Après en avoir délibéré le 28 octobre 2025,

1. Cadre juridique
1.1. Cadre légal et réglementaire national

Conformément aux dispositions des articles L. 37-1 et suivants du CPCE, l'Autorité procède à l'analyse des marchés pertinents du secteur des communications électroniques et établit la liste des opérateurs exerçant une influence significative sur ces marchés. Le cas échéant, elle impose à ces derniers des obligations proportionnées à la réalisation des objectifs mentionnés à l'article L. 32-1 du CPCE. En particulier, l'Autorité peut imposer aux opérateurs exerçant une influence significative sur le marché des obligations tarifaires, notamment l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts, et l'obligation de comptabilisation des coûts.
L'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts vise notamment à éviter que l'opérateur exerçant une influence significative sur un marché du secteur des communications électroniques ne bénéficie d'une rente qui risquerait de fausser les conditions de développement d'une concurrence équitable sur le marché considéré et, in fine, de renchérir le prix payé par les utilisateurs finals. L'obligation de comptabilisation des coûts permet notamment de vérifier que les obligations tarifaires sont respectées.
En application de l'article D. 311 du CPCE, les mécanismes de recouvrement des coûts et les méthodes retenues pour la comptabilisation des coûts doivent être établis en tenant compte de plusieurs objectifs. L'Autorité doit ainsi veiller « à ce que les méthodes retenues promeuvent l'efficacité économique, favorisent une concurrence durable et optimisent les avantages pour le consommateur » tout en assurant « une rémunération raisonnable des capitaux employés, compte tenu du risque encouru ».
L'article D. 311 du CPCE dispose également que l'Autorité peut « prendre en compte les prix en vigueur sur les marchés comparables en France ou à l'étranger ».
Enfin, dans l'exercice de ses missions, l'Autorité est chargée de veiller aux objectifs mentionnés à l'article L. 32-1 du CPCE, notamment au 3° du II, aux 1° et 2° du III ainsi qu'au 2° du IV (1).

1.2. La communication de la Commission européenne du 6 novembre 2019

Dans sa communication 2019/C 375/01 du 6 novembre 2019 (2), la Commission européenne précise la méthodologie qu'elle applique pour estimer le coût moyen pondéré du capital (CMPC) comme valeur de référence dans le cadre de l'examen des projets de mesures communiqués par les autorités de régulation nationales en vertu de l'article 7 de la directive « cadre » (3).
Cette communication est basée sur quatre principes de régulation : la cohérence de la méthodologie, la prévisibilité de la régulation, la promotion des investissements efficaces, et la transparence de la méthode utilisée pour estimer un retour sur investissements raisonnable.
La communication présente le modèle de CMPC utilisé, à savoir le modèle d'évaluation des actifs financiers (MEDAF) ainsi que les méthodes de fixation des paramètres : méthodes de calcul des moyennes et d'échantillonnage ; méthodes de calcul des paramètres rendant compte des conditions économiques générales ; méthodes de calcul des paramètres spécifiques aux entreprises ; prise en compte des impôts et de l'inflation. Elle confie à l'ORECE un rôle d'estimation annuelle des différents paramètres et préconise une fréquence annuelle des révisions du CMPC.

1.3. Rapports annuels de l'ORECE

Pour la détermination du taux réglementaire de rémunération du capital, l'ORECE produit annuellement depuis 2020 un rapport fournissant les données chiffrées des différents paramètres susmentionnés arrêtées au 1^er avril de l'année en cours.
L'ORECE a adopté le 5 juin 2025 et publié le 10 juin 2025 un rapport (4) estimant les différents paramètres pour l'application de la méthodologie fixée par la Commission européenne.

2. Champ d'application de la présente décision
2.1. Périmètre des activités concernées

Dans les précédentes décisions fixant le taux réglementaire de rémunération du capital (5), l'Autorité a estimé qu'il n'était pas pertinent de définir un taux de rémunération du capital spécifique pour les activités de génie civil régulées et a choisi de conserver un taux commun pour l'ensemble des activités fixes régulées y compris l'accès aux infrastructures de génie civil.
En effet, comme indiqué dans la décision n° 2023-2318, les actifs de génie civil d'Orange sont avant tout au service de l'activité principale d'Orange, à savoir la fourniture de services de communications électroniques.
Les contributions des acteurs à la consultation publique relative à la présente décision ne sont pas de nature à remettre en cause cette analyse.
Ainsi l'Autorité retient dans la continuité de la décision n° 2023-2318, un taux commun pour l'ensemble des activités fixes régulées comme précisé ci-après.

2.2. Détail des offres visées

Conformément au cadre juridique en vigueur, l'Autorité a mené pour le cycle 2024-2028 :

- l'analyse du marché de fourniture en gros d'accès local en position déterminée (6) correspondant au marché 1 défini par la Commission européenne dans sa recommandation de 2020 (7), l'analyse du marché d'accès central en position déterminée à destination du marché de masse (8) ainsi que celle du marché de fourniture en gros d'accès aux infrastructures physiques de génie civil (9). Dans ce cadre, Orange est notamment tenu de respecter des obligations de comptabilisation des coûts ainsi que les obligations de contrôle tarifaire suivantes :

• pour les prestations d'accès dégroupé à la boucle locale de cuivre dans les zones qui ne présentent pas un développement suffisant des conditions de concurrence (10), pour les prestations d'accès au génie civil de boucle locale (11) ainsi que pour les prestations de gros d'accès central haut et très haut débit de masse livré sur DSL au niveau infranational (12) (bitstream résidentiel), l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts ;
• pour les prestations d'accès dégroupé à la boucle locale de cuivre dans les communes où Orange n'est soumis à aucune obligation de contrôle tarifaire et sur lesquelles il pratique des tarifs supérieurs à ceux des zones soumises à une obligation de pratiquer des tarifs non-excessifs, l'obligation de reproductibilité tarifaire de ses offres de détail de boucle locale de cuivre par ses offres de gros ;
• l'analyse du marché de fourniture en gros d'accès de haute qualité (13), correspondant au marché 2 défini par la Commission européenne dans sa recommandation de 2020 (14) ;

• pour les prestations d'accès activés de haute qualité sur support cuivre hors DSL (LPT et CN2) ainsi que pour les prestations d'accès de haute qualité sur support cuivre en technologie DSL pour les accès en zone cuivre 3 (15), l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts ;
• pour les prestations d'accès de haute qualité sur support fibre optique dédiée (BLOD), sur la zone fibre optique 2 (16), l'obligation de ne pas pratiquer de tarifs excessifs et l'obligation d'assurer la reproductibilité tarifaire de ses offres de détail de boucle locale optique dédiée par ses offres de gros ;
• pour les prestations d'accès de haute qualité sur les réseaux FttH dont Orange est propriétaire ou gestionnaire, l'obligation de ne pas pratiquer de tarifs d'éviction.

Le taux de rémunération fixé dans la présente décision s'applique ainsi à toutes les offres d'Orange reposant sur l'utilisation de son réseau fixe et soumises à une obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts ou de comptabilisation des coûts. Plus généralement, le taux de rémunération du capital ainsi fixé est une référence pertinente que peut utiliser l'Autorité pour l'évaluation du coût du capital dans le cadre de sa régulation tarifaire.
Dans le cadre de la consultation publique relative à la présente décision, plusieurs opérateurs ont demandé à l'Autorité de circonscrire le champ d'application du taux de rémunération du capital afin qu'il ne soit pas généralisé aux opérateurs d'infrastructure des réseaux FttH en zones d'initiative publique (RIP), considérant notamment que l'exposition au risque pour les opérateurs RIP est supérieure à celle d'un acteur comme Orange. Il convient de noter à ce sujet que le cadre réglementaire en vigueur n'impose pas aux opérateurs d'infrastructure de proposer des tarifs d'accès à leur réseau orientés vers les coûts. Toutefois, afin de respecter les principes d'objectivité, de pertinence et de transparence fixés par ce cadre, ces opérateurs doivent établir une relation entre ces tarifs et leurs coûts. A cet égard, l'Autorité rappelle qu'en sus d'un coût moyen pondéré du capital de référence, le modèle générique de tarification de l'accès aux réseaux FttH en-dehors des zones très denses publié par l'Autorité en 2015 (17) utilise un paramètre de prime de risque de cofinancement traduisant le risque encouru par l'opérateur d'infrastructure pour le déploiement du FttH (18). Le modèle précise en outre que le taux de rémunération est « ajusté en fonction des spécificités de chaque acteur selon des modalités que l'Autorité n'est pas en mesure de définir a priori » (19). Les contributions des acteurs à la consultation publique n'appellent donc pas de modification de la présente décision.

2.3. Entrée en vigueur de la présente décision

Dans sa décision n° 2023-2318, l'Autorité a fixé le taux nominal et le taux réel de rémunération réglementaire du capital à compter de 2024.
L'Autorité fixe à compter de 2026 un taux nominal et un taux réel de rémunération réglementaire du capital et pourra les mettre à jour ultérieurement pour tenir compte de l'évolution du contexte économique.

3. Eléments d'appréciation sur le calcul du coût moyen pondéré du capital
3.1. La prise en compte de la communication de la Commission

Dans sa communication de novembre 2019, la Commission décrit une méthode destinée à servir de référence pour les autorités de régulation européennes, fondée sur quatre principes clés : la cohérence, la prévisibilité, la promotion des investissements efficaces et la transparence. Cette méthode vise également à harmoniser les pratiques entre autorités de régulation européennes.
Notamment, les moyennes pour le calcul de plusieurs paramètres (taux sans risque, prime de dette) sont effectuées sur 5 ans. La Commission considère que cette période tend à permettre un juste équilibre entre prévisibilité et efficience.
Dans la continuité de sa décision n° 2023-2318, l'Autorité estime pertinent de l'utiliser pour la fixation du taux réglementaire de rémunération du capital.

3.2. La référence à un modèle financier

La communication de la Commission préconise l'utilisation du modèle « MEDAF » pour déterminer les paramètres de calcul du coût moyen pondéré du capital. Il s'agit également du modèle utilisé historiquement par l'Autorité pour ses décisions et qui fait référence de façon plus générale pour l'évaluation du coût du capital.
Dans le modèle MEDAF, le coût du capital est calculé, pour l'activité considérée, comme une moyenne pondérée, en fonction de la structure de financement de l'investisseur considéré, entre :

• le coût des fonds propres, correspondant au taux de rentabilité demandé par les actionnaires, évalué avant impôt sur les sociétés ;
• le coût de la dette de l'opérateur, évalué avant impôt sur les sociétés.

Il correspond à :

CMPC = (1 - g) × coût des fonds propres + g × coût de la dette

où le levier d'endettement

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est la part de la dette dans la valeur de l'entreprise (D + E).
Le coût des capitaux propres évalué avant impôt sur les sociétés est obtenu à partir du coût des fonds propres après impôts qui, à une date donnée, correspond, selon le MEDAF, à la formule :

Coût des fonds propres = RFR + ß × ERP

où :

- le facteur RFR désigne le taux sans risque qui correspond à la rémunération exigée par un créancier pour un investissement qui ne présenterait aucun risque ;
- le facteur ERP équivalent à R_m - RFR, avec R_m le risque de marché, désigne la prime de marché, c'est

• à-dire l'excédent de rentabilité attendu par les investisseurs pour un panier constitué de l'ensemble des actifs existants par rapport au taux sans risque ;
• le facteur ß (bêta) désigne le risque spécifique des fonds propres engagés par les investisseurs dans l'activité considérée par rapport au marché, sachant le taux d'endettement observé.

Le coût de la dette correspond à l'intérêt payé par une entreprise sur sa dette. La Commission préconise de l'estimer indirectement comme la somme du taux sans risque et d'une prime à payer correspondant au rendement supplémentaire des obligations de l'entreprise à long terme (maturité résiduelle proche de 10 ans) par rapport au taux sans risque :

Coût de la dette = RFR + prime de dette

Il est utile de préciser qu'en vue de fixer le taux réglementaire nominal de rémunération du capital, le coût moyen pondéré du capital est évalué sur le fondement de paramètres exprimés en termes nominaux. Il est calculé avant impôt sur les sociétés en tenant compte :

• du taux d'impôts sur les sociétés et de la contribution sociale (20), qui correspondent à un taux global d'imposition de 25,83 % en 2025 (21) ;
• et de la déductibilité (22) des intérêts d'emprunt du résultat fiscal soumis à l'impôt sur les sociétés.

4. Calcul du coût moyen pondéré du capital
4.1. Méthodologie

La Commission européenne détaille sa méthodologie dans les sections 3 à 6 de sa communication. La section 3 comporte des spécifications sur les hypothèses de calculs communes aux paramètres du CMPC, précisant qu'ils devraient être calculés à partir d'une moyenne arithmétique sur 5 ans d'observations de données hebdomadaires. Les sections suivantes précisent les définitions et les méthodes de calcul des paramètres économiques généraux, c'est-à-dire le taux sans risque (RFR) et la prime de marché (ERP) ; des paramètres spécifiques au secteur des télécoms, c'est-à-dire le bêta des fonds propres, le ratio d'endettement, la prime de dette, avec, pour cela, l'établissement d'un groupe de comparables ; et, enfin, des paramètres d'imposition et d'inflation.
Comme indiqué en section 7 de la communication de la Commmission, l'ORECE est chargé du calcul annuel des différents paramètres et de leur publication.
Ainsi l'Autorité retient les paramètres publiés le 10 juin 2025 par l'ORECE dans son rapport BoR (25) 64.

4.2. Evaluation des paramètres rendant compte des conditions générales
4.2.1. Le taux sans risque (RFR)

La communication de la Commission préconise le calcul du taux sans risque en utilisant une moyenne des rendements constatés sur les 5 dernières années des obligations d'Etat avec une échéance de maturité résiduelle de 10 ans.
La figure 1 montre l'évolution de ce rendement en France sur la période 2015-2025.

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Figure 1 (23)

Compte tenu du contexte macroéconomique prévalant en 2023 et de la nécessité que le coût moyen pondéré du capital reflète la situation courante du marché, l'Autorité avait considéré pertinent, dans la décision n° 2023-2318, d'appliquer, pour le calcul du taux sans risque, une moyenne arithmétique entre d'une part, les rendements constatés des obligations d'Etat sur 5 ans (24) et, d'autre part, les rendements constatés des obligations d'Etat sur une période plus récente (25).
Or, comme l'illustre la figure 1, le niveau des rendements des obligations d'Etat françaises s'est stabilisé à la suite de la hausse survenue durant la période 2022-2023.
Dans la situation actuelle du marché, il apparaît donc que la période des 5 dernières années est représentative des conditions macroéconomiques et couvre aujourd'hui une part significative de la période, postérieure à la hausse des taux de 2022, concernée par les niveaux de taux actuels.
Dans ce contexte, l'Autorité estime qu'il n'est plus nécessaire de retenir une moyenne des rendements sur deux périodes pour refléter la situation macroéconomique nationale.
Par conséquent, l'ARCEP considère pertinent de revenir à la méthode de calcul du taux sans risque préconisée par la Commission européenne, en retenant la moyenne des rendements constatés sur les 5 dernières années des obligations d'Etat.
Le taux sans risque déterminé selon cette méthode s'établit à 1,67 % (26).
Dans le cadre de la consultation publique susvisée, tous les contributeurs qui se sont exprimés au sujet du taux sans risque, à l'exception d'Orange, ont soutenu le retour à la méthode préconisée par la communication de la Commission européenne en 2019. Orange est quant à lui favorable à un retour plus progressif à la méthode recommandée par la Commission, considérant que « la méthode d'évaluation du taux sans risque retenue par l'ARCEP - fondée sur une stricte application de la Notice européenne de 2019 - ne reflète pas les conditions réelles de marché ». Ces réponses à la consultation publique ne conduisent pas l'Autorité à modifier son analyse sur la prise en compte du contexte macroéconomique. En particulier, compte-tenu de la stabilité relative du taux sans risque au cours des derniers mois, l'Autorité considère que la moyenne des cinq dernières années de ce taux prend en compte les conditions réelles de marché tout en concourant aux objectifs de stabilité et de prévisibilité auxquels veille l'ARCEP.

4.2.2. La prime de risque marché (ERP)

La communication de la Commission précitée préconise le calcul de la prime de risque de marché à partir de données de rendements des fonds propres historiques et l'utilisation d'une valeur unique de prime de risque marché à l'échelle de l'Union européenne.
Pour cette évaluation, la Commission préconise l'utilisation d'une moyenne arithmétique et non géométrique. Les données publiées par les auteurs DMS (Dimson, Marsh and Staunton) sont la source de référence la plus classiquement utilisée. Le rapport de l'ORECE qui met en œuvre ce calcul pour l'ensemble des pays de l'Union européenne aboutit à une prime de risque de marché de 4,62 % pour la moyenne géométrique et de 5,96 % pour la moyenne arithmétique.
L'Autorité retient la méthode préconisée par la Commission européenne.
Cette approche conduit à retenir une valeur de 5,96 % pour la prime de risque de marché.

4.3. Evaluation des paramètres spécifiques aux entreprises

A la différence des paramètres reflétant les conditions économiques générales, ces paramètres reflètent la situation des entreprises du secteur et des entreprises pour lesquelles le régulateur estime le CMPC.
Selon la méthodologie présentée par la Commission, ces paramètres sont à calculer à partir des valeurs d'un groupe représentatif d'entreprises de communications électroniques européennes (ci-après « comparables »). Ce groupe comprend en général les principaux opérateurs puissants sur le marché, ainsi que d'autres opérateurs caractéristiques.

4.3.1. La sélection des comparables

La Commission définit 5 critères de sélection du groupe de comparables.
Les entreprises devraient répondre aux conditions suivantes :
(i) Etre cotées en bourse et avoir des actions liquides ;
(ii) Etre propriétaires d'infrastructures de communications électroniques dans lesquelles elles investissent ;
(iii) Exercer leur activité principalement dans l'Union européenne ;
(iv) Avoir une notation financière « investment grade » ;
(v) N'être pas ou ne pas avoir été récemment associées à une opération de fusion-acquisition d'envergure.
Conformément à la communication de la Commission précitée, l'ORECE a établi un groupe de comparables comprenant 14 opérateurs : Orange, Deutsche Telekom, DIGI Communications, Elisa, KPN, NOS, Proximus, Tele2, Telecom Italia, Telefonica, Telekom Austria, Telenor, Telia et Vodafone.
L'Autorité retient le groupe de comparables proposé par l'ORECE.

4.3.2. Le ratio d'endettement (g)

Les entreprises peuvent se financer soit par la dette (D), soit par les fonds propres (E). La somme des deux constitue la valeur de l'entreprise. Le ratio d'endettement correspond à :

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soit le rapport entre la quantité de dette de l'entreprise par rapport à sa valeur d'entreprise. Ce ratio permet d'estimer la part financée par la dette (le levier d'endettement ou gearing).
Conformément à la communication de la Commission précitée, la valeur de la dette de l'entreprise peut par simplicité être estimée à partir de la valeur comptable de la dette nette de l'entreprise, correspondant à la somme de la dette brute et des engagements de crédit-bail desquels sont soustraits la trésorerie et ses équivalents.
La valeur des fonds propres de l'entreprise est quant à elle estimée à partir de la valeur de marché des fonds propres.
Le ratio d'endettement est ainsi calculé à partir de ces paramètres et d'une moyenne sur 5 ans.
L'Autorité retient la méthode préconisée par la Commission européenne.
Cette approche aboutit à un taux d'endettement de 47,35 %.

4.3.3. Le bêta des fonds propres (ß_FP)

Conformément à la communication de la Commission précitée et à la pratique de marché, le bêta des fonds propres est calculé en deux temps.
Tout d'abord, le bêta de l'actif économique de chacun des comparables est calculé. De façon cohérente avec le calcul d'une prime de risque marché européenne, la Commission retient le STOXX Europe Total Market Index (27), indice large et représentatif de l'économie européenne. Une méthode de désendettement est opéré selon la méthode de Harris-Pringle, selon la formule suivante :

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où ß_A, ß_D, ß_FP sont respectivement les bêtas de l'actif économique, de l'endettement et des fonds propres, et où ß_D est fixé à 0,1.
L'Autorité retient la méthode préconisée par la Commission européenne.
Cette méthode conduit au calcul d'un bêta de l'actif économique de 0,36.
Après application du ratio d'endettement, le calcul aboutit à un bêta des fonds propres de 0,59.

4.3.4. La prime de dette

La communication de la Commission précitée préconise le calcul de la prime de dette des entreprises comme la différence entre le rendement de leurs obligations d'une maturité d'environ 10 ans et du taux sans risque national.
L'Autorité retient la méthode préconisée par la Commission européenne.
Sur cette base, le niveau de prime de dette ressort à 1,17 %.

4.4. Mise en œuvre des calculs du taux de rémunération du capital nominal

Sur la base des paramètres présentés ci-avant, l'Autorité évalue le coût moyen pondéré du capital nominal avant impôt à 5,0 % :

Tableau 1. - Calcul du CMPC nominal à partir des données du rapport de l'ORECE 2025 (BoR (25) 64)

5. Calcul du taux réel de rémunération du capital
5.1. Méthodologie

La communication de la Commission européenne de 2019 indique que dans les approches où « l'inflation est compensée par l'indexation annuelle des actifs de l'entreprise et seul un rendement réel du CMPC est autorisé », « l'une des méthodes de conversion [du CMPC nominal en CMPC réel] couramment utilisées à cet égard est l'équation de Fisher :

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où π est le taux d'inflation » (28).
L'Autorité retient la méthode préconisée par la Commission européenne afin de convertir le CMPC nominal en un CMPC réel qui est utilisé pour la comptabilisation des coûts et l'établissement des tarifs dans le respect des obligations tarifaires.

5.2. Evaluation de l'indice d'inflation

La communication de la Commission européenne susmentionnée et le rapport de l'ORECE sur le calcul des paramètres préconisent d'utiliser une estimation prospective de l'inflation à l'échelle de la zone euro comme par exemple la prévision d'inflation à 5 ans de la Banque centrale européenne (BCE).
L'Autorité retient le taux prévisionnel d'inflation à 5 ans de la BCE, conformément à la méthode préconisée par la Commission européenne.
La valeur du taux prévisionnel d'inflation à 5 ans de la BCE publiée dans le rapport 2025 de l'ORECE est de 2,0 %.

5.3. Mise en œuvre des calculs du taux de rémunération du capital réel

Sur la base des paramètres présentés ci-avant, l'Autorité évalue le taux réglementaire de rémunération du capital réel avant impôt à 3,0 % :

Tableau 2. - Calcul du CMPC réel

6. Observations de la Commission européenne

En application de l'article 32 de la directive (UE) 2018/1972 susvisée, l'ARCEP a notifié à la Commission européenne, à l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) et aux autorités compétentes des autres Etats membres de l'Union européenne, le 15 septembre 2025, le projet de décision de l'Autorité fixant le taux de rémunération du capital employé pour la comptabilisation des coûts et le contrôle tarifaire des activités fixes régulées à compter de l'année 2026.
En date du 13 octobre 2025, la Commission européenne a indiqué qu'elle « n'[avait] pas d'observation à formuler » et qu'« [e]n application de l'article 32, paragraphe 9, du code, l'ARCEP peut adopter le projet de mesure […] ».
Décide :

Le taux de rémunération du capital nominal avant impôts utilisé pour la comptabilisation des coûts et l'établissement des tarifs dans le respect des obligations tarifaires des activités fixes régulées est de 5,0 % à compter de l'année 2026.

Le taux de rémunération du capital réel avant impôts utilisé pour la comptabilisation des coûts et l'établissement des tarifs dans le respect des obligations tarifaires des activités fixes régulées est de 3,0 % à compter de l'année 2026.

Le directeur général de l'ARCEP est chargé de l'exécution de la présente décision qui sera notifiée à la société Orange et publiée au Journal officiel de la République française et sur le site internet de l'ARCEP.