Depuis le début des années 2000, l'inadéquation du dispositif de prévention des atteintes à la probité publique et des conflits d'intérêts est apparue clairement dans le débat public. En effet, ce dispositif était à l'époque uniquement centré sur la répression d'infractions pénales (corruption, prise illégale d'intérêts, trafic d'influence…) souvent inadaptées et l'édiction d'incompatibilités statutaires applicables aux différentes catégories de responsables publics. Les organes chargés de contrôler la probité de ces derniers, dont les pouvoirs avaient été pour l'essentiel définis dans les années 1980 et 1990, se trouvaient quant à eux dépourvus des moyens juridiques et humains nécessaires à la conduite de leur mission.
Cette inadaptation a été relevée par plusieurs rapports et a suscité le dépôt de nombreuses propositions de loi au Parlement (1).

- le rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, présidée par M. Jean-Marc Sauvé (2), intitulé « Pour une nouvelle déontologie de la vie publique ». Ce rapport contient, de manière inédite en France, une étude approfondie de la notion de conflit d'intérêts. Il aborde tous les aspects de cette notion, de la proposition d'une définition à la création de mécanismes préventifs, ainsi que les régimes d'incompatibilité, l'aspect pénal de la notion ou la rénovation du cadre institutionnel de la déontologie des responsables et des agents publics ;
- le rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, présidée par M. Lionel Jospin (3), intitulé « Pour un renouveau démocratique ». Bien que les thématiques abordées par ce rapport dépassent les questions relatives à la probité publique, seize des trente-cinq propositions du rapport, soit près de la moitié, ont trait directement ou indirectement à la prévention des conflits d'intérêts.

Bien qu'ils n'aient pas connu de traduction législative immédiate (4), ces travaux ont permis, avant même l'adoption des lois du 11 octobre 2013, de dessiner les contours de ce que pourraient être les missions et les prérogatives de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
Concomitamment à ces réflexions, les assemblées parlementaires se sont saisies de ces sujets et ont instauré des instances déontologiques internes. Le Sénat a ainsi instauré un comité de déontologie parlementaire en 2009 (5), tandis que l'Assemblée nationale a créé la fonction de déontologue en 2011 (6).
Pour autant, en dépit de ces différentes initiatives, c'est bien la découverte de la possession d'un compte dissimulé à l'étranger par un membre du Gouvernement qui est directement à l'origine des lois du 11 octobre 2013 et de la création de la Haute Autorité.

2. La révélation des lacunes du dispositif antérieur

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique a été créée à la suite de ce qu'on a appelé « l'affaire Cahuzac », qui a impliqué, en 2013, le ministre délégué au Budget : ce dernier, chargé notamment de la lutte contre la fraude fiscale, possédait en effet lui-même un compte à l'étranger qu'il n'avait pas déclaré.
Les faits ont été exposés publiquement par une commission d'enquête parlementaire (7). En substance, l'affaire débute en décembre 2012 par une révélation du site d'information Médiapart sur le compte suisse de M. Jérôme Cahuzac. Malgré les démentis répétés du ministre, le parquet de Paris ouvre une enquête préliminaire pour blanchiment de fraude fiscale en janvier 2013, puis le 19 mars, une information judiciaire pour les mêmes faits. Le jour même, le ministre du budget quitte le Gouvernement. Quelques semaines plus tard, avant que de nouvelles révélations dans la presse n'en confirment l'existence, M. Cahuzac reconnaît qu'il a bien détenu un compte en Suisse et présente ses excuses dans un communiqué qu'il publie sur son site internet le 2 avril 2013.
Au-delà du comportement individuel d'un membre du Gouvernement, le déroulement de ces faits a immédiatement mis en lumière les lacunes du dispositif de contrôle de la situation patrimoniale des responsables publics.
Ce contrôle était confié, depuis 1988, à la Commission pour la transparence financière de la vie politique instaurée par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988. Elle-même créée en raison d'une affaire politico-judiciaire (8), cette commission possédait des moyens très limités pour remplir sa mission, tant d'un point de vue juridique que matériel.
Sa mission principale consistait à examiner les variations de patrimoine des responsables publics entre le début et la fin de leurs fonctions, en comparant les déclarations de patrimoine déposées. Lorsque la commission mettait en évidence une variation de patrimoine inexpliquée, pouvant laisser présumer la commission d'une infraction pénale, elle signalait le dossier au procureur de la République compétent.
Toutefois, ne bénéficiant d'aucun moyen pour contrôler l'exactitude, l'exhaustivité et la sincérité des déclarations, la commission ne pouvait compter que sur la bonne foi des déclarants quant au contenu de leur déclaration et sur leur coopération pour recevoir des éléments d'explication sur les évolutions suspectes de leur patrimoine. En effet, il n'était pas prévu que des informations extérieures sur les déclarants, notamment, celles recueillies par l'administration fiscale, lui soient transmises pour recouper les données déclarées et déceler des enrichissements illicites.
En outre, le fait de mentir sur les informations déclarées ne constituait pas une infraction (9), pas plus que le fait d'omettre de déclarer certains éléments du patrimoine.
Sans pouvoir d'enquête, sans possibilité de recouper les informations dont elle était destinataire, sans incrimination du fait de fournir une déclaration incomplète ou mensongère et sans les ressources humaines nécessaires au contrôle effectif de ces déclarations (puisqu'elle ne disposait que de six agents), la commission n'a pas eu les moyens d'assumer sa mission pendant les vingt-trois premières années de son existence, malgré ses demandes réitérées, dont elle fait a le bilan dans son seizième et dernier rapport d'activité : « dès son quatrième rapport, publié au Journal officiel du 21 janvier 1993, la commission a proposé d'instaurer une obligation de déclarer les revenus perçus. En deuxième lieu, le besoin de recouper les informations déclarées au titre de la loi du 11 mars 1988 avec les informations déclarées par les mêmes personnes auprès de l'administration fiscale est vite apparu. Dans le quatrième rapport mentionné ci-dessus, la commission proposait ainsi la transmission automatique des déclarations faites au titre de l'impôt sur le revenu ou, à défaut, leur communication par l'administration fiscale. La même proposition était faite, dans le huitième rapport publié au Journal officiel le 25 mars 1999, s'agissant de l'impôt de solidarité sur la fortune. En troisième lieu, la commission a, dans son quatorzième rapport publié au Journal officiel le 1er décembre 2009, appelé de ses vœux la possibilité d'étendre ses investigations au patrimoine de l'entourage de la personne assujettie, afin de déjouer les éventuelles stratégies de dissimulation d'un enrichissement illicite » (10).
Elle avait tout de même été dotée de nouveaux moyens d'action par une loi organique et une loi ordinaire en 2011 (11), notamment la possibilité de demander au déclarant ses déclarations fiscales (au titre de l'impôt sur le revenu et de l'impôt de solidarité sur la fortune). Si le déclarant ne se conformait pas à la demande, l'administration fiscale pouvait communiquer ces éléments à la commission. Une infraction pénale avait également été créée en cas de déclaration incomplète ou mensongère (12). Seules deux transmissions à la justice ont toutefois été décidées sur le fondement de cette incrimination, dont une seule a donné lieu à une condamnation (13).

3. Les projets de loi déposés au Parlement et la discussion parlementaire

L'affaire Cahuzac donne lieu à une réaction rapide des pouvoirs publics. Dès le 3 avril 2013, le Président de la République estime qu'il convient d'assurer « la publication et le contrôle sur les patrimoines des ministres et de tous les parlementaires » et que « l'exemplarité des responsables publics sera totale ». C'est le début du processus qui aboutira à l'adoption des lois du 11 octobre 2013 pour la transparence de la vie publique.
Les grandes orientations du futur projet de loi annoncées une semaine plus tard reposent sur la création d'une « Haute Autorité totalement indépendante » pour contrôler les déclarations de patrimoine et d'intérêts des ministres, des parlementaires, de certains grands élus et des hauts fonctionnaires. Un projet de loi organique et un projet de loi sont présentés en Conseil des ministres le 24 avril 2013.
Trois autres projets de lois sont également déposés devant le Parlement durant cette même période dans le but d'aboutir à la constitution d'un dispositif d'ensemble, destiné à garantir la probité des responsables publics. Il s'agit du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière (14), des projets de lois ordinaire et organique relatifs au renforcement des obligations déontologiques des magistrats de l'ordre judiciaire (15), et du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires (16).
Les projets de loi relatifs à la transparence de la vie publique introduisent plusieurs innovations.
D'un point de vue institutionnel, ils créent une « Haute Autorité de la transparence de la vie publique », autorité administrative indépendante, en remplacement de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, simple commission administrative.
En outre, les projets de loi renforcent le contrôle de la situation patrimoniale des responsables publics. Ils donnent notamment à la Haute Autorité la possibilité de solliciter l'administration fiscale pour qu'elle lui communique les informations qu'elle a en sa possession et que cette dernière mette en œuvre, lorsque c'est nécessaire, le droit de communication qu'elle détient en application du livre des procédures fiscales, afin d'obtenir communication de tout document susceptible de lui apporter des informations utiles à son contrôle. Les projets durcissent en outre les sanctions du délit de déclaration mensongère en les portant à 3 ans d'emprisonnement et 45 000 € d'amende, alourdies à 5 ans d'emprisonnement et 75 000 € d'amende pour les membres du Gouvernement. Une peine d'inéligibilité définitive ou temporaire des déclarants est également introduite en cas d'infraction portant atteinte à la probité (corruption, trafic d'influence, prise illégale d'intérêts, fraude électorale ou fiscale).
De manière inédite, les projets de loi confient à la Haute Autorité une mission en matière de prévention des conflits d'intérêts. La notion de conflit d'intérêts y est notamment définie pour la première fois comme « toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics et privés qui est de nature à compromettre l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction » (17). La Haute Autorité est dotée d'un pouvoir d'injonction envers les responsables publics pour faire cesser les situations de conflit d'intérêts et, à titre pédagogique, d'une prérogative d'avis pour prévenir ces situations. Le projet de loi ordinaire instaure également un système de déport des responsables publics susceptibles de se trouver en situation de conflit d'intérêts, l'obligation de recourir au mandat de gestion sans droit de regard pour les membres du Gouvernement et des autorités administratives indépendantes intervenant en matière économique ou encore la mise en disponibilité et non plus en détachement des fonctionnaires élus.
Enfin, le champ des responsables publics concernés est élargi. Outre les élus et les dirigeants d'organismes publics, entrent ainsi dans le dispositif les collaborateurs des cabinets ministériels et du Président de la République ainsi que les membres des autorités administratives indépendantes et les hauts fonctionnaires, titulaires d'emplois à la décision du gouvernement pour lesquels ils ont été nommés en conseil des ministres.
Le débat parlementaire a considérablement enrichi les projets de loi. Sans prétendre en retracer toutes les évolutions au cours de la discussion parlementaire, on peut noter trois points importants.
En premier lieu, le champ des personnes assujetties a été élargi. L'Assemblée y a notamment inclus les maires de communes et les présidents d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants, au lieu de 30 000 précédemment, les présidents des syndicats intercommunaux dont les recettes figurant au dernier budget sont supérieures à 5 millions d'euros et les collaborateurs du président de l'Assemblée nationale et du président du Sénat.
Par ailleurs, les modalités de publicité des déclarations ont été modifiées. L'Assemblée nationale a ainsi décidé que les déclarations de patrimoine des parlementaires et des présidents d'exécutifs locaux seraient consultables en préfecture par tout citoyen inscrit sur les listes électorales, tandis que leurs déclarations d'intérêts seraient rendues publiques sur le site internet de la Haute Autorité.
Enfin, le champ des projets de loi a été étendu à des thématiques connexes à la transparence de la vie publique. Ainsi, les projets adoptés par l'Assemblée nationale introduisent des dispositions nouvelles relatives au financement des partis politiques, en renforçant le plafonnement des dons et cotisations aux partis politiques (18). Le Sénat a introduit, pour sa part, un article prévoyant la publication de la réserve parlementaire, et a renforcé le rôle du bureau des assemblées sur les questions déontologiques.
Au cours de la navette parlementaire, deux principaux points de divergence sont apparus entre les chambres.
Il s'agissait d'abord de la définition de la notion de conflit d'intérêts, dont le Sénat proposait une acception relativement éloignée de celle retenue dans le projet de loi initial et par l'Assemblée nationale en première lecture. Dans cette définition, constituait un conflit d'intérêts « toute situation d'interférence entre un intérêt public et un intérêt privé pouvant indûment influer sur la façon dont les [responsables publics] s'acquittent des missions liées à leur mandat ou fonction, pouvant les conduire ainsi à privilégier leur intérêt particulier face à l'intérêt général et compromettre l'exercice de leurs fonctions ».
Par ailleurs, le Sénat avait opté pour des modalités différentes de publication des déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts adressées la Haute Autorité. Ainsi, les sénateurs avaient rétabli la publication sur internet des déclarations de patrimoine des parlementaires, au même titre que leurs déclarations d'intérêts.
Les lois, après adoption définitive par l'Assemblée nationale le 17 septembre 2013, ont été transmises au Conseil constitutionnel.

| LES PRINCIPAUX ASPECTS DE LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DU 9 OCTOBRE 2013 | |:-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------:| |Après l'adoption définitive des lois, le Conseil constitutionnel en a été saisi. Il a pour l'essentiel, dans ses décisions du 9 octobre 2013, validé l'équilibre des textes reposant sur la conciliation entre l'objectif de transparence recherché par le législateur et les droits et libertés fondamentaux des personnes assujetties aux obligations déclaratives.
Pour autant, quelques censures ou réserves d'interprétation ont été formulées. Ainsi, ont été déclarés contraires à la Constitution :
- le fait de mentionner dans les déclarations de situation patrimoniale ou d'intérêts la situation des ascendants et des descendants ainsi que de tout autre membre de la famille, l'atteinte au droit au respect de la vie privée ayant été jugée disproportionnée ;
- sur le même fondement, la possibilité de rendre publiques les déclarations de patrimoine des élus locaux et les déclarations d'intérêts des déclarants qui n'auraient pas été élus ;
- les dispositions relatives à l'obligation de mentionner « les autres liens susceptibles de faire naître un conflit d'intérêts » au motif qu'en ne remplissant pas cette rubrique, le déclarant s'expose à des sanctions pénales alors que les éléments constitutifs de l'infraction ne sont pas suffisamment définis ;
- l'interdiction de commencer une activité privée au cours de l'exercice du mandat parlementaire.
Le Conseil constitutionnel a en outre interprété les dispositions relatives aux pouvoirs de la Haute Autorité en jugeant :
- que l'injonction de faire cesser un conflit d'intérêts ne doit pas pour autant aboutir à la reconnaissance d'une incompatibilité qui n'est pas prévue par les textes ;
- qu'une injonction ne peut être émise à l'encontre d'un parlementaire sur des questions relatives à ses intérêts, en vertu du principe de séparation des pouvoirs.|

4. Les principales dispositions des lois du 11 octobre 2013

Les lois du 11 octobre 2013 rénovent profondément le dispositif français de prévention des atteintes à la probité publique. Contrairement au système antérieur, ces lois ont instauré un cadre déontologique global applicable aux responsables publics, qui ne se limite pas à une obligation de déclarer leur situation patrimoniale. Le nouveau dispositif coordonne les règles préventives et répressives et confie à une structure indépendante la mission d'accompagner les principaux décideurs publics dans l'exercice de leurs missions, tout en lui donnant les moyens d'exercer un contrôle sur le respect de leurs obligations.
En premier lieu, les lois du 11 octobre 2013 ont renforcé les obligations déclaratives des responsables publics. Ces derniers doivent désormais transmettre à la Haute Autorité, en plus d'une déclaration de situation patrimoniale en début et en fin de mandat, une déclaration d'intérêts. Cette déclaration est conçue comme un moyen d'objectiver, en début de fonction, les intérêts détenus et de faire apparaitre les éventuels conflits d'intérêts.
Les lois ont également profondément rénové les moyens de contrôle des déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts. Pour contrôler le caractère exhaustif, exact et sincère de ces deux déclarations, la Haute Autorité peut ainsi bénéficier d'éléments fournis par l'administration fiscale, laquelle est déliée du secret fiscal à son égard. Lorsque ce contrôle conduit la Haute Autorité à constater qu'un déclarant a omis de déclarer une partie substantielle de son patrimoine ou de ses intérêts ou a fourni une évaluation mensongère de son patrimoine, elle transmet le dossier au procureur de la République.
En deuxième lieu, une certaine publicité des déclarations a été prévue. Les déclarations d'intérêts de tous les déclarants élus (parlementaires nationaux et européens, élus locaux) ainsi que celles des membres du Gouvernement sont publiées sur le site internet de la Haute Autorité. Les déclarations de situation patrimoniale des membres du gouvernement sont également rendues publiques sur Internet, tandis que celles des parlementaires nationaux sont consultables par tout citoyen en préfecture. Les électeurs peuvent adresser à la Haute Autorité toute observation relative à ces déclarations. La publication de ces déclarations permet, comme l'a souligné le Conseil constitutionnel, « à chaque citoyen de s'assurer par lui-même de la mise en œuvre des garanties de probité et d'intégrité de ces élus, de prévention des conflits d'intérêts et de lutte contre ceux-ci » (19).
En troisième lieu, les lois relatives à la transparence de la vie publique instaurent des mécanismes de prévention des situations de conflit d'intérêts. Pour prévenir ces situations, qu'elles ressortent des déclarations d'intérêts ou qu'il s'agisse d'intérêts non déclarés, la Haute Autorité dispose de deux séries de prérogatives. Dans une perspective pédagogique et de conseil, elle répond aux demandes d'avis qui lui sont adressées par les déclarants sur toute question déontologique, notamment en matière de conflits d'intérêts. Les règles de prévention des conflits d'intérêts étant encore mal connues, cette mission de conseil de la Haute Autorité est essentielle pour l'apprentissage des bonnes pratiques car elle permet de faire cesser des situations dans lesquelles se trouvent, bien souvent de manière involontaire, certains responsables publics. Lorsque cela n'est pas suffisant, la Haute Autorité prononce une injonction de faire cesser un conflit d'intérêts, dont le non-respect est une infraction pénale punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende.
Dans une perspective similaire, les lois ont étendu aux anciens ministres et aux anciens titulaires d'une fonction exécutive locale le délit de prise illégale d'intérêts prévu à l'article 432-13 du code pénal, qui punit le fait pour un agent public de partir travailler dans une entreprise dont il a assuré le contrôle ou avec laquelle il a eu des relations contractuelles. En vue de prévenir la commission de ce délit, le législateur a confié à la Haute Autorité le soin de contrôler la compatibilité de l'exercice d'une activité privée par un ancien ministre ou une ancienne autorité territoriale avec les fonctions publiques exercées dans les trois années précédant cette activité.
Enfin, les instruments financiers (20) des membres du Gouvernement et des membres des autorités administratives indépendantes qui interviennent dans le secteur économique doivent désormais être confiés à un mandataire pendant la durée des fonctions, afin d'éviter toute suspicion.
En quatrième lieu, les lois du 11 octobre 2013 ont procédé au renforcement de plusieurs mécanismes connexes aux missions de la Haute Autorité.
Ainsi, les incompatibilités avec la fonction de membre du Gouvernement ou de parlementaire sont renforcées. Il est désormais interdit à un parlementaire de siéger, en son nom propre, au conseil d'administration d'une entreprise ou d'un établissement public ou de présider une autorité administrative (ou publique) indépendante. Lorsqu'un parlementaire siège en cette qualité dans un organisme extérieur, il ne peut percevoir aucune rémunération. Les membres du Gouvernement et les parlementaires qui sont par ailleurs fonctionnaires sont placés en position de disponibilité et non plus en situation de détachement. Ces dispositions étant entrées en vigueur en octobre 2014 s'agissant des ministres, la Haute Autorité a pris contact avec tous les corps d'origine des membres du Gouvernement, afin de s'assurer qu'elles ont bien été mises en œuvre.
En outre, l'interdiction d'utiliser l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) pour le financement de dépenses à caractère électoral est affirmée et le régime des dons aux partis politiques est modifié, le plafond annuel s'appliquant non plus par parti politique mais par donateur. Il est également prévu que l'utilisation des crédits affectés à la réserve parlementaire (21) soit rendue publique chaque année par le biais d'une liste précise des subventions accordées (22).
Enfin, les lanceurs d'alerte sont désormais protégés (23) : toute personne qui fournit de bonne foi des informations à sa hiérarchie, à une association de lutte contre la corruption ou aux autorités judiciaires ou administratives sur une situation de conflit d'intérêts qu'elle a identifiée dans l'exercice de ses fonctions ne peut être inquiétée sur ce fondement. Le lanceur d'alerte dispose également de la possibilité de saisir une association agréée par la Haute Autorité.

5. Une adoption rapide des textes réglementaires

| RÉFÉRENCES | OBJET | |----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------| | Décret n° 2013-1204 du 23 décembre 2013 relatif à l'organisation et au fonctionnement de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique | Il définit les modalités de tenue des réunions du collège et l'organisation administrative et financière de l'institution. | | Décret n° 2013-1212 du 23 décembre 2013 relatif aux déclarations de situation patrimoniale et déclarations d'intérêts adressées à la Haute Autorité | Il fixe les modèles de déclarations ainsi que leurs modalités de conservation et de publication sur le site internet de la Haute Autorité. | | Décret n° 2014-34 du 16 janvier 2014 relatif à la prévention des conflits d'intérêts dans l'exercice des fonctions ministérielles | Il précise les modalités de déport des membres du Gouvernement lorsqu'ils sont en situation de conflit d'intérêts. | | Décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014 portant application de l'article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique | Il précise les règles relatives à la prévention des conflits d'intérêts pour d'autres catégories de responsables publics, notamment les membres des autorités administratives et publiques indépendantes et les élus locaux. | |Décret n° 2014-386 du 29 mars 2014 relatif à la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement prévue à l'article 9 de la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique| Il précise les règles régissant les rapports entre la Haute Autorité et l'administration fiscale dans le but de réaliser un contrôle systématique de la situation fiscale des membres du Gouvernement dès leur nomination. | | Décret n° 2014-747 du 1er juillet 2014 relatif à la gestion des instruments financiers détenus par les membres du Gouvernement et par les présidents des Autorités administratives indépendantes et des Autorités publiques indépendantes intervenant dans le domaine économique |Il fixe les conditions d'application du dispositif de gestion sans droit de regard des instruments financiers, afin de déterminer, notamment, quelles sont les personnes assujetties et ce que constitue une gestion sans droit de regard.|

II. - Une Haute Autorité rapidement opérationnelle

1. La désignation du président et des membres

L'article 33 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précise que celle-ci entre en vigueur à la date de publication au Journal officiel du décret nommant le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Ce décret, pris le 19 décembre 2013 selon la procédure prévue à l'avant dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution, a été publié le 20 décembre et marque la naissance de la Haute Autorité, dont Jean-Louis Nadal devient, après que les commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat se sont prononcées en faveur de sa nomination, le premier président.
Outre son président, le premier collège de la Haute Autorité est composé de deux membres élus par le Conseil d'Etat (Catherine Bergeal et Pierre Forterre), de deux membres élus par la Cour de cassation (Marie-Thérèse Feydeau et Grégoire Finidori), de deux membres élus par la Cour des comptes (Marie Pittet et Jean-Luc Lebuy), chaque juridiction élisant un homme et une femme, et de deux membres nommés l'un par le président de l'Assemblée nationale (Danielle Rivaille) et l'autre par le président du Sénat (Alain Delcamp), après approbation par trois cinquièmes des membres des commissions des lois de l'assemblée concernée.
La réunion d'installation du collège de la Haute Autorité a eu lieu le 6 février 2014. Comme le prévoyaient les articles 15 et 16 du décret n° 2013-1204 du 23 décembre 2013, un tirage au sort a eu lieu pour désigner les membres dont la durée du mandat sera inférieure à la durée de 6 ans prévue par la loi afin d'échelonner dans le temps les renouvellements du collège. Ainsi, parmi les membres élus par leurs pairs à la fin de 2013, ceux de la Cour des comptes siègeront au collège pendant deux ans, ceux du Conseil d'Etat pendant quatre ans et ceux de la Cour de cassation pendant six ans. Les membres désignés par les présidents des assemblées parlementaires ont quitté le collège respectivement en octobre 2014 et en janvier 2015. La Haute Autorité est en attente de deux nouvelles nominations par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat.
La Haute Autorité est en outre assistée de rapporteurs (au nombre de 24 à l'heure actuelle) chargés de présenter au collège les dossiers dont ils sont saisis. Ce sont des magistrats administratifs, judiciaires ou financiers, désignés respectivement par le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes.

2. Une entrée en vigueur rapide

Le législateur a fait le choix de soumettre immédiatement aux obligations déclaratives l'ensemble des responsables publics entrant dans le champ de la Haute Autorité, grâce à un dispositif transitoire qui a permis d'échelonner, sur toute l'année 2014, le dépôt des déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts des 10 000 personnes concernées.
Le calendrier retenu par la loi a été le suivant :

- les membres du Gouvernement, les parlementaires, les représentants français au Parlement européen, les membres des cabinets du Président de la République, des ministres, du président de l'Assemblée nationale et du président du Sénat ont eu jusqu'au 1er février 2014 pour établir leurs déclarations. Il s'agissait d'un délai particulièrement contraint, dans la mesure où ils ont eu à peine plus d'un mois, entre la publication du décret fixant les modèles de déclarations et l'échéance du 1er février, pour se livrer à cet exercice ;
- les élus locaux entrant dans le champ des lois sur la transparence de la vie publique devaient déposer leurs déclaration avant le 1er juin 2014 ;
- le reste des déclarants (membres des autorités administratives et publiques indépendantes, personnes titulaires d'un emploi à la décision du gouvernement pour lequel elles ont été nommées en conseil des ministres, et présidents et directeurs généraux de certaines entreprises ou établissements publics) avaient jusqu'au 1er octobre 2014 pour se plier à l'exercice déclaratif.

La Haute Autorité a tenté de mettre en œuvre rapidement, malgré la faiblesse de ses moyens et de ses effectifs initiaux, différentes aides à la déclaration. Dès le mois de janvier, un numéro de téléphone et une adresse électronique ont été mis à la disposition des déclarants pour joindre les services de la Haute Autorité en cas de difficulté. En outre, des notices explicatives ont été publiées en avril 2014 afin de préciser le contenu des différentes rubriques des déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts (24).

3. Un règlement général pour garantir le respect d'une procédure contradictoire

Aux termes du VII de l'article 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, la Haute Autorité doit se doter d'un règlement général, publié au Journal officiel, fixant ses règles d'organisation et de fonctionnement ainsi que les règles de procédure applicables devant elle.
Un règlement général provisoire adopté lors de la première séance du collège, le 17 février 2014 (25) a rapidement été complété par des dispositions relatives à l'ensemble des procédures applicables devant la Haute Autorité et le premier règlement général a été adopté le 6 mars 2014 puis publié au Journal officiel le 12 mars 2014.
Dans ce règlement général, sont précisées les procédures qui encadrent la mise en œuvre des différentes prérogatives de la Haute Autorité. Au-delà des particularités de chaque procédure (26), le point commun à tous les mécanismes mis en œuvre par la Haute Autorité se trouve dans la volonté de créer les conditions, à chaque fois que nécessaire, d'un échange avec les déclarants, en leur offrant la possibilité de faire valoir leur point de vue auprès des personnes chargées de l'instruction de leur dossier et en leur garantissant la possibilité d'adresser des observations à tous les stades de la procédure.
En effet, bien que la Haute Autorité ne soit pas une juridiction, elle a estimé nécessaire de mettre en œuvre toutes les garanties attachées à la procédure contradictoire. Ainsi, qu'il s'agisse de contrôler les déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts qui lui sont adressées ou de conseiller les déclarants sur les demandes d'avis qui lui sont formulées, toutes les prérogatives de la Haute Autorité sont exercées dans le respect d'un cadre procédural garanti par son règlement.

| LA DÉONTOLOGIE DES MEMBRES, RAPPORTEURS ET AGENTS DE LA HAUTE AUTORITÉ | 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| Les règles déontologiques applicables aux membres, rapporteurs et personnels de la Haute Autorité ont été dans leur majorité prévues par les lois sur la transparence de la vie publique et leurs décrets d'application.
Ces règles sont en outre précisées par le règlement général de la Haute Autorité qui est transmis à chaque nouveau membre, rapporteur ou agent au moment de son entrée en fonctions. | | 1. Obligations déontologiques | |Outre la signature d'une attestation sur l'honneur relative au respect des règles déontologiques issues du règlement général, les membres, rapporteurs et agents de la Haute Autorité sont soumis à un dispositif précis de prévention des conflits d'intérêts.
1.1. Les membres du collège de la Haute Autorité sont, en tant que membres d'une autorité administrative indépendante, soumis aux obligations déclaratives prévues par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Ils ne peuvent notamment être membre d'aucune autre autorité administrative indépendante.
Ils adressent, au moment de leur prise de fonctions, une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts au président de la Haute Autorité.
Le collège de la Haute Autorité a décidé que les déclarations de ses propres membres font l'objet d'un contrôle spécifique et systématique, plus approfondi que celui auquel l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013 précitée soumet les déclarations des membres des autres autorités administratives indépendantes.
Ainsi, les déclarations de situation patrimoniale sont transmises à la direction générale des finances publiques et examinées par deux rapporteurs, eux-mêmes membres du collège, désignés par le président de la Haute Autorité. Lors de la séance du collège au cours de laquelle les déclarations des membres sont examinées, chacun d'entre eux doit naturellement se déporter lorsque les autres membres délibèrent sur ses déclarations.
L'analyse des déclarations d'intérêts permet en outre d'établir pour chaque membre des lignes directrices en matière de déport. Il résulte en effet de l'article 19 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique qu'aucun « membre de la Haute Autorité ne peut participer à une délibération ou procéder à des vérifications et contrôles relatifs à une personne ou à un membre d'un organisme à l'égard duquel il détient ou a détenu, au cours des trois années précédant la délibération ou les vérifications et contrôles, un intérêt, direct ou indirect ».
En pratique, à partir de la déclaration d'intérêts établie par chaque membre lors de son entrée en fonction, le secrétariat général établit, avant chaque séance du collège, la liste des dossiers examinés et, le cas échéant, pour chacun d'entre eux la liste des membres ne pouvant prendre part à la délibération. En ce cas, ils ne peuvent ni avoir accès au dossier ni émettre un avis à son sujet. Un tour de table est également organisé à chaque début de séance afin que les membres qui pourraient détenir un intérêt non connu dans les dossiers inscrits à l'ordre du jour puissent le faire savoir et se déporter lorsque ce dossier est examiné. Le membre concerné se retire de la séance au moment approprié et mention en est faite au procès-verbal de la séance.
Les déclarations de patrimoine et d'intérêts des membres sont enfin tenues à la disposition de tous les autres membres du collège. Comme pour les autres personnes qui entrent dans le champ des lois sur la transparence de la vie publique, les membres de la Haute Autorité doivent adresser une nouvelle déclaration en cas de modification substantielle de leur patrimoine ou de leurs intérêts et, en toute hypothèse, une déclaration de situation patrimoniale à la fin de leurs fonctions.
1.2. Les rapporteurs de la Haute Autorité doivent attester ne posséder aucun intérêt dans les dossiers qui leur sont confiés. S'ils estiment se trouver en situation de conflit d'intérêts, ils ont l'obligation d'informer, sans délai, le président, qui affecte alors le dossier à un autre rapporteur.
1.3. Tous les personnels de la Haute Autorité ont l'obligation d'informer leur supérieur hiérarchique des dossiers pour lesquels ils pourraient se trouver en situation de conflit d'intérêts. Dans cette hypothèse, le supérieur hiérarchique de l'agent affecte le dossier à un autre agent. Si l'agent en situation de conflit d'intérêts a reçu une délégation de signature, il s'abstient d'en user et, le cas échéant, est suppléé par un délégataire qui ne reçoit aucune instruction du délégant.
Les agents bénéficiant d'une délégation de signature sont en outre soumis à l'obligation de transmettre au président de la Haute Autorité une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts. Ces déclarations sont conservées par le secrétaire général de la Haute Autorité et tenues à la disposition des membres du collège.
1.4 Ces obligations déontologiques sont précisées et complétées par la charte de déontologie de la Haute Autorité, adoptée par délibération du collège et dont le texte figure en annexe.| | 2. Sanction des manquements déontologiques | | Le législateur a donné compétence au collège de la Haute Autorité pour délibérer sur le manquement d'un de ses membres à ses obligations. Ainsi, le collège peut décider de suspendre le mandat d'un de ses membres ou mettre fin à ce mandat. Cette décision doit recueillir l'avis favorable des trois quarts des membres du collège.
Le règlement général précise que l'inscription de cette question à l'ordre du jour de la prochaine séance du collège est de droit à la demande de l'un des membres. La personne est mise à même de présenter ses observations et le vote a lieu à bulletin secret hors sa présence.
S'agissant des agents de la Haute Autorité, dans l'hypothèse où ils manqueraient à leurs obligations, il est fait application de leurs clauses contractuelles ou des dispositions statutaires auxquelles ils sont soumis. Il peut être décidé, pour les fautes les plus graves et dans le respect du droit applicable, de mettre fin à leurs fonctions.
Certains manquements sont en outre des infractions pénales. C'est le cas par exemple, sur le fondement de l'article 226-13 du code pénal, d'une violation du secret professionnel auquel tous les membres, rapporteurs ou agents de la Haute Autorité sont soumis. |

La première année de fonctionnement de la Haute Autorité a permis de tirer quelques enseignements qui ont conduit à une révision du règlement général, adoptée lors de la séance du 10 septembre 2015 puis publiée au Journal officiel du 13 septembre 2015 (voir texte en annexe).

4. Les recrutements effectués au cours des années 2014 et 2015

Les moyens humains initiaux de la Haute Autorité n'étaient pas adaptés aux nouvelles missions qui lui ont été confiées par le législateur en 2013. Ainsi, en décembre 2013, les services de la Haute Autorité étaient composés des six agents qui travaillaient initialement pour la Commission pour la transparence financière de la vie politique, alors que la réception de 20 000 déclarations était attendue en 2014, dont plus de 3 000 avant le 1er février.
Le projet de loi de finances pour l'année 2014 a fixé le plafond d'emploi de la Haute Autorité à 20 emplois temps plein travaillés (ETPT), sans que l'on puisse alors déterminer les moyens humains exacts qui seraient nécessaires pour assumer toutes les missions que la loi lui confiait.
En effet, la Haute Autorité a besoin d'une expertise renforcée en matière de contrôle des déclarations, de caractérisation juridique des conflits d'intérêts et de publication des déclarations.
Deux types de recrutements sont possibles : des fonctionnaires détachés par leur administration d'origine (par la voie du détachement sur contrat, les autorités administratives indépendantes ne disposant pas de corps propre) ou des agents contractuels.
Bien que la Haute Autorité ait atteint, au 31 décembre 2014, un effectif de 23 emplois temps plein (ETP) (27), le nombre d'emplois temps plein travaillés (ETPT) fut en moyenne de 13 pour l'année 2014 compte tenu de la progressivité des recrutements effectués tout au long de 2014.
La loi de finances pour 2015 a porté le plafond de recrutement de la Haute Autorité à 30 ETPT. Au 1er septembre 2015, 30 personnes travaillent effectivement dans les services de la Haute Autorité.

III. - L'organisation et le fonctionnement de la Haute Autorité

La Haute Autorité a le statut d'une autorité administrative indépendante, ce qui lui garantit de ne recevoir aucune instruction d'aucune autorité et de jouir d'une autonomie fonctionnelle, sous le contrôle du Parlement et le cas échéant de la Cour des comptes.

1. Le collège, organe délibérant

Le collège est l'organe délibérant de la Haute Autorité. Il adopte toutes les décisions de l'institution et se réunit sur convocation de son président ou à la demande d'au moins trois de ses membres. Bien que la fréquence des réunions du collège ne soit régie par aucune disposition légale, il se réunit a minima tous les quinze jours. Quand l'agenda est particulièrement chargé, il se réunit toutes les semaines.

Réunions du collège de la Haute Autorité

| ANNÉE |NOMBRE DE RÉUNIONS|NOMBRE DE DÉLIBÉRATIONS| |----------------------------|------------------|-----------------------| |2014 (à partir du 6 février)| 24 | 99 | | 2015 (au 1er septembre) | 20 | 178 |

| PRÉSENTATION DES MEMBRES DU COLLÈGE | |:--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------:| | Jean-Louis Nadal est procureur général honoraire près la Cour de cassation. Il a été nommé président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique par décret du Président de la République en date du 19 décembre 2013, après que sa candidature a été approuvée par les commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Ancien élève du Centre national d'études judiciaires (28), diplômé de l'Institut d'études politiques et de la faculté de droit de Toulouse, il est nommé auditeur de justice en 1965 et a été successivement procureur général près la cour d'appel de Bastia (1991-1992), procureur général près la cour d'appel de Lyon (1992-1996), puis procureur général près la cour d'appel d'Aix-en-Provence (1996-1997). En décembre 1997, il est nommé inspecteur général des services judiciaires avant de prendre la responsabilité du parquet général près la cour d'appel de Paris en mars 2001. En 2004, il est nommé par décret du Président de la République procureur général près la Cour de cassation. | |Catherine Bergeal, conseiller d'Etat, a été élue membre du collège de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique par l'assemblée générale du Conseil d'Etat, au même titre que Pierre Forterre, ancien conseiller d'Etat en service extraordinaire.
Ancienne élève de l'Ecole nationale d'administration (promotion Droits de l'Homme), diplômée de l'institut d'études politiques de Paris et titulaire d'une maîtrise de droit public, Catherine Bergeal a notamment occupé les fonctions de directrice des affaires juridiques du ministère de la défense ainsi que celle de directrice des affaires juridiques du ministère de l'économie et des finances. Elle exerce actuellement la fonction de secrétaire générale du Conseil d'Etat.
Pierre Forterre est un ancien élève de l'Ecole spéciale militaire de Saint-Cyr. Il fut élevé au rang et appellation de général d'armée en 2000 avant d'être nommé conseiller d'Etat en service extraordinaire de 2004 à 2008. Il siégeait précédemment à la commission pour la transparence financière de la vie politique.| | Marie-Thérèse Feydeau et Grégoire Finidori ont été élus membres du collège de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique par l'assemblée générale de la Cour de cassation.
Ancienne élève de l'Ecole Nationale de la Magistrature, titulaire d'une licence en droit, Marie-Thérèse Feydeau fut nommée auditrice de justice en 1970 et a occupé les fonctions de présidente de chambre à la cour d'appel de Paris avant d'être conseillère à la troisième chambre civile de la Cour de cassation, jusqu'en avril 2015.
Ancien élève de l'Ecole Nationale de la Magistrature, titulaire du certificat d'aptitude à la profession d'avocat, Grégoire Finidori fut nommé auditeur de justice en 1970 et a notamment occupé les fonctions de président de chambre à la cour d'appel de Lyon. Il exerce désormais les fonctions de conseiller à la chambre criminelle de la Cour de cassation. | | Marie Pittet et Jean-Luc Lebuy ont été élus membres du collège de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique par la Chambre du conseil de la Cour des comptes, où ils exercent les fonctions de conseillers maîtres.
Marie Pittet est une ancienne élève de l'Ecole normale supérieure et de l'Ecole nationale d'administration (promotion Denis Diderot). Elle a notamment occupé au cours de sa carrière les fonctions de secrétaire générale adjointe de la Cour des comptes et de rapporteure adjointe au Conseil constitutionnel.
Ancien élève de l'Ecole nationale d'administration (promotion Guernica), Jean-Luc Lebuy a occupé au cours de sa carrière des responsabilités dans des établissements publics, des collectivités locales, une entreprise ainsi que dans une chambre de commerce et d'industrie. Il a également été membre de la commission de déontologie de la fonction publique. |

2. Les services de la Haute Autorité

Placés sous l'autorité du secrétariat général, les services de la Haute Autorité, dont l'organigramme figure en annexe, sont regroupés en quatre pôles. En outre, la responsable des affaires générales et l'équipe chargée de la gestion du site internet, de la communication et des relations institutionnelles de la Haute Autorité sont directement rattachées au secrétariat général.
Pôle « Relations avec les publics » : gérer le cycle de vie des déclarations :
Le pôle « Relations avec les publics » est chargé d'identifier les déclarants, de recevoir et d'enregistrer les déclarations et de publier celles qui doivent l'être. Les agents de ce pôle procèdent à une première vérification, formelle, des déclarations, qui doivent être entièrement complétées, datées et signées. Ils sont également en contact direct avec les déclarants pour répondre à leurs interrogations sur la manière de remplir leurs déclarations. En vue de la publication des déclarations, ils assurent la numérisation et l'anonymisation des fichiers. Les agents de ce pôle sont aussi chargés de relancer les déclarants à l'approche de la date à laquelle ils doivent déclarer, et, le cas échéant, de rédiger les projets d'injonction qui leur sont destinés.
Si les déclarations arrivent de plus en plus sous forme dématérialisée, grâce à la télédéclaration (29), la grande majorité des déclarations parvenues à la Haute Autorité en 2014 l'ont été sous un format papier. En conséquence, le classement et l'archivage des déclarations, assurés par les agents, sont des enjeux essentiels pour le bon traitement des dossiers mais aussi pour la sécurisation des données confidentielles qu'ils contiennent.
Ce pôle est également chargé de recueillir et d'assurer le suivi des mandats de gestion transmis par certains déclarants ainsi que des arrêtés de délégation de signature pris par les présidents des exécutifs locaux, qui déterminent quelles sont les personnes qui doivent déclarer auprès de la Haute Autorité.
Pôle « Contrôles et procédures » : assurer le contrôle des éléments déclarés :
La mission de ce pôle est de participer au contrôle de l'exactitude, de l'exhaustivité et de la sincérité des déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts. A partir des sources ouvertes, des informations à la disposition de la Haute Autorité et des données transmises par l'administration fiscale, les agents du pôle contribuent à assurer la vérification des éléments déclarés et à l'analyse des variations de patrimoine au cours des mandats ou des fonctions.
En conséquence, il appartient au pôle de mettre en œuvre les prérogatives d'enquête de la Haute Autorité et de solliciter, à chaque fois que nécessaire, les observations du déclarant quant aux questions que pourrait soulever l'analyse de son dossier.
Pôle « Juridique et études » : apporter une expertise déontologique :
Le pôle « Juridique et études » a notamment pour mission d'apporter une expertise aux déclarants et aux institutions publiques en matière de conflits d'intérêts. Il participe à l'instruction des demandes d'avis adressées à la Haute Autorité, qu'elles portent sur des questions déontologiques, sur la volonté d'exercer une activité privée dans les trois ans qui suivent la fin d'une fonction ministérielle ou d'une fonction exécutive locale ou sur la mise en œuvre d'un dispositif déontologique dans une institution ou une collectivité.
Le pôle est également chargé des partenariats et des relations internationales de la Haute Autorité ainsi que de l'élaboration des rapports et des études.
Pôle « Systèmes d'information » : améliorer et sécuriser les procédures :
Le pôle « Systèmes d'information » assure le fonctionnement du système d'information de la Haute Autorité et en particulier sa sécurisation. Il a notamment été chargé, en 2014, de le mettre en place, de créer un site internet puis de développer l'application de télédéclaration.

3. Les moyens de la Haute Autorité

Dans la loi de finances, une action a été consacrée au budget de la Haute Autorité : l'action n° 10 du programme 308 « Protection des droits et des libertés fondamentales », au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Le budget de la Haute Autorité

| |CRÉDITS OUVERTS EN 2014|CRÉDITS CONSOMMÉS EN 2014|CRÉDITS OUVERTS EN 2015| |--------------------------|-----------------------|-------------------------|-----------------------| |Autorisations d'engagement| 3 747 946 | 1 673 104 | 3 121 209 | | Crédits de paiement | 2 847 946 | 1 625 301 | 3 621 209 |

L'écart entre les crédits ouverts en loi de finances 2014 et la consommation constatée s'explique par le contexte de l'installation de la Haute Autorité.
En effet, compte tenu de sa création récente, l'effectif de la Haute Autorité s'est constitué progressivement au cours de l'année. La sous-consommation en dépenses de personnel (1,26 M€) s'explique par les délais nécessaires au recrutement des nouveaux collaborateurs qui sont intervenus au cours du second semestre 2014, conséquence du lancement des processus de recrutement durant les premiers mois d'activité de la Haute Autorité.
Les dépenses de fonctionnement se sont élevées en 2014 à 0,41 M€ en AE et 0,36 M€ en CP. Elles correspondent principalement aux dépenses immobilières à hauteur de 0,34 M€ en AE et CP. Les autres dépenses, réalisées pour un montant total de 0,07 M€ en AE et 0,02 M€ en CP, correspondent aux frais de fonctionnement courant. Ce montant s'explique par la mise en place progressive du processus d'achat. En effet, la Haute Autorité s'est d'abord reposée sur l'appui logistique de la direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre, pour diverses prestations de fonctionnement (achats de matériel informatique, location des photocopieurs, etc.) avant de s'autonomiser progressivement en 2015, année pendant laquelle les prestations effectuées en 2014 ont également été remboursées.
La Haute Autorité s'est installée dans les locaux de l'ancienne Commission pour la transparence financière de la vie politique, au 98-102, rue de Richelieu, dans le deuxième arrondissement de Paris, au sein d'un immeuble pris à bail par le Conseil d'Etat.
La surface moyenne par agent est de 13,1 m2, ce qui correspond à une surface utile nette de 394m2 pour 30 agents (hors stagiaires). Cette surface moyenne se réduit à 11,6 m2 avec la prise en compte des 24 rapporteurs désigné s auprès de la Haute Autorité (ratio de 1 pour 6 rapporteurs).

4. Le développement informatique de la Haute Autorité, une priorité

La Haute Autorité a hérité de l'installation informatique de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, qu'il a fallu refondre au cours des années 2014 et 2015. Cette action a constitué une priorité tant budgétaire qu'en termes de recrutements car il est apparu indispensable que le système d'information ne présente aucune faille de sécurité et permette la fourniture des services attendus de la Haute Autorité (anonymisation et publication des déclarations, télédéclaration…). Ainsi, 10 % des effectifs de la Haute Autorité sont concentrés au sein du pôle « Systèmes d'information ».
Pour atteindre l'objectif de sécurité informatique élevée qu'elle s'était fixé, la Haute Autorité a pris le conseil du haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS) auprès des services du Premier ministre. Elle a notamment prévu, outre les protections habituelles, un chiffrage des données échangées par mail ainsi que de son partage de fichiers, grâce au recours à des coffres numériques. Un réseau sécurisé a ainsi été créé en 2014 et une politique de sauvegarde des données a été instaurée, de même que des protocoles d'échanges cryptés avec les partenaires institutionnels de la Haute Autorité (DGFiP, préfectures…).
Dès la naissance de la Haute Autorité, une page internet dédiée à la nouvelle institution a vu le jour. l'origine sommaire, celle-ci a été complétée avec la création dans l'urgence d'un premier site internet, avec l'aide des services du Premier ministre. En septembre 2014, a été mis en ligne le nouveau site internet de la Haute Autorité, géré directement par l'institution, qui constitue le support de la publication des déclarations. Une nouvelle version du site est actuellement en cours de développement.
Le principal projet informatique mené par la Haute Autorité à la fin de l'année 2014 et au début de l'année 2015 a consisté dans le développement de l'application de télédéclaration ADEL, mise en service en mars 2015 (à l'occasion des élections départementales), qui permet aux déclarants d'adresser leurs déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts par l'intermédiaire d'un téléservice.
Actuellement, la Haute Autorité travaille à la constitution de son application métier, dont une première version devrait entrer en service au début de l'année 2016.

(1) Par exemple, à l'Assemblée Nationale, proposition de loi de M. Jean-Pierre Brard et plusieurs de ses collègues visant à renforcer les règles de déontologie dans la fonction publique et à assurer son indépendance vis-à-vis des intérêts privés, n° 2804, déposée le 16 septembre 2010 ; proposition de loi organique de MM. François de Rugy, Yves Cochet, Noël Mamère et Mme Anny Poursinoff relative à la transparence de la vie publique et à la prévention des conflits d'intérêts, n° 3838, déposée le 18 octobre 2011 ; proposition de loi constitutionnelle de Mme Marie-Jo Zimmermann tendant à modifier l'article 23 de la Constitution pour interdire le cumul d'une fonction ministérielle avec l'exercice d'un mandat exécutif local et pour renforcer les règles interdisant les conflits d'intérêts, n° 67, déposée le 2 juillet 2011. Au Sénat, proposition de loi organique de Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues visant à garantir l'indépendance des parlementaires vis-à-vis du pouvoir économique et à la transparence de leur patrimoine, n° 330, déposée le 12 juin 2007 ; proposition de loi constitutionnelle de Jean-Louis Masson tendant à modifier l'article 23 de la Constitution pour interdire le cumul d'une fonction ministérielle avec l'exercice d'un mandat exécutif local et pour renforcer les règles interdisant les conflits d'intérêts, n° 108, déposée le 16 novembre 2010 ; proposition de loi de Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues visant à mettre en place une déclaration d'intérêt pour les membres du Gouvernement et du Parlement, n° 801, déposée le 21 septembre 2011.
(2) Remis au Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, le 26 janvier 2011.
(3) Remis au Président de la République, M. François Hollande, le 9 novembre 2012.
(4) Un projet de loi relatif à la déontologie et à la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique avait été déposé, en juillet 2011, à l'initiative de M. François Sauvadet, alors ministre de la fonction publique, pour traduire dans la loi certaines des propositions du rapport Sauvé.
(5) Créé par le bureau du Sénat le 25 novembre 2009.
(6) Décision du bureau du 6 avril 2011 relative au respect du code de déontologie des députés.
(7) Rapport d'enquête de M. Alain Claeys relative aux éventuels dysfonctionnements dans l'action du Gouvernement et des services de l'Etat, notamment ceux des ministères de l'économie et des finances, de l'intérieur et de la justice, entre le 4 décembre 2012 et le 2 avril 2013, dans la gestion d'une affaire qui a conduit à la démission d'un membre du Gouvernement.
(8) L'affaire Luchaire, sur la vente illégale d'armes à l'Iran, qui aurait été couverte par le ministre de la défense de l'époque. Cette affaire a bénéficié d'un non-lieu.
(9) Le tribunal correctionnel de Paris a ainsi relaxé le 24 octobre 2001 Gaston Flosse, ancien président de Polynésie française, soupçonné du délit de faux et usage de faux dans ses déclarations de patrimoine.
(10) Seizième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique du 12 décembre 2013, p. 8.
(11) Loi organique n° 2011-410 du 14 avril 2011 relative à l'élection des députés et sénateurs et loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.
(12) Une sanction de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 € d'amende assortie de la privation des droits civiques et de l'interdiction d'exercer une fonction publique avait été introduite en première lecture à l'Assemblée nationale à l'issue des travaux parlementaires, en cas de déclaration mensongère. Cette peine avait été finalement réduite à une amende de 15 000 € assortie d'une inéligibilité de cinq ans après son passage au Sénat.
(13) M. Charles Pasqua a été condamné à 5 000 € d'amende par le tribunal correctionnel de Paris le 13 mai 2014. Il avait, préalablement à son décès, interjeté appel de cette décision.
(14) Devenu la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière.
(15) Qui n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
(16) Ultérieurement modifié par une lettre rectificative, déposée au Parlement le 17 juin 2015.
(17) Définition de la Commission pour la rénovation et la déontologie de la vie publique.
(18) La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques fait état de ces nouvelles dispositions, qu'elle a mises en œuvre à partir de 2014, dans son seizième rapport d'activité.
(19) Conseil constitutionnel, décision n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013, §19.
(20) Il s'agit principalement des actions et des obligations détenues généralement par l'intermédiaire d'un compte-titres ou d'un plan d'épargne en action.
(21) Ce sont des subventions versées par l'Etat, à la demande d'un parlementaire, en vue de financer un investissement d'une collectivité locale ou les activités d'une association.
(22) Sur le fondement de ces dispositions, les assemblées parlementaires ont rendu publique pour la première fois en 2015 l'utilisation de la réserve parlementaire par leurs membres. Cette publicité est intervenue le 12 février 2015 à l'Assemblée nationale et le 28 mai 2015 au Sénat.
(23) Cette protection est également valable en matière d'informations relatives à la fraude fiscale, en vertu du titre II de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière. Il semblerait toutefois que personne n'ait à ce jour bénéficié de ces dispositions.
(24) Pour le bilan des déclarations reçues, cf. infra, deuxième partie.
(25) Ce projet était volontairement restreint à la déontologie des membres, agents et rapporteurs de la Haute Autorité et aux règles de fonctionnement interne immédiatement nécessaires, notamment les règles de déroulement des séances du collège de la Haute Autorité.
(26) Voir pour chaque type de procédure, la partie du rapport afférente.
(27) La Haute Autorité ayant eu l'autorisation de dépasser son plafond d'emploi du fait de son augmentation l'année suivante.
(28) Qui précédait l'Ecole nationale de la magistrature.
(29) Cf. infra, deuxième partie pour la présentation de cette application.