matière civile par chambre

| | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |Evolution
2019-2023|Part du total 2019-2023| |-------------------|------|------|------|------|------|---------------------------|-----------------------| |1re chambre civile |2 062 |1 902 |1 942 |1 703 |1 695 | - 18 % | 16 % | | 2e chambre civile |2 502 |2 440 |2 764 |2 981 |2 800 | + 12 % | 22 % | | 3e chambre civile |1 640 |1 519 |1 590 |1 833 |1 636 | 0 % | 14 % | |Chambre commerciale|1 781 |1 556 |1 588 |1 637 |1 369 | - 23 % | 13 % | | Chambre sociale |4 944 |4 107 |4 007 |3 952 |4 013 | - 19 % | 35 % | | TOTAL |12 929|11 524|11 891|12 106|11 513| | |

Source : Rapport annuel 2023 de la Cour de cassation, traitement par l'Autorité de la concurrence

125. La baisse du nombre de pourvois transmis à la chambre sociale, qui représente 35 % du nombre de pourvois transmis aux chambres en matière civile, s'explique notamment par la mise en place des modes alternatifs de règlement des différends et par les mesures visant à favoriser leur développement (96).
126. Cette baisse en matière sociale peut également s'expliquer par l'effet conjugué d'autres réformes mentionnées par le président de l'Ordre, à savoir le développement de la rupture conventionnelle en matière sociale, la barémisation des indemnités de licenciement sans cause réelle et sérieuse et l'exécution provisoire de plein droit en première instance. Toutefois, leur impact réel demeure difficile à quantifier.
127. Les représentantes de la Cour de cassation ont souligné, s'agissant plus largement de la baisse de l'activité de la Cour de cassation, que la conjoncture économique dégradée et l'inflation pouvaient également avoir un rôle dans la diminution du nombre de pourvois transmis à la Cour.

b) L'évolution des taux de cassation

128. Les taux de cassation restent stables sur la période 2019-2023 et s'élèvent en moyenne à 30 % toutes matières confondues. En 2023, 70 % des arrêts statuant sur des moyens sont des arrêts de rejet. Par ces arrêts, les trois quarts sont, en matière civile, des arrêts de rejet non spécialement motivés (ci-après « RNSM ») et, en matière pénale, des arrêts de non-admission (ci-après « NA »).
129. Si la part des arrêts de rejet est restée stable sur la période 2019-2023, la nature des rejets a varié, marquée par une augmentation des RNSM et des NA, leur part ayant progressé de 42 % à 52 % sur cette période (97).

Figure n° 11. - Evolution des arrêts selon la nature de la décision rendue

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Source : Rapport annuel 2023 de la Cour de cassation, traitement par l'Autorité de la concurrence

130. La Cour relève, dans son dernier rapport annuel, que les déchéances et les désistements représentent 20 % des motifs de clôture des pourvois sur la période 2019-2023. Quelle que soit l'année, les désistements sont toujours plus nombreux (de 1,4 à 1,9 fois) que les déchéances (98).
131. Elle relève également qu'en matière pénale, la part des pourvois se terminant par une ordonnance de déchéance est trois fois plus élevée qu'en matière civile. La Cour indique que cette différence résulterait de la présence, obligatoire dans la grande majorité des pourvois civils, des avocats aux Conseils (99).

c) La baisse du contentieux devant les juridictions judiciaires du fond

132. La Cour note que la baisse du nombre de nouveaux pourvois résulte d'un mouvement à la baisse des décisions prononcées par les cours d'appel susceptibles de recours devant la Cour de cassation et que cette tendance est renforcée par une propension moins forte à former un pourvoi.
133. En effet, en matière civile, le nombre de décisions au fond est en recul de 13 % avec environ 144 000 décisions en 2022 contre 165 000 en 2019. En outre, la Cour relève que, pour la première fois sur la période 2018-2022, le taux de pourvoi passe sous la barre des 9 %, soit un point de moins qu'en 2018. Pour l'année 2023, la Cour indique que les chiffres provisoires confirment le double mouvement de diminution du nombre de décisions au fond prononcées par les cours d'appel (- 4 % par rapport à 2022) et du taux de pourvoi (7,9 % sur les décisions de 2023), justifiant le recul des pourvois civils transmis à la Cour (100).
134. En matière pénale, la baisse du nombre de décisions rendues par les cours d'appel reste stable, passant de 106 900 en 2019 à environ 106 000 en 2022. Le taux de pourvois baisse également de manière moins marquée, passant de 6,6 % en 2019 à 6,2 % en 2022.
135. Il résulte de ce qui précède que la baisse de l'activité de la Cour de cassation, déjà constatée dans l'avis n° 23-A-03, se poursuit en matière civile et s'amorce également en matière pénale. Ce constat était attendu compte tenu des origines principalement structurelles de cette tendance, qui, en outre, est susceptible de se poursuivre dans les années à venir.

III. - Détermination du nombre recommandé de créations d'office

136. Malgré la situation économique toujours très favorable des offices (A), les incertitudes sur l'évolution de la demande et la faiblesse du vivier de candidats conduisent à conserver une attitude prudente dans la formulation des recommandations de créations d'offices d'avocats aux Conseils (B).

A. - Un potentiel d'accroissement de l'offre

137. L'analyse de l'offre indique, d'une part, que, comme dans les précédents avis, les offices d'avocats aux Conseils, du fait de la conjonction de leur petit nombre, d'une situation de monopole et d'une grande liberté en matière de tarification comme de gestion, bénéficient d'un taux de marge et d'une rémunération très favorables. D'autre part, les offices créés depuis 2017 au fil des recommandations de l'Autorité jouissent d'une croissance continue et ne montrent aucun signe de fragilité financière.
138. Cette analyse plaide - comme la loi le prévoit - en faveur d'une augmentation progressive du nombre d'offices, d'autant que les nouveaux offices semblent pratiquer des honoraires plus modérés et consacrer personnellement plus de temps à l'examen de chaque dossier et aux relations avec leurs clients (101). De telles prestations contribuent à la bonne administration de la justice, compte tenu de leur haut degré d'expertise et de la valeur ajoutée de leur formation et de leur expérience professionnelle.

B. - Les facteurs justifiant une approche prudente

139. Malgré cette situation financière favorable, la profession est néanmoins affectée par deux facteurs justifiant une approche prudente de l'Autorité en matière de recommandations de créations d'offices pour la période 2025-2027.
140. Premièrement, les avocats aux Conseils font face à une baisse de la demande, tant devant la Cour de cassation que devant le Conseil d'Etat. Cette baisse pourrait se poursuivre à moyen terme.
141. L'Autorité entend prendre en compte ces éléments à l'horizon de deux ans pour lequel elle formule des recommandations. En effet, en dépit des facteurs favorables rappelés ci-avant, les avocats aux Conseils restent très dépendants de l'activité de cassation.
142. Deuxièmement, l'Autorité note que le vivier des nouveaux avocats aux Conseils reste limité, en raison du nombre réduit de nouveaux titulaires du CAPAC chaque année, ce qui restreint de facto les perspectives de croissance du nombre des nouveaux avocats aux Conseils dans les deux années à venir. Celles-ci sont d'autant plus limitées en raison des potentiels départs à la retraite. A cet égard, seul un professionnel a candidaté pour s'installer dans un office créé en 2023.
143. Si l'Autorité relève que la création de nouveaux offices reste justifiée pour faciliter l'accès à la profession des diplômés du CAPAC et favoriser la concurrence sur les honoraires pratiqués, une approche prudente et progressive semble, au regard des éléments précédemment exposés, pleinement justifiée pour la fixation du nombre d'offices à créer au cours des deux prochaines années.
144. L'Autorité propose ainsi, dans le délai de deux ans prévu pour la présente recommandation, la création d'un seul nouvel office.
145. Cette proposition mesurée n'est pas de nature à conduire à une dégradation significative :

- de la situation financière des offices existants (qui semble d'autant moins envisageable que leur organisation est flexible) ;
- et des autres critères retenus pour définir la bonne administration de la justice (qualité des prestations rendues par ces professionnels, maintien de l'obligation de « déconseil » pour éviter un encombrement des juridictions, maintien des relations de confiance avec les juridictions).

|L'Autorité recommande, dans le délai de deux ans, la création d'un nouvel office d'avocats aux Conseils.| |:-------------------------------------------------------------------------------------------------------|

IV. - Autres recommandations de l'Autorité

146. Conformément à l'article L. 462-4-2 du code de commerce, l'Autorité est chargée de faire « toutes recommandations en vue d'améliorer l'accès aux offices d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation dans la perspective d'augmenter de façon progressive le nombre de ces offices ».
147. Dans le cadre de cette partie, il est proposé de faire le bilan des récentes mesures de suivi des recommandations de l'Autorité et des perspectives d'amélioration en matière d'accès à la profession d'avocat aux Conseils (A). Si de nombreux efforts ont été déployés par l'Ordre et la Chancellerie pour mettre en œuvre différentes recommandations émises par l'Autorité lors des précédents avis, certaines mesures complémentaires peuvent encore améliorer le dispositif régissant la liberté d'installation des avocats aux Conseils (B).

A. - Bilan et perspectives en matière d'accès à la profession d'avocats aux Conseils

1. Les avancées en matière d'information délivrée aux candidats à l'installation

2. L'Autorité relève que la Chancellerie et l'Ordre ont mis en œuvre plusieurs de ses précédentes recommandations concernant l'information des professionnels concernant leur candidature, les postes à pouvoir ou encore l'accès à la profession.

3. Ainsi, afin d'améliorer l'information des candidats sur l'état d'avancement de leur dossier de candidature pour une nomination, la Direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice (ci-après « DACS ») confirme avoir mis en place une communication suivie et personnalisée permettant aux candidats d'être régulièrement informés tout au long de la procédure et indique être en mesure d'assurer le même niveau d'information en cas de candidatures plus nombreuses (102).

4. Par ailleurs, à la suite des recommandations de l'Autorité pour améliorer la transparence et l'objectivité de l'examen des candidatures (103), la grille d'analyse élaborée par la DACS et formalisant les critères de départage des candidats remplissant identiquement les critères légaux de nomination a été adoptée par la commission de classement (104). Son avis est désormais notifié au candidat (105).

5. S'agissant de la recommandation de l'Autorité de communiquer les opportunités de reprise ou d'association au sein d'offices existants aux personnes remplissant les conditions pour exercer la profession (106), le conseil de l'Ordre diffuse désormais un avis par courriel à tous les titulaires du CAPAC et aux avocats aux Conseils salariés en cas de départ ou lorsqu'un avocat aux Conseils recherche un associé ou un successeur (107). Les résultats de la consultation publique montrent toutefois que cette information pourrait utilement être élargie aux collaborateurs d'avocats aux Conseils et aux étudiants à l'IFRAC qui n'accèdent à ces informations que par le bouche-à-oreille.

6. En outre, le président de l'Ordre a indiqué poursuivre les actions de communication visant à faire connaître plus largement la profession d'avocat aux Conseils, notamment avec la mise en place de nouveaux partenariats avec des universités, la création récente d'un module à l'école de formation du barreau sur les différentes voies d'accès à la profession, et l'octroi de stages « découverte » aux deux meilleurs rédacteurs de mémoires du concours de plaidoirie René Cassin et de la compétition internationale francophone de droit européen des droits de l'homme (108).

7. S'agissant de l'information sur l'accès à la profession assurée par l'IFRAC dans le cadre de la formation, le président de l'Ordre et la directrice de l'IFRAC ont indiqué que le module « Installation et gestion d'un office » a été complété d'une séance dédiée à l'installation, animée par des avocats aux Conseils représentant chaque type d'exercice. Il est également renforcé depuis 2024 avec l'intervention d'un ancien président de l'Ordre relative à la déontologie, pour enrichir la formation sur des aspects pratiques liés à la déontologie en particulier lors de l'installation (109). De plus, des réunions de formation axées sur la présentation des différentes voies d'accès à la profession sont également organisées au sein de l'IFRAC (110).

8. L'Autorité soutient les mesures concrètes qui ont été mises en place par la DACS, l'Ordre et l'IFRAC pour améliorer l'information des candidats à l'installation et sur les modes d'accès à la profession. Elle est donc d'avis de continuer à les développer et à les pérenniser pour l'avenir.

9. L'accès des femmes à la profession

10. Au 30 janvier 2025, 40 femmes exercent la profession d'avocat aux Conseils (dont deux en tant que salariées), soit 30 % des effectifs totaux de la profession (132 avocats aux Conseils). La part des femmes dans la profession a augmenté : elle est passée de 17 % en 2005 à 30 % en 2025. En outre, 52,5 % des femmes actuellement en place ont été nommées depuis 2016.

11. La proportion de femmes dans la profession pourrait donc bientôt rattraper la part moyenne qu'elles représentent parmi les nouveaux titulaires du CAPAC depuis 11 ans (39 %). Néanmoins, l'Autorité avait relevé, dans son avis n° 23-A-03, que le taux de réussite des femmes à cet examen demeurait en moyenne inférieur à celui des hommes au cours des dix dernières années (111). En 2022 et 2023, les femmes ont représenté respectivement 33 % et 20 % des candidats reçus au CAPAC (112).

12. L'article 8 de l'ordonnance du 10 septembre 1817 prévoit que « [l]ors de chaque renouvellement du conseil, le nombre de femmes et le nombre d'hommes à élire sont déterminés de telle sorte que la proportion totale, au sein de ce conseil, des personnes dont le sexe représente la part la plus faible parmi les avocats inscrits au tableau de l'ordre soit au moins égale à cette part, sans excéder la moitié ».

13. Concernant la représentation des femmes dans les instances professionnelles, le conseil de l'Ordre compte désormais cinq femmes, soit un tiers des membres. Cette proportion respecte donc la répartition prévue par l'article 8 précité. Si aucune d'entre elles n'occupait l'un des cinq postes à responsabilité en 2024 (président, premier syndic, second syndic, secrétaire-trésorier et secrétaire), la fonction de secrétaire est désormais occupée par une femme (113).

14. Si l'Ordre avait justifié le manque de représentativité à ces fonctions par le critère d'ancienneté nécessaire pour y être nommé, il pourrait toutefois utilement envisager des modalités d'accès aux postes à responsabilité permettant d'éviter que l'application de ce critère n'aboutisse de nouveau à une représentation inégale des hommes et des femmes dans les postes à responsabilité.

15. L'obligation de procéder à un appel à manifestation d'intérêt

16. A l'issue de la publication de son avis n° 23-A-03, les services d'instruction ont constaté que seul un office d'avocats aux Conseils avait été créé par arrêté le 15 septembre 2023 (114), alors qu'elle avait recommandé la création de deux offices. Les services de la DACS ont indiqué aux services d'instruction que ce choix était justifié par la faiblesse du vivier et la baisse structurelle d'activité constatée devant les deux cours suprêmes, mais surtout par le fait qu'une seule candidature avait été transmise dans le délai imparti de deux mois (115).

17. Pour rappel, l'article 29 du décret n° 91-1125 précité prévoit que « si, dans un délai de six mois à compter de la publication des recommandations de l'Autorité de la concurrence mentionnées à l'article L. 462-4-2 du code de commerce, le garde des sceaux, ministre de la justice, constate un nombre insuffisant de demandes de créations d'offices au regard des besoins identifiés, il procède à un appel à manifestation d'intérêt en vue de créer un ou plusieurs offices par arrêté publié au Journal officiel de la République française » (soulignement ajouté). Ainsi, le 23 avril 2019, un appel à manifestation d'intérêt avait été émis (116), deux des quatre offices créés n'ayant pas été pourvus six mois après la publication des recommandations de l'Autorité. A la suite de cet appel, deux nouveaux professionnels exerçant à titre individuel avaient été nommés dans les deux derniers offices créés, par arrêtés en date du 11 décembre 2019.

18. Or, malgré le nombre insuffisant de candidatures, aucun appel à manifestation d'intérêt n'a eu lieu en 2023 en vue de créer le nombre d'offices correspondant aux besoins identifiés par l'Autorité. Interrogés sur ce point, les services de la DACS ont justifié le non-respect de la procédure prévue par la loi par leur certitude, fondée sur leurs échanges avec l'Ordre, qu'il n'y avait « qu'une seule candidature possible » (117).

19. Si la faiblesse du vivier est une réalité que l'Autorité a constatée à plusieurs reprises, elle ne permet pas pour autant de déroger à l'application de l'article 29 précité. En effet, l'appel à manifestation d'intérêt offre aux candidats mal informés ou hésitants une seconde chance de candidater dans un office créé, et il n'appartient pas à la DACS de la supprimer quels que soient ses motifs.

20. En outre, l'obligation d'émettre un appel à manifestation d'intérêt participe également à l'information sur l'état des candidatures et ne saurait être méconnue sans nuire au niveau d'information des candidats.

21. Aussi, afin que les professionnels intéressés soient informés au mieux des opportunités dans le cadre de la création d'offices, l'Autorité renouvelle sa recommandation précédente quant à la publication par le ministère de la justice d'un état actualisé des candidatures et du nombre de places restant à pourvoir. Par ailleurs, elle insiste sur la nécessité de respecter la procédure prévue par l'article 29 du décret n° 91-1125 précité.

22. Les charges collectives attribuées aux offices

23. En vertu de l'article 43 du décret du 1er mars 2023 précité relatif au code de déontologie, tous les avocats aux Conseils ont l'obligation de contribuer aux charges collectives de l'Ordre. Il s'agit principalement des charges suivantes :

- désignation au titre de l'aide juridictionnelle ;
- membre du bureau d'aide juridictionnelle du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation ;
- permanences de référés au Conseil d'Etat.

167. Dans son avis n° 23-A-03, l'Autorité avait relevé que l'attribution de ces charges était perçue comme manquant de transparence et d'équité par certains avocats aux Conseils. Si certains estimaient que l'attribution des dossiers au titre de l'aide juridictionnelle n'était pas proportionnée à la taille de leur office et représentait une charge trop lourde, d'autres regrettaient ne pas pouvoir participer davantage aux bureaux d'aide juridictionnelle, considérée comme un moyen de se former et de se faire connaître (118).
168. Afin d'améliorer la transparence de l'attribution des charges, le président de l'Ordre a indiqué lors de son audition qu'il était désormais établi un rapport annuel sur les charges collectives, leur nature et leur attribution, adressé à l'ensemble des avocats aux Conseils (119). Ce rapport explique la façon dont les charges sont attribuées, notamment en fonction de la taille des offices. Ainsi, le rapport précise que les désignations au titre de l'aide juridictionnelle se font via un logiciel informatique selon les principes suivants :

- le logiciel regroupe l'ensemble des désignations au titre de l'aide juridictionnelle en matière civile, pénale et administrative ;
- il tient compte des dossiers pour lesquels les offices se portent volontaires. Chaque désignation compte pour un dossier ;
- le logiciel prend en considération le nombre d'avocats aux Conseils au sein de chaque structure. Un cabinet avec un seul avocat aux Conseils se verra attribuer quatre fois moins de dossiers qu'un cabinet avec quatre avocats aux Conseils.

169. Le rapport indique également le nombre total de dossiers attribués selon le type de contentieux (civil, pénal, administratif) ainsi que le nombre moyen de dossiers attribué par avocat aux Conseils. Ainsi, en 2022, chaque avocat aux Conseils s'est vu attribuer en moyenne 16 dossiers. Il est précisé que, si d'importants écarts peuvent toujours être constatés, cela est dû au fait que le taux d'acceptation des dossiers peut varier fortement selon les offices : « plusieurs cabinets sont fortement volontaires pour accomplir des missions d'aide juridictionnelle et acceptent par avance leur désignation dans l'hypothèse où l'aide serait accordée. Certains cabinets ont donc un nombre moyen de dossiers par avocat aux Conseils compris entre 40 et 50 dossiers » (120).

170. Le président de l'Ordre a précisé qu'une fiche individualisée était désormais communiquée à chaque avocat aux Conseils, lui indiquant le nombre de dossiers qu'il a traités au titre de l'aide juridictionnelle, permettant de le comparer au nombre moyen de dossiers par professionnel (121).

171. L'Autorité salue cette initiative qui va dans le sens d'une plus grande transparence dans les désignations au titre de l'aide juridictionnelle. Elle appelle à étendre cette transparence aux autres charges, notamment concernant la nomination aux bureaux d'aide juridictionnelle et aux permanences de référés au Conseil d'Etat.

172. Concernant les possibilités d'allègement des charges collectives, le président de l'Ordre estime que, si elles s'avèrent parfois nécessaires, il est difficile de les encadrer clairement dans la mesure où elles nécessitent une appréciation au cas par cas, en fonction de situations personnelles exceptionnelles. Il indique que les charges des professionnels sont temporairement allégées lorsque ceux-ci sont dans des situations délicates sur le plan personnel ou professionnel (122).

173. S'agissant de la participation aux bureaux d'aide juridictionnelle, le président de l'Ordre indique que le système d'attribution actuel permet d'adapter la durée du mandat en fonction du mode d'exercice des professionnels et selon leur choix. Ainsi, afin de veiller à ce que cette participation ne constitue pas une charge trop lourde pour les nouveaux avocats aux Conseils nommés dans des offices créés, il est prévu que ces derniers soient, selon leur souhait, nommés pour un an ou pour trois ans. Les autres avocats aux Conseils sont, quant à eux, nommés pour trois ans et peuvent renouveler ce mandat (123).

174. Lors de son audition, le président de l'Ordre a précisé qu'il avait pu arriver, par le passé, que certains avocats aux Conseils renouvellent leur mandat après cette durée de 6 ans. Il a indiqué ne pas être opposé à ce que soit instaurée une limite formelle d'un seul renouvellement afin d'assurer un meilleur roulement quant à cette charge collective. Afin d'aligner cette durée de mandat maximale de 6 ans pour tous les avocats aux Conseils tout en conservant la souplesse accordée aux nouveaux avocats aux Conseils nommés dans des offices créés, il a proposé que ceux-ci puissent être, comme actuellement, nommés pour un ou trois ans selon leur souhait et qu'ils puissent renouveler leur mandat jusqu'à une durée maximale de 6 ans (124).

175. L'Autorité estime effectivement souhaitable que ces règles visant à harmoniser la durée des mandats soient adoptées et invite l'Ordre à les formaliser et à assurer leur respect pour permettre une répartition plus équitable de cette charge collective.

176. La déontologie

177. Comme indiqué supra (voir paragraphes 32 et suivants), la réforme instaurée par la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire a créé un nouveau cadre légal et réglementaire en matière de discipline et de déontologie des officiers ministériels, applicable aux avocats aux Conseils.

178. Saisie pour avis sur le projet de décret relatif au code déontologie des avocats aux Conseils, l'Autorité a formulé plusieurs recommandations visant à accroître la transparence des avis du collège de déontologie, notamment en les publiant sur le site de l'Ordre, et à préciser plusieurs règles professionnelles (125).

179. Si le code de déontologie des avocats aux Conseils finalement adopté par le décret n° 2023-146 du 1er mars n'a pas pris en considération l'intégralité des recommandations, certaines précisions sont intervenues sur des notions que l'Autorité avait appelées à clarifier, notamment via les avis du collège de déontologie, qui sont désormais publiés sur le site de l'Ordre.

180. Ainsi, dans sa recommandation n° 2023-01 du 11 octobre 2023, le collège de déontologie des avocats aux Conseils a apporté des précisions concernant les exigences auxquelles doit répondre le domicile professionnel. A cet égard, les avocats aux Conseils ont l'obligation d'être domiciliés à Paris ou dans les départements limitrophes. Si les bureaux secondaires sont interdits, le partage des locaux et la sous-location sont autorisés sous conditions. Les locaux doivent permettre de garantir le secret professionnel et le principe d'indépendance et peuvent, sous ces conditions, se situer au domicile personnel du professionnel.

181. De même, des précisions ont également été apportées sur les exigences applicables au commentaire doctrinal (126). A cet égard, l'article 60 du code de déontologie indique que l'avocat aux Conseils « ne peut (…) commenter exclusivement une décision rendue dans une procédure dans laquelle il est intervenu ». Si le Collège de déontologie indique que cette interdiction est justifiée par l'absence de liberté d'opinion de l'avocat aux Conseils impliqué du fait de son obligation de loyauté envers son client, il précise qu'il n'est cependant pas interdit « de citer une décision dans laquelle ils sont intervenus dans le cadre d'un article de doctrine ou d'un livre », ni « de publier, sur un réseau social ou un site internet, un message destiné à informer de l'existence et du sens d'une décision de justice à condition que les termes de ce message soient conformes aux principes essentiels de la profession ».

182. Par ailleurs, l'interdiction de la mention de spécialisation a fait l'objet d'une précision dans le code de déontologie. Ainsi, l'article 57 dudit code ajoute que l'avocat aux Conseils « peut néanmoins faire part de son expérience professionnelle ». A cet égard, le président de l'Ordre avait indiqué à l'Autorité qu'il n'était pas interdit de préciser les domaines d'interventions ou le parcours académique dans une plaquette de présentation ou sur le site internet de l'office (127). Ainsi, le collège de déontologie a précisé dans sa recommandation n° 2023-02 que « le site internet ne peut, de manière directe ou indirecte, contrevenir à l'article 57 al 3 du code de déontologie qui interdit toute mention de spécialisation à l'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation. Cette disposition ne fait pas obstacle à la mention de son parcours académique et de son expérience professionnelle » (128).

183. Si l'Autorité salue les clarifications apportées par le collège de déontologie et la publication de ses avis sur le site de l'Ordre, elle invite le collège à poursuivre son action concernant les notions appelant encore des précisions. En outre, elle réitère sa position et estime souhaitable que les règles encadrant les commentaires doctrinaux soient assouplies (129) pour permettre aux avocats aux Conseils de commenter les affaires dans lesquels ils sont intervenus.

B. - Nouvelles recommandations en vue de faciliter l'accès à la profession

1. Favoriser les voies d'accès dérogatoires à la profession
   a) L'information relative aux voies d'accès dérogatoire à la profession

2. La condition pour favoriser l'accès à la profession d'avocat aux Conseils est d'avoir un nombre de candidats suffisant, notamment grâce à une meilleure information sur les voies d'accès différenciées à la profession.

3. Dans son avis n° 23-A-03, l'Autorité avait ainsi invité l'Ordre et l'IFRAC à communiquer davantage sur les dispenses possibles de formation initiale à l'IFRAC et d'épreuves du CAPAC, en ciblant les professionnels qui collaborent déjà avec les avocats aux Conseils.

4. Sur ce point, la directrice de l'IFRAC a indiqué que les informations relatives aux dispenses figurent dans sa plaquette de présentation disponible sur le site de l'Ordre, mais sont également rappelées lors de la réunion de rentrée et lors des entretiens individuels avec les candidats souhaitant s'inscrire. Elle précise qu'elles sont également mentionnées dans l'avis de publicité du CAPAC qui est largement diffusé dans la presse juridique et sur les réseaux sociaux (130). En outre, le président de l'Ordre a souligné que ces informations sur les dispenses existantes étaient également diffusées lors des actions menées dans les universités ou encore lors du module dédié à l'école de formation du barreau (131).

5. L'Autorité salue les actions de l'Ordre et de l'IFRAC pour communiquer les dispenses possibles facilitant l'accès à la profession, elle invite l'Ordre à poursuivre ses efforts pour diffuser largement cette information, notamment directement sur son site internet.

b) Assouplir les voies d'accès dérogatoires à la profession

187. La profession d'avocat aux Conseils ne peut être exercée que par une personne ayant obtenu le CAPAC. S'il existe des cas de dispense de formation et de certaines épreuves écrites d'admissibilité, voire de certaines épreuves orales, la réussite à l'examen final du CAPAC reste néanmoins obligatoire pour tous les candidats (voir paragraphes 13 et suivants ci-dessus).
188. En pratique, ces dispenses restent très peu sollicitées, les données transmises par l'IFRAC aux services d'instruction indiquant que seules deux demandes de dispense de formation initiale ont été formées depuis 2022. Aucune des deux personnes ayant bénéficié de dispenses n'a été admissible au CAPAC (132).
189. Il apparaît donc nécessaire d'adapter les voies d'accès dérogatoires existantes pour les rendre plus accessibles aux profils les plus expérimentés.
190. En premier lieu, le dispositif actuel exige jusqu'à 10 années d'exercice dans la profession d'origine, mais ne requiert qu'une année de pratique professionnelle auprès d'un avocat aux Conseils. Or, la durée de l'expérience professionnelle au sein d'offices d'avocats aux Conseils semble un élément davantage pertinent que la durée d'exercice de la profession d'origine pour attester que le candidat dispose de connaissances et de compétences qui justifient l'octroi de dispenses.
191. Les conditions d'expérience exigées pourraient donc être révisées afin de valoriser davantage les années de pratique professionnelle au sein d'un office d'avocats aux Conseils. Par exemple, la durée d'exercice de la profession d'origine pourrait être abaissée et celle de la pratique professionnelle au sein d'un office d'avocats aux Conseils rehaussée.
192. En deuxième lieu, les collaborateurs d'avocats aux Conseils, qui disposent d'une importante expérience en matière de rédaction de mémoires devant la Cour de cassation et le Conseil d'Etat et donc en techniques de cassation, pourraient être davantage incités à solliciter une dispense afin d'accéder à la profession d'avocats aux Conseils.
193. Afin de prendre davantage en compte la spécificité du statut de collaborateur d'avocat aux Conseils et de mieux valoriser l'expérience et le haut niveau de compétences que ces professionnels ont pu acquérir, il conviendrait de prévoir une voie d'accès à la profession plus souple pour ceux qui rempliraient les conditions d'expérience, pour faciliter leur entrée dans la profession.
194. Ainsi, la dispense du CAPAC pourrait être, pour les collaborateurs d'avocats aux Conseils expérimentés, envisagée selon des modalités similaires à celles prévues pour les avocats à la Cour, en application des articles 97 et 98 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat.
195. En effet, certains professionnels peuvent bénéficier de conditions particulières d'inscription au tableau d'un barreau. Selon les activités exercées et la durée d'expérience, ils peuvent être dispensés de la condition de diplôme et/ou de la formation théorique et pratique de 18 mois et du certificat d'aptitude à la profession d'avocat (ci-après « CAPA ») (133).
196. Si le candidat remplit des conditions d'expérience professionnelle, alors seule la réussite à un examen oral de contrôle des connaissances en déontologie et réglementation professionnelle est exigée pour accéder à la profession d'avocat (134).
197. Cet accès dérogatoire pourrait être appliqué à la profession d'avocat aux Conseils pour les collaborateurs d'avocats aux Conseils qui rempliraient les conditions d'expérience.
198. Elle permettrait d'améliorer les perspectives professionnelles des collaborateurs d'avocats aux Conseils, en facilitant leur entrée dans la profession, notamment pour les plus expérimentés. Pour rappel, les collaborateurs d'avocats aux Conseils sont au nombre de 343, selon le dernier décompte de 2023.
199. Pour adapter un tel dispositif à la profession d'avocat aux Conseils, outre le contrôle de connaissance en déontologie et réglementation professionnelle, l'examen oral pourrait comprendre également un contrôle de connaissances sur les techniques de cassation.
200. En troisième lieu, les dispositions du décret n° 91-1125 définissant les conditions de dispense prévoient de multiples conditions d'expérience selon le type de profession exercée et manquent de clarté. Il pourrait donc être utile d'ouvrir une réflexion pour simplifier ce dispositif, afin d'améliorer sa lisibilité.

|Recommandation n° 1. - Adapter et clarifier les voies d'accès dérogatoires à la profession d'avocat aux Conseils :
L'Autorité recommande de :
- modifier le dispositif encadrant les dispenses pour mieux valoriser les années de pratique professionnelle au sein d'un office d'avocats aux Conseils. Par exemple, en raccourcissant la durée d'exercice de la profession d'origine et en allongeant celle de la pratique professionnelle au sein d'un office d'avocats aux Conseils ;
- assouplir les conditions d'accès à la profession pour les collaborateurs d'avocats aux Conseils qui remplissent les conditions d'expérience, en leur permettant d'être dispensés du CAPAC, sous réserve, par exemple, de la réussite à un examen oral de contrôle des connaissances en déontologie et réglementation professionnelle, ainsi qu'en techniques de cassation ;
- ouvrir une réflexion sur la simplification du dispositif encadrant les dispenses, afin d'améliorer sa lisibilité.| |:-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|

2. Favoriser la réussite au CAPAC

3. Si la formation d'une durée de trois ans à l'IFRAC et son examen final permettent, selon l'Ordre, de s'assurer que les candidats atteignent le niveau de compétences attendu pour exercer devant les cours suprêmes, il ressort également de la consultation publique que la formation dispensée par l'IFRAC est souvent jugée trop longue et trop lourde, et ce d'autant plus en cas de redoublement. Elle impliquerait notamment, pour certains collaborateurs rémunérés au dossier, de réduire leur activité professionnelle et donc de sacrifier une partie de leur rémunération sur toute la durée de la formation.

4. De surcroît, certains candidats potentiels considèrent l'examen final trop sélectif et les chances de réussite trop incertaines, ce qui s'avérerait dissuasif au regard de l'investissement personnel et financier important que nécessite la formation. De plus, des collaborateurs d'avocats aux Conseils ont souligné qu'en cas d'échec, leur formation et leur expérience n'étaient pas nécessairement valorisées par leurs employeurs et qu'elle n'était pas valorisable en dehors de cette fonction de collaborateur d'avocats aux Conseils.

5. S'agissant de la sélectivité de la formation, la directrice de l'IFRAC a indiqué que le calcul du taux de réussite aux examens de fin d'année devrait, pour être plus proche de la réalité, prendre en compte le fait qu'une partie des étudiants ne se présentent pas à l'examen, et donc se baser sur le nombre d'étudiants ayant passé l'examen et non sur le nombre d'inscrits en début d'année. Ainsi, si le taux de passage à l'année supérieure se réfère au nombre d'étudiants qui passent effectivement l'examen de fin d'année, le taux de réussite était, entre 2016 et 2024, en moyenne de 83 % pour la première année et de 80 % pour la deuxième année (135). En revanche, ce taux corrigé de réussite reste très faible pour l'examen du CAPAC avec en moyenne 37 % d'étudiants admis sur le nombre total de personnes passant l'examen, sur la même période.

Tableau n° 11. - Nombre d'étudiants inscrits à l'IFRAC et de diplômés par année

| Années |1re année|2e année|3e année|Candidats au CAPAC|Diplômés| |---------|---------|--------|--------|------------------|--------| |2019-2020| 24 | 8 | 2 | 12 | 4 | |2020-2021| 16 | 16 | 6 | 6 | 2 | |2021-2022| 17 | 9 | 12 | 9 | 3 | |2022-2023| 8 | 12 | 8 | 11 | 5 | |2023-2024| 17 | 6 | 8 | 15 | 7 |

Source : Ordre des avocats aux Conseils (cote 134)

204. Par conséquent, l'Autorité préconise plusieurs mesures qui permettraient de rendre la formation moins dissuasive et d'augmenter les chances de succès des étudiants.

a) Supprimer la limite de trois présentations à l'examen

205. Le dernier alinéa de l'article 5 du décret n° 91-1125 précité prévoit que « nul ne peut se présenter plus de trois fois à l'examen ».
206. Il ressort de l'instruction que cette limite de trois présentations au CAPAC constitue une restriction de nature à dissuader certains candidats potentiels.
207. Cette limite serait donc, pour les candidats, un facteur de stress et d'autolimitation dont l'existence apparaît d'autant moins justifiée qu'elle s'ajoute à des critères de sélection et un niveau d'exigence particulièrement élevés pour obtenir le diplôme.
208. La suppression de cette limite pourrait donc inciter davantage de candidats à s'inscrire et poursuivre la formation, tout en augmentant leurs chances d'obtenir leur diplôme. Elle s'inscrirait de surcroît dans un mouvement d'assouplissement déjà poursuivi par le gouvernement s'agissant d'autres concours. Ainsi, le décret n° 2021-334 du 26 mars 2021 (136) a supprimé les dispositions limitant le nombre de présentations possible à un concours, à un examen professionnel, ou à un cycle préparatoire à un concours de plusieurs écoles de la fonction publique et de la magistrature, dont l'Institut national du service public et l'Ecole nationale de la magistrature. Le gouvernement avait alors indiqué avoir pour objectif de rendre la fonction plus ouverte et de renforcer les chances de réussite des candidats, notamment ceux dont la situation nécessite une préparation sur une plus longue période (137).
209. Par conséquent, l'Autorité recommande de supprimer la limite de trois présentations à l'examen.

b) Supprimer la limite d'un redoublement par année

210. L'article 9 du décret n° 91-1125 prévoit que « chacune des deux premières années ne peut être redoublée qu'une fois ».
211. Or, il ressort également de l'instruction que la possibilité de ne redoubler qu'une fois est considérée par certains candidats potentiels comme un frein, notamment en raison de la difficulté de la première année. Ainsi, un redoublement ou même la perspective d'un redoublement inciterait d'autant plus les candidats à renoncer à poursuivre la formation jusqu'au diplôme. A cet égard, il peut être relevé que le taux d'abandon est déjà particulièrement élevé la première année. Selon les statistiques communiquées par la directrice de l'IFRAC (138), le taux d'abandon au cours de la première année, c'est-à-dire le taux d'étudiants ne se présentant pas à l'examen final, est en moyenne de 35 % entre 2018 et 2024.
212. Si la possibilité de suivre la formation en tant qu'auditeur libre constitue une option intéressante pour répondre, au moins partiellement, à ce problème, il conviendrait, néanmoins, afin de limiter les freins qui peuvent pousser certains étudiants à renoncer à achever leur formation et obtenir leur diplôme, d'envisager la suppression de cette limitation.

c) Elargir les mesures mises en place par l'IFRAC pour favoriser la réussite des étudiants aux candidats bénéficiant de dispenses

213. La directrice de l'IFRAC a indiqué avoir mis en place récemment de nouvelles mesures visant à améliorer le taux de réussite au CAPAC. Ainsi, la formation comprend désormais une préparation spécifique à l'épreuve du grand oral pour les étudiants de 3e année, également ouverte aux étudiants de 2e année, avec des oraux blancs devant un jury composé d'un universitaire et de deux avocats aux Conseils. Par ailleurs, les étudiants sont davantage encouragés à assister aux épreuves orales du CAPAC pour « désacraliser » l'épreuve et mieux préparer les étudiants dès leur première année. De plus, l'IFRAC a récemment adopté une notice méthodologique qui précise aux étudiants les critères d'évaluation et permet de les guider dans la rédaction des mémoires, ainsi qu'une bibliographie détaillée pour permettre une remise à niveau selon les connaissances des étudiants (139).
214. En 2024, 7 étudiants ont été admis au CAPAC sur les 13 qui s'étaient présentés à l'examen, soit un taux de réussite de 54 %. Ce taux de réussite est donc en forte hausse puisqu'il n'était qu'en moyenne de 33 % entre 2016 et 2022.
215. L'Autorité se félicite de ces mesures visant à améliorer le taux de réussite au CAPAC, qui contribue à augmenter le nombre de candidats potentiels à l'installation. Elle encourage l'IFRAC à poursuivre cette politique.
216. Toutefois, en 2023, l'Autorité avait relevé que, sur la période 2017-2022, seul un candidat avait été admis au CAPAC sur les 6 inscrits dans le cadre d'une dispense. Entre 2022 et 2024, seuls deux candidats ont demandé à bénéficier d'une dispense et aucun d'eux n'a été reçu au CAPAC (140). Compte tenu du fort taux d'échec au CAPAC des candidats bénéficiant de dispenses, il pourrait être proposé un accompagnement spécifique pour ces candidats permettant de mieux les préparer aux exigences de l'examen et augmenter leurs chances de succès. Cette préparation pourrait, par exemple, inclure une préparation aux épreuves orales similaire à celle proposée aux étudiants de 3e année.

|Recommandation n° 2. - Favoriser la réussite au CAPAC :
L'Autorité recommande de :
- supprimer la limite de trois présentations à l'examen (article 5 du décret n° 91-1125) ;
- supprimer la limite d'un redoublement par année (article 9 du décret n° 91-1125) ;
- ouvrir l'accès au nouveau module de préparation aux épreuves orales du CAPAC et aux oraux blancs aux candidats bénéficiant de dispenses afin d'augmenter les chances de réussite aux épreuves obligatoires.| |:--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|

3. Clarifier les règles applicables aux sociétés pluri-professionnelles d'exercice

4. L'article 3-3 de l'ordonnance du 10 septembre 1817 modifiée (141) permet à l'avocat aux Conseils « [d']également exercer sa profession dans le cadre d'une société pluri-professionnelle d'exercice », dont l'objet est l'exercice en commun de la profession d'avocat aux Conseils et d'une ou plusieurs des professions suivantes : avocat, commissaire-priseur judiciaire, huissier de justice, notaire, administrateur judiciaire, mandataire judiciaire, conseil en propriété industrielle et expert-comptable.

5. La société pluri-professionnelle d'exercice a été créée par l'ordonnance n° 2016-394 du 31 mars 2016 (142), complétée par un décret du 5 mai 2017 (143), pour permettre l'exercice en commun des professions d'avocat aux Conseils, d'avocat, de commissaire-priseur judiciaire, d'huissier de justice, de notaire, d'administrateur judiciaire, de mandataire judiciaire, de conseil en propriété industrielle, de commissaire aux comptes et d'expert-comptable.

6. En 2020, les professions concernées ont élaboré, via un groupe de travail interprofessionnel, un guide pratique destiné à expliciter les modalités de cette forme inédite d'exercice professionnel en commun (144).

7. Ce type de structure, qui offre des synergies entre deux professions complémentaires, permet d'ouvrir aux collaborateurs d'avocats aux Conseils des opportunités professionnelles d'association même en cas d'échec au CAPAC, et de valoriser leurs années d'expérience et de formation au sein d'un office d'avocat aux Conseils.

8. Le guide pratique précité et le règlement professionnel des avocats aux Conseils apportent certaines précisions quant aux modalités d'exercice dans ce type de société, notamment sur la mise en œuvre du dispositif de « secret partagé » prévu par l'article 31-10 de la loi n° 1990-1258 du 31 décembre 1990, dans sa rédaction issue de l'article 3 de l'ordonnance n° 2016-394 du 31 mars 2016.

9. Toutefois, afin de garantir la sécurité juridique de ces sociétés, le collège de déontologie pourrait utilement apporter des précisions sur les modalités pratiques d'exercice au sein d'un office associant des avocats aux Conseils et des avocats à la Cour, notamment sur la réception des clients, la présentation du papier en-tête ou du site internet.

|Recommandation n° 3. - Clarifier les conditions d'exercice des sociétés pluri-professionnelles d'exercice associant des avocats aux Conseils à des avocats à la Cour pour assurer leur sécurité juridique :
L'Autorité recommande de clarifier, dans un avis du collège de déontologie des avocats aux Conseils, les conditions d'exercice des sociétés pluri-professionnelles d'exercice associant des avocats aux Conseils à des avocats à la Cour.| |:----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|

4. Supprimer la limitation géographique d'exercice de la profession
   a) Supprimer l'obligation de disposer d'un domicile professionnel à Paris

5. L'article 41 du code de déontologie des avocats aux Conseils prévoit que le professionnel « dispose d'un cabinet conforme aux usages et permettant l'exercice professionnel dans le respect des principes essentiels à la profession » (145).

6. Dans sa recommandation n° 2023-01 du 11 octobre 2023, le collège de déontologie énonce que, pour être conforme à l'usage, le domicile professionnel d'un avocat aux Conseils doit se trouver à Paris ou dans les départements limitrophes (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne).

7. Or, il ressort de l'instruction qu'une telle limitation géographique dissuade de rejoindre la profession des profils expérimentés et qualifiés établis dans d'autres régions, notamment des collaborateurs d'avocats aux Conseils.

8. Par ailleurs, l'interdiction de s'établir en région pour exercer la profession n'apparaît pas justifiée à plusieurs égards. Tout d'abord, pour instaurer cette limitation géographique, le collège de déontologie se fonde sur la règle déontologique imposant aux avocats à la Cour de fixer leur domicile professionnel dans le ressort du tribunal judiciaire auprès duquel ils sont établis, sous réserve des dispositions légales particulières (146). Or, une telle justification ne saurait s'appliquer aux avocats aux Conseils, dans la mesure où la compétence des juridictions suprêmes de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire est nationale et que les justiciables de l'ensemble du territoire national sont donc susceptibles d'y être représentés.

9. En outre, le collège de déontologie a justifié cette limitation géographique par la nécessité pour l'avocat aux Conseils de pouvoir se rendre à très bref délai au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation, notamment en cas de référé. S'il existe des procédures d'urgence devant le Conseil d'Etat, il n'y a qu'en matière de référé-liberté, prévu par l'article L. 521-2 du code de justice administrative, qui précise que le juge se prononce dans les quarante-huit heures (147). En outre, les demandes tendant à ce que le juge des référés prescrive une mesure en application de l'article L. 521-2 sont dispensées de ministère d'avocat (148). De même, les appels formés devant le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat contre les ordonnances rendues par le juge des référés en application de l'article L. 521-2 sont dispensés de ministère d'avocat (149).

10. En outre, même dans les cas où les clients souhaitent être assistés par un avocat aux Conseils et qu'une audience est nécessaire dans un délai contraint, un professionnel résidant en région peut se rendre à Paris à brève échéance si nécessaire, sans que cela nuise à sa capacité de défendre son client.

11. Dès lors, l'Autorité recommande de supprimer l'obligation pour les avocats aux Conseils d'avoir un domicile professionnel à Paris ou dans un département limitrophe, afin de leur permettre d'établir leur domicile professionnel sur l'ensemble du territoire national. Une telle mesure permettrait à de nombreux professionnels établis en région de rejoindre la profession et donc d'attirer de nouveaux profils. De plus, elle remplirait un objectif d'équité puisqu'elle permettrait de faciliter l'accès aux prestations des avocats aux Conseils pour les justiciables de l'ensemble du territoire et non uniquement pour les justiciables situés à Paris.

b) Permettre aux étudiants à l'IFRAC de suivre davantage de cours à distance

230. La suppression de la limitation géographique relative au domicile professionnel pourrait, pour être pleinement effective et permettre de limiter les déplacements pour les étudiants résidant en région, s'accompagner de la possibilité de suivre une partie de la formation à l'IFRAC à distance, alors que la crise sanitaire a déjà accéléré la digitalisation des enseignements pour d'autres formations. Cette facilité permettrait également de favoriser l'accès à la formation pour les candidats potentiels.

|Recommandation n° 4. - Supprimer la limitation géographique d'exercice de la profession :
L'Autorité recommande de :
- supprimer l'obligation pour les avocats aux Conseils de disposer d'un domicile professionnel à Paris ou dans les départements limitrophes ;
- permettre aux étudiants à l'IFRAC de suivre davantage de cours à distance pour limiter les déplacements pour les étudiants ne résidant pas à Paris.| |:-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|

5. Augmenter d'un à deux le nombre d'avocats aux Conseils salariés par avocat aux Conseils libéral

6. En application de l'article 3-1 de l'ordonnance du 10 septembre 1817 précitée, un avocat aux Conseils « peut exercer sa profession en qualité de salarié d'une personne physique ou d'une personne morale titulaire d'un office ». L'alinéa 2 du même article précise que chaque office ne peut employer plus d'un avocat aux Conseils salarié.

7. Pour favoriser l'accroissement du nombre de professionnels de justice, l'article 59 de la loi Croissance et activité a étendu les possibilités pour les notaires (150), les commissaires de justice (151) et les greffiers des tribunaux de commerce (152) de recruter des salariés de la même profession. Ainsi, pour chacune de ces professions, il ne peut y avoir plus de deux professionnels salariés par professionnel libéral au sein d'une même structure.

8. Afin de poursuivre le même objectif d'accroissement des professionnels et d'harmoniser les règles applicables aux professions dont la liberté d'installation est régulée, il serait pertinent d'élargir cet assouplissement aux avocats aux Conseils et de leur permettre de recruter jusqu'à deux salariés par avocat aux Conseils libéral. En effet, comme l'Autorité l'avait relevé dans son avis n° 16-A-18 (153) concernant les notaires, acquérir une expérience en tant que salarié peut s'avérer particulièrement utile dans la perspective d'une installation libérale. A cet égard, quatre avocats aux Conseils nommés salariés entre 2018 et 2021 sont depuis devenus associés ou titulaires d'office individuel.

|Recommandation n° 5. - Elargir les possibilités de recrutement d'avocats aux Conseils salariés :
L'Autorité recommande d'augmenter d'un à deux le nombre d'avocats aux Conseils salariés par avocat aux Conseils libéral afin d'harmoniser les conditions d'exercice des avocats aux Conseils avec celles des officiers publics et ministériels.| |:-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|

Conclusion

234. L'Autorité constate que les avocats aux Conseils, du fait de la conjonction de leur petit nombre, d'une situation de monopole et d'une grande liberté en matière de tarification comme de gestion, bénéficient d'un taux de marge et d'une rémunération toujours très favorables.
235. Par ailleurs, les offices créés depuis 2017 ne présentent pas de fragilité financière et ont démontré pouvoir maintenir une croissance économique élevée et relativement continue depuis leur création. Leur chiffre d'affaires est inférieur mais leur taux de marge est plus élevé que celui du reste de la profession. Les résultats financiers de ces offices démontrent que l'introduction de nouveaux acteurs a enrichi le jeu concurrentiel au sein de la profession, sans pour autant déstabiliser son équilibre économique.
236. Il existe donc, à moyen terme, un potentiel de développement d'offices supplémentaires, sans que cela porte atteinte à la qualité des prestations rendues devant les juridictions de cassation.
237. A court terme, l'Autorité estime toutefois nécessaire d'adopter une approche prudente en matière d'augmentation du nombre d'offices, compte tenu notamment des incertitudes sur l'évolution de la demande et la faiblesse du vivier de candidats.
238. En effet, l'activité des deux juridictions suprêmes connaît une baisse modérée mais constante depuis quelques années et aucun facteur ne permet d'anticiper un regain d'activité à court ou moyen terme. En outre, le vivier de candidats potentiels à l'installation reste réduit, compte tenu des plus nombreuses possibilités d'association ou de reprise d'office en raison de départs à la retraite envisagés à court et moyen terme.
239. La DACS avait déjà pris en compte ces facteurs pour décider de ne créer qu'un office en 2023, et non deux comme recommandé par l'Autorité dans son précédent avis.
240. Compte tenu de ce contexte, l'Autorité propose la création d'un seul office supplémentaire d'avocats aux Conseils sur la prochaine période biennale (2025-2027).
241. Par ailleurs, l'Autorité salue, d'une part, les avancées significatives réalisées dans la modernisation de la profession et la promotion de l'accès des femmes à la profession d'avocat aux Conseils et, d'autre part, la prise en compte de plusieurs de ses précédentes recommandations qualitatives.
242. Toutefois, l'étroitesse du vivier de candidats ne doit pas faire obstacle à la réalisation de l'objectif inscrit dans la loi d'une augmentation progressive du nombre d'offices lorsque la situation économique le justifie. Il apparaît donc essentiel de mettre en place des mesures favorisant l'arrivée de nouveaux professionnels, notamment en facilitant l'entrée dans la profession de personnes expérimentées, en particulier les collaborateurs d'avocats aux Conseils. Tel est le sens des recommandations n° 1 et n° 2.
243. Par ailleurs, les conditions d'exercice des sociétés pluri-professionnelles, associant avocats aux Conseils et avocats à la Cour, pourraient être précisées, ces sociétés ouvrant de nouvelles perspectives professionnelles aux collaborateurs d'avocats aux Conseils ayant le titre d'avocat à la Cour. Tel est le sens des recommandations n° 3.
244. De même, la limite géographique d'exercice de la profession ainsi que le recours au salariat pourraient être élargis, permettant d'attirer davantage de profils. Tel est le sens des recommandations n° 4 et n° 5.
     Délibéré sur le rapport oral de Mme Céline Devienne et l'intervention de Mme Leïla Benalia, rapporteure générale adjointe, par M. Benoît Cœuré, président, Mme Fabienne Siredey-Garnier, M. Thibaud Vergé et M. Vivien Terrien, vice-présidents, et Mme Camille Chaserant et M. Walid Chaiehloudj, membres.