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JORF n°0036 du 11 février 2023

Délibéré par la Commission en sa séance du 9 janvier 2023

Comme la Commission l'a fait pour chaque exercice depuis la publication des comptes des partis pour 1990, elle présente, après avoir rappelé les obligations légales des partis au regard de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique (I), des données générales qui ressortent de l'ensemble des comptes qui lui ont été déposés au titre de l'exercice 2021 (II) puis des données relatives aux formations politiques qui ont bénéficié de l'aide publique (III) et à celles ayant reçu les montants les plus élevés de produits (IV).

I. - Les partis politiques et leurs obligations légales au regard de la loi du 11 mars 1988 modifiée
A. - La définition du parti politique

Ni la Constitution ni la loi n'ont défini précisément la notion de parti politique. L'article 4 de la Constitution dispose qu'ils « concourent à l'expression du suffrage » et « se forment et exercent leur activité librement ». La loi du 11 mars 1988 modifiée se limite à reconnaître dans son article 7 que « [les partis politiques] jouissent de la personnalité morale. Ils ont le droit d'ester en justice. Ils ont le droit d'acquérir à titre gratuit ou à titre onéreux des biens meubles ou immeubles : ils peuvent effectuer tous les actes conformes à leur mission et notamment créer et administrer des journaux et des instituts de formation conformément aux dispositions des lois en vigueur. »
Au sens de cette loi, est considérée comme parti politique la personne morale de droit privé qui s'est assignée un but politique si elle est éligible à l'aide publique ou a régulièrement désigné un mandataire (articles 11 à 11-7 de la loi du 11 mars 1988). Un parti qui est éligible à l'aide publique parce qu'il en remplit les conditions (articles 8 et 9) doit lui-même, pour en bénéficier, désigner un mandataire.
Il résulte de cette même loi que tout parti doit déposer chaque année auprès de la Commission ses comptes certifiés par un ou deux commissaires aux comptes (article 11-7).
Le montant de l'aide publique affecté au financement des partis et groupements politiques est inscrit dans la loi de finances et fait l'objet chaque année d'une répartition par décret. Ce montant est divisé en deux fractions égales :

- une première destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats au premier tour des élections à l'Assemblée nationale (avec des dispositions particulières pour les partis présentant des candidats exclusivement outre-mer) ;
- une seconde spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

L'aide attribuée à un parti politique bénéficiaire de la première fraction fait l'objet d'une modulation financière en cas de non-respect de la parité entre candidates et candidats. En outre, les voix des candidats déclarés inéligibles sont déduites pour le calcul du montant de cette première fraction.
La seconde fraction est attribuée aux partis et groupements politiques éligibles à la première fraction proportionnellement au nombre de membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s'y rattacher. Un parlementaire élu dans une circonscription qui n'est pas comprise dans le territoire d'une ou plusieurs collectivités d'outre-mer ne peut pas se rattacher à un parti qui n'a présenté des candidats que dans une ou plusieurs collectivités d'outre-mer.
Le rattachement des parlementaires pour l'attribution de la seconde fraction de l'aide publique est disponible sur le site internet de l'Assemblée nationale et celui du Sénat.

B. - Les obligations légales des partis politiques et de leurs commissaires aux comptes relatives à l'établissement et la présentation de leurs comptes

En application de l'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique, les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 doivent :

- tenir une comptabilité selon un règlement établi par l'Autorité des normes comptables (ANC) ;
- tenir une comptabilité qui retrace tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l'organe d'administration ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ;
- tenir une comptabilité qui inclut les comptes des organisations territoriales du parti ou groupement politique dans des conditions définies par décret ;
- arrêter leurs comptes chaque année ;
- les faire certifier par deux commissaires aux comptes si les ressources annuelles du parti dépassent 230 000 euros ou par un seul si elles sont inférieures ou égales à ce seuil ;
- transmettre, dans l'annexe de ces comptes, les montants et les conditions d'octroi des emprunts souscrits ou consentis par eux, l'identité des prêteurs ainsi que les flux financiers avec les candidats tenus d'établir un compte de campagne en application de l'article L. 52-12 du code électoral ;
- déposer leurs comptes au plus tard le 30 juin de l'année suivante à la CNCCFP qui les rend publics et assure leur publication au Journal officiel.

Les missions et pouvoirs de la CNCCFP découlent eux-mêmes de l'article 11-7 précité. Ils sont limités, en matière d'examen des comptes des partis politiques, au constat que les obligations légales prévues par la loi du 11 mars 1988 ne sont pas méconnues par ces partis.
Cet article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 ne prévoit pas le dépôt des comptes individuels de chaque entité intégrée dans les comptes d'ensemble des partis politiques. Dans le cadre de son examen la Commission peut cependant demander aux partis de lui transmettre les comptes individuels des organisations qui leur sont affiliées.
Depuis la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, cette comptabilité doit respecter les prescriptions du règlement comptable de l'ANC n° 2018-03 du 12 octobre 2018 relatif aux comptes d'ensemble des partis ou groupements politiques (ci-après dénommé règlement comptable) qui portent notamment sur l'établissement et la présentation des comptes d'ensemble. Ce règlement a été homologué par arrêté du 26 décembre 2018 et publié au Journal officiel du 30 décembre 2018. Ce document a valeur réglementaire et s'applique aux comptes d'ensemble des partis ou groupements politiques afférents aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2018.
A la suite de l'homologation du nouveau règlement comptable, l'avis technique relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 a pour sa part été mis à jour par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes en mai 2019. Cet avis technique porte notamment sur les missions et les aspects particuliers de l'audit mis en œuvre par les commissaires aux comptes dans le cadre de la certification des comptes d'ensemble des formations politiques.
Les commissaires aux comptes qui sont désignés par les partis politiques doivent préalablement à l'acceptation de leur mission vérifier qu'ils respectent le code de déontologie de la profession et notamment qu'il n'existe pas de situations susceptibles de remettre en cause leur indépendance ou apparence d'indépendance.
La mission des commissaires aux comptes est conforme à la mission légale telle que définie par les articles L. 823-9 à L. 823-18-1 du code de commerce. Leurs obligations de contrôle s'appliquent dans la limite des règles qui s'imposent aux formations politiques.
A ce titre, l'établissement d'un rapport de gestion ne saurait constituer une obligation pour les formations politiques. Quant à l'intervention du commissaire aux comptes dans la procédure de conventions et engagements réglementés et pour l'application des dispositions relatives à la procédure d'alerte, elles ne sont pas applicables aux formations politiques.
La loi n° 2019-744 du 19 juillet 2019 de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés prévoit que « Les commissaires aux comptes sont déliés du secret professionnel à l'égard de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et du juge de l'élection. »
Au titre des comptes de l'exercice 2021, la Commission a interrogé un commissaire aux comptes en invoquant la levée du secret professionnel en raison de l'absence de réponse d'un parti quant à l'origine de fonds présents dans ses comptes.
Il ressort de l'avis du 28 novembre 2011 du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) (1) que l'ensemble des normes d'exercice professionnel sont applicables aux commissaires aux comptes des partis et groupements politiques.
Il revient à la Commission de constater que n'ont pas respecté leurs obligations légales, les partis politiques qui ne déposent pas leurs comptes dans le délai fixé par la loi, qui déposent des comptes non certifiés ou qui font l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes et tous les partis pour lesquels la Commission constate des comptes certifiés avec un périmètre comptable incomplet (par exemple, ceux dont le périmètre n'inclurait pas les organisations territoriales du parti). Est assimilable le cas de comptes certifiés déposés mais comportant une incohérence manifeste (Conseil d'Etat, 9 juin 2010, Assoc. Cap sur l'avenir 13, req. n° 327423).
Le non-respect est également constaté pour les partis politiques qui ne se conformeraient pas aux obligations issues de la loi pour la confiance dans la vie politique en présentant :

- des comptes non établis et présentés conformément au règlement comptable ;
- des comptes dont l'annexe ne mentionnerait pas les montants et les conditions d'octroi des emprunts souscrits ou consentis, l'identité des prêteurs ainsi que les flux financiers avec les candidats tenus d'établir un compte de campagne en application de l'article L. 52-12 du code électoral.

Le constat par la Commission du respect ou du non-respect des obligations légales détermine les partis politiques qui sont susceptibles de bénéficier ou non des dispositions de la loi du 11 mars 1988, à savoir :

- l'aide publique directe si le parti y est éligible ;
- le droit à la réduction d'impôt prévue au 3 de l'article 200 du code général des impôts pour les dons et cotisations ;
- le droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique ;
- la dispense du contrôle de la Cour des comptes (2).

La perte de l'aide publique et celle du droit à la réduction d'impôt sont expressément prévues par l'article 11-7 précité : celui-ci dispose que « Si la commission constate un manquement aux obligations prévues au présent article, elle peut priver, pour une durée maximale de trois ans, un parti ou groupement politique du bénéfice des dispositions des articles 8 à 10 de la présente loi et de la réduction d'impôt prévue au 3 de l'article 200 du code général des impôts pour les dons et cotisations consentis à son profit, à compter de l'année suivante ».
Ces privations et leurs durées sont laissées à l'appréciation de la Commission depuis la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats qui est venue ajouter le terme « peut » dans la rédaction de l'article 11-7.
Cette faculté d'appréciation accordée à la Commission lui permet, dans le cadre d'un processus contradictoire et sous le contrôle du juge administratif, d'adapter sa décision au regard des explications avancées par les partis concernés ou de leur absence d'explication, et du motif retenu pour considérer qu'un parti politique n'a pas respecté ses obligations légales (absence de dépôt, dépôt hors délai, comptes non certifiés…).
Au regard des dispositions de l'article 11-9 de la loi du 11 mars 1988 modifiée, la CNCCFP satisfait aux obligations qu'elle tient de l'article 40 du code de procédure pénale en informant le procureur de la République des délits dont elle acquiert la connaissance.
Pour ce qui concerne la privation du droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique, la jurisprudence administrative (3) a précisé à plusieurs reprises que les partis politiques pour lesquels la Commission avait constaté le non-respect de leurs obligations légales se voyaient de fait privés de ce droit. Les partis politiques concernés pourront à nouveau financer la vie politique s'ils respectent les obligations prévues à l'article 11-7 précité au titre de l'exercice suivant.

II. - Données générales sur les comptes des partis pour l'exercice 2021
A. - Le nombre de formations politiques concernées

Au total 588 formations ayant disposé pour l'année 2021 d'au moins un mandataire chargé de recueillir des fonds étaient tenues de déposer des comptes certifiés par un ou deux commissaires aux comptes au plus tard le 30 juin 2022 pour l'exercice 2021. Parmi elles, 34 étaient éligibles à l'aide publique au titre du résultat des élections législatives de 2017.
Le nombre de partis politiques tenus de déposer un compte devant la Commission était de 571 pour l'exercice 2020. Entre 2018 et 2019, le nombre avait augmenté, passant de 533 à 591 formations.
Au titre de ce même exercice 2021, 73 formations politiques tenues de déposer des comptes à la Commission ne l'ont pas fait, soit 12,4 %. Ce pourcentage était de 12,6 % au titre de l'exercice 2020, 15,5 % au titre de l'exercice 2019, 17 % au titre de l'exercice 2018, 23 % pour l'exercice 2017 et 26 % pour l'exercice 2016. L'évolution favorable constatée les années antérieures s'est donc poursuivie. Une grande majorité des cas d'absence de dépôt concerne des partis politiques en sommeil ou sans activité et n'ayant jamais procédé aux formalités de dissolution ou à leur publicité.
Or, si un parti ne souhaite plus être soumis aux dispositions de la loi du 11 mars 1988, il lui appartient de mettre fin aux fonctions de son mandataire ou de décider de sa dissolution et d'en informer la Commission. De trop nombreux partis politiques ne déposant plus leurs comptes ne mettent pas formellement fin aux fonctions de leur mandataire ou n'informent pas la Commission de leur dissolution.

B. - Une annexe trop souvent incomplète

Le règlement comptable rappelle l'importance de l'annexe qui est un élément constitutif des états financiers. Il est précisé que l'annexe doit comporter toute information de caractère significatif permettant aux utilisateurs des comptes d'ensemble de porter une appréciation sur le patrimoine, la situation financière et le résultat de l'ensemble constitué par les entités comprises dans le périmètre des comptes d'ensemble.
A ce titre, la Commission porte une grande attention à l'exhaustivité du périmètre des comptes d'ensemble décrit en annexe. L'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que la comptabilité des partis politiques rassemble « tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l'organe d'administration ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ».
Depuis la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, cette comptabilité doit, à compter de l'exercice 2018, inclure les comptes des organisations territoriales du parti dans des conditions définies par décret.
Le décret n° 2017-1795 du 28 décembre 2017 pris pour l'application des articles 25 et 26 de cette loi énonce que « les organisations territoriales comprennent les organisations qui sont affiliées au parti ou groupement avec son accord ou à sa demande ou qui ont participé localement, au cours de l'année considérée, à son activité ou au financement d'une campagne ».
L'examen des comptes 2019 et 2020 montrait les difficultés et les efforts apportées quant à l'exhaustivité du périmètre pour les deux partis politiques ayant les périmètres les plus importants en nombre de structures locales : le Parti socialiste et le Parti communiste français. Pour 2021, le Parti socialiste précise en annexe de ses comptes avoir intégré un total de 2 547 entités au sein de son périmètre. Parmi les entités exclues, 4 le sont pour ne pas avoir transmis leurs comptes. En ce qui concerne le Parti communiste français dont le périmètre demeure incomplet, il a répondu à la Commission poursuivre en 2022 la réorganisation de ses sections entraînant la réduction de leur nombre et l'intégration des sociétés civiles immobilières encore manquantes.
Sur 515 comptes de l'exercice 2021 déposés, 462 partis n'ont comme seule entité intégrée à leur périmètre comptable que leur mandataire, soit 89,7 % des comptes déposés. 42 comptes mentionnent un nombre d'entités intégrées compris entre 2 et 99, soit 8,1 % des comptes déposés, et 11 comptes disposent d'un nombre d'entités compris entre 100 et 2 547, soit 2,1 % des comptes déposés.
Ainsi, la grande majorité des partis politiques n'est pas concernée par la question de l'exhaustivité de leur périmètre comptable. En revanche, l'ensemble des partis devrait être concerné par la qualité des informations attendues en annexe des comptes.
Or, si la Commission avait relevé pour les comptes 2020 une amélioration des mentions devant figurer en annexe des comptes, une grande partie des échanges avec les partis politiques porte toujours sur des informations manquantes ou erronées en annexe des comptes.
Ainsi, sur 260 lettres ou courriels transmis quant aux comptes déposés, 44 avaient notamment pour objet des informations absentes en annexe des comptes. Les informations absentes portaient aussi bien sur des aspects purement formels que substantiels tels que les conditions d'octroi des prêts consentis ou des emprunts souscrits.
A titre d'illustration, la Commission a, au regard du règlement comptable, rappelé aux partis concernés l'obligation de mentionner en annexe : le référentiel comptable, les méthodes comptables retenues, le tableau des entités intégrées au périmètre des comptes d'ensemble et leur mode d'intégration, l'état des dettes, les modalités de comptabilisation retenues pour les dons et cotisations des personnes physiques qui précisent le fait générateur de la reconnaissance du produit, l'état des contributions financières octroyées par des partis ou groupements politiques, l'état des contributions et des prises en charge de frais de campagnes électorales, le montant total des honoraires du commissaire aux comptes.

C. - Des normes d'exercice professionnel parfois ignorées

Il a été rappelé en introduction l'importance de la mission légale des commissaires aux comptes dans le dispositif actuel. La Commission s'attache ainsi à s'assurer qu'elle dispose bien d'un rapport de certification dont la présentation permet notamment d'identifier clairement le ou les commissaires aux comptes, le parti politique dont les comptes sont certifiés, la nature des comptes qui sont certifiés et l'exercice auquel il se rapporte.
L'avis technique de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 rappelle par ailleurs que « les comptes d'ensemble de la formation politique, qui comprennent un bilan, un compte de résultat et une annexe, sont joints au rapport des commissaires aux comptes. »
Dans 20 cas, la Commission a été destinataire d'un rapport de commissaires aux comptes auquel les comptes de la formation politique n'étaient pas joints, ne lui permettant pas ainsi de s'assurer que les comptes transmis étaient ceux réellement certifiés.
La Commission a également été destinataire, dans 11 cas, de deux versions des mêmes comptes : ceux joints au rapport de certification dont la présentation était celle de comptes d'association ou de société et ceux reprenant les règles de présentation du règlement comptable.
Pour le reste, si la grande majorité des rapports déposés respecte le contenu et la forme du rapport tels que prévus par les normes d'exercice professionnel, la Commission a constaté que l'identité du commissaire aux comptes n'était pas mentionnée dans un rapport de certification et que la signature du commissaire aux comptes était absente dans deux rapports. En outre, les comptes ne sont pas toujours désignés comme étant des comptes d'ensemble et le référentiel comptable n'est parfois pas cité ou cité de manière erronée.
L'absence d'identification ou de signature a donné lieu à chaque fois à un nouveau dépôt d'un rapport corrigé à la demande de la Commission.
Si la Commission est consciente des spécificités de la présentation des comptes des partis politiques qui diffère des modèles traditionnellement utilisés par les professionnels de la comptabilité, elle insiste, pour le bon exercice de sa mission prévue à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 précitée, sur la nécessité de lui fournir et soumettre des documents respectant le formalisme prévu par les textes applicables.

D. - Synthèse de la conformité des dépôts

L'obligation faite aux partis par le législateur de déposer leurs comptes au plus tard le 30 juin 2022 a été rappelée par la Commission dans sa circulaire du 13 avril 2022.
La Commission interroge, dans le cadre d'un processus contradictoire, les partis politiques concernés notamment sur les formalités de présentation et d'élaboration des comptes, sur la cohérence générale des comptes, sur la nature et l'origine des fonds perçus par le mandataire ainsi que leurs modalités de perception, sur la clarification du périmètre de certification et sur les informations devant figurer en annexe des comptes (flux financiers entre candidats et formations politiques, état des dettes, conditions d'octroi des emprunts consentis et souscrits, etc.).
Au-delà du problème de l'annexe incomplète évoqué ci-avant, les différents échanges avec les partis politiques ont eu pour objet une quarantaine de thématiques dont la bonne présentation des comptes (23 cas), les conditions d'octroi des prêts et des emprunts (22 cas), la vérification des contributions financières entre partis politiques (15 cas), des divergences constatées entre les comptes du parti et les justificatifs de recettes du mandataire (13 cas), des montants incohérents au sein du bilan ou du compte de résultat (9 cas), l'origine des dévolutions de l'excédent de comptes de campagne (6 cas), la prise en charge de dépenses électorales (5 cas).
Au final, les 260 demandes faites par lettre ou par courriel ont entraîné le dépôt de comptes corrigés dans 99 cas. Un troisième dépôt a été nécessaire dans 8 cas. En comparaison, les 260 processus contradictoires engagés pour les comptes de l'exercice 2020 avaient entraîné le dépôt de 82 nouveaux comptes contre 91 sur 361 en 2019 et 111 sur 307 en 2018.
A l'issue de ce processus contradictoire, la Commission s'est prononcée sur le respect des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 en ses séances des 21 et 28 mars, 4 juillet, 17 et 24 octobre, 21 et 28 novembre, et 5 décembre 2022.
Sont publiés (4) sur le site internet de la Commission, les 515 comptes déposés (soit 87,6 % au regard du nombre de partis tenus de déposer des comptes). La liste des partis est jointe en annexe du présent avis.

  1. Comptes non déposés : 73 (soit 12,4 % des formations tenues de déposer des comptes) :

Cette absence de dépôt a persisté après que la Commission a rappelé à ces partis leur obligation de déposer des comptes.

  1. Dépôts conformes : 472 (soit 91,7 % des comptes déposés) dont :

- 427 comptes certifiés sans réserve ni observations du ou des commissaires aux comptes.

La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce que « le commissaire aux comptes formule une certification sans réserve lorsque l'audit des comptes qu'il a mis en œuvre lui a permis d'obtenir l'assurance élevée, mais non absolue du fait des limites de l'audit, et qualifiée, par convention, d'assurance raisonnable que les comptes, pris dans leur ensemble, ne comportent pas d'anomalies significatives ».

- 40 avec des observations.

Certaines de ces observations signalent la situation sanitaire ou encore le changement de méthodes comptables induit par la mise en conformité avec le nouveau règlement comptable. Quelques-unes portent sur des sujets de fond importants et parfois identiques d'une année sur l'autre, par exemple dans un cas sur l'existence d'une dette élevée à l'égard d'un fournisseur, dans un autre sur les conditions d'octroi des emprunts souscrits, dans d'autres sur le fait que les comptes sont établis dans une optique liquidative ou devraient l'être.

- 5 comptes certifiés avec réserve dont 3 avec, en outre, des observations.

Ces réserves sont de portée et de nature très variables. La norme d'exercice professionnel précitée énonce que « le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour désaccord : lorsqu'il a identifié au cours de son audit des comptes des anomalies significatives et que celles-ci n'ont pas été corrigées ; que les incidences sur les comptes des anomalies significatives sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause. Le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour limitation : lorsqu'il n'a pas pu mettre en œuvre toutes les procédures d'audit nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes ; que les incidences sur les comptes des limitations à ses travaux sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause ».

  1. Dépôts non conformes : 43 (soit 8,3 % des comptes déposés) dont :

- 36 comptes certifiés par un ou deux commissaires aux comptes, déposés hors délai après le 30 juin 2022, dont 1 avec réserve, 1 avec réserve et observations et 1 dont la présentation et l'établissement ne respectaient pas les règles du règlement comptable ;
- 7 comptes non certifiés par un ou deux commissaires aux comptes, dont 1 déposé hors délai après le 30 juin 2022 dont la présentation et l'établissement ne respectaient pas les règles du règlement comptable.

  1. Décisions de la Commission

La Commission a procédé à une révision de sa pratique dans l'application des sanctions qu'elle est appelée à prononcer en sa séance du 29 septembre 2022. Pour le constat d'un premier manquement, elle retient des durées de privation du bénéfice de la réduction d'impôt, égales ou inférieures à un an, pour tous les cas de non-respect les plus courants (absence de dépôt des comptes, dépôt hors-délai, absence de certification des comptes et non-respect du règlement comptable). Pour le constat d'un deuxième ou troisième manquement sur plusieurs années consécutives, elle retient des durées de privation du bénéfice de la réduction d'impôt égales ou inférieures à trois ans. Ces durées, données à titre indicatif, n'ont pas pour vocation de répondre à l'ensemble des situations qui s'apprécient selon les caractéristiques individuelles du parti et du manquement constaté. Il en est de même de la perte de l'aide publique qui prive le parti du versement annuel dont il aurait dû être bénéficiaire. Il ne s'agit que de lignes directrices quant à la durée de la privation de droit en cas de non-respect constaté des obligations légales des partis politiques. Ainsi, les décisions de la Commission quant à la perte du droit à réduction d'impôt ou de l'aide publique ont été prises à chaque fois au regard des circonstances de l'espèce.
Lorsque la Commission a constaté qu'un parti politique n'avait pas respecté ses obligations légales mais avait décidé de sa dissolution à la date de sa décision, la perte du droit à réduction d'impôt étant devenue sans objet, elle ne s'est pas prononcée quant à sa durée.
Par ailleurs, l'article 25 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a introduit à l'article 11-9 de la loi du 11 mars 1988 précitée des dispositions créant des sanctions pénales encourues par les dirigeants de partis ou groupements politiques méconnaissant leurs obligations légales. Ainsi, « le fait pour un dirigeant de droit ou de fait d'un parti ou groupement politique de ne pas déposer les comptes du parti ou groupement qu'il dirige dans les conditions fixées à l'article 11-7 est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 € d'amende ».
En outre, la Commission peut considérer qu'un parti politique respecte ses obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 tout en constatant une irrégularité susceptible de constituer une infraction pénale ou fiscale pour laquelle elle informe le procureur de la République ou les autorités compétentes. La Commission doit également informer l'administration fiscale ou Tracfin (5) lorsqu'elle constate des faits susceptibles d'être en relation avec une infraction aux législations relevant de ces services.
A l'issue de l'instruction des comptes d'ensemble de l'exercice 2021, la Commission a décidé de transmettre aux procureurs compétents des faits concernant 77 formations politiques. 3 cas ont fait l'objet d'un signalement ou d'un complément de signalement auprès des parquets compétents pour des faits susceptibles d'être considérés comme des infractions alors que la Commission a constaté le respect des obligations légales des partis politiques concernés.
La Commission avait effectué au total 69 signalements au titre de l'exercice 2020 aux procureurs de la République. Ces signalements transmis au cours du premier trimestre 2022 ont donné lieu à la date de publication du présent avis, selon les informations dont la Commission a été destinataire à :

- 4 classements sans suite ;
- 11 enquêtes préliminaires.

F. - Données chiffrées brutes concernant les 508 formations ayant déposé des comptes certifiés (y compris ceux déposés hors délai)

La Commission rappelle qu'elle ne reçoit et donc ne publie que les comptes d'ensemble des formations politiques, alors que les retraitements comptables peuvent être nombreux entre les entités intégrées dans ces comptes d'ensemble. Les partis politiques peuvent, en effet, intégrer dans leurs comptes un grand nombre d'entités de natures différentes (organisations territoriales à objet politique, S.C.I., institut de formation, maison d'édition, imprimerie, etc.). De surcroît, cette intégration porte sur une multitude d'opérations selon des méthodes comptables qui peuvent varier d'un parti à l'autre (intégration des écritures, intégration globale, intégration directe, par palier).
Toute analyse et a fortiori toute comparaison à partir de ces seules données doit donc être menée avec précaution. Dans cette limite, les développements qui suivent présentent des données générales relatives au résultat de l'exercice, à l'évolution générale des charges et des produits ainsi qu'à leur structure, puis à des éléments de l'annexe.

  1. Evolution générale du résultat

- 239 formations ont connu un exercice déficitaire ;
- 262 un exercice excédentaire ;
- 7 un résultat d'exercice nul.

Parmi les comptes déficitaires, 167 partis ont un déficit qui ne dépasse pas 10 000 euros contre 153 au titre de l'exercice 2020. Le montant moyen des déficits est de 37 196 euros contre un peu moins de 33 000 euros au titre de l'exercice précédent.
Il est rappelé qu'il s'agit d'une comptabilité d'engagement qui tient compte non seulement des produits reçus et des dépenses exécutées au cours de l'exercice, mais également des produits acquis et des charges nées au cours de l'exercice.

  1. Evolution générale des charges et des produits

TABLEAU N° 1
SYNTHÈSE DE L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CHARGES ET DES PRODUITS ENTRE 2016 ET 2021

(Montant en euros)

| | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | |-------------------|-----------|-----------|-----------|-----------|-----------|-----------| |Total des produits |209 873 110|209 238 405|217 358 805|217 814 978|158 534 688|188 196 312| | Total des charges |185 570 034|222 450 365|165 113 152|204 695 198|141 368 631|170 221 391| |Moyenne des charges| 528 690 | 557 520 | 375 257 | 418 600 | 288 507 | 335 081 | |Médiane des charges| 19 144 | 15 932 | 9 907 | 12 238 | 13 265 | 10 869 |

L'exercice 2020 traduisait une forte baisse du montant total des produits et des charges des partis politiques, supérieure aux effets mécaniques de l'absence d'opérations exceptionnelles du type de celles qui avaient marqué les deux exercices précédents (vente des sièges du Parti socialiste et du parti Les Républicains). La crise sanitaire avait pu contribuer à ce que ces diminutions interviennent bien qu'il se soit agi d'une année d'élections municipales. L'année 2021, qui précède des échéances électorales importantes, marque une hausse des produits et des charges en vue d'y faire face.

  1. La structure des produits

Le décret d'attribution de l'aide publique prévoyait pour 2021 un montant total de 66,13 millions d'euros dont 32,09 millions au titre de la première fraction et 34,03 millions au titre de la seconde fraction.
Au-delà de l'aide publique budgétaire, l'Etat finance indirectement les partis politiques en accordant aux donateurs et cotisants une réduction d'impôt sur le revenu de 66 % des sommes versées au mandataire d'un parti (y compris les contributions d'élus). Depuis la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011, les versements pris en compte pour le calcul du droit à la réduction d'impôt sont retenus dans la limite de 15 000 € par an et par foyer fiscal, dans la limite générale de 20 % du revenu imposable applicable à l'ensemble des dons.
Les cotisations et les dons ne peuvent excéder, hors contributions d'élus, 7 500 euros par personne et par an pour tous partis confondus. La Commission vérifie le respect de ces plafonds.
Le tableau ci-après indique la structure des produits des formations politiques au titre de l'exercice 2021 et précise pour chacun des postes les montants médian, maximum et moyen. De nombreux partis n'ayant pas ou très peu de produits, ce qui rendrait la médiane et la moyenne non significatives, les 178 partis ayant des produits inférieurs à 5 000 euros n'ont pas été inclus dans cette présentation.
Seuls les 330 partis ayant un total de produits supérieur à 5 000 euros ont été pris en compte.

TABLEAU N° 2
EXERCICE 2021 - STRUCTURE DES PRODUITS DES FORMATIONS POLITIQUES AYANT UN TOTAL DE PRODUITS SUPÉRIEUR À 5 000 EUROS

(Montant en euros)

| Exercice 2021 | Totaux | % |Médiane| Maximum |Moyenne| |-------------------------------------------------------------------------------------------------------------|-----------|------|-------|----------|-------| | Cotisations des adhérents |23 930 682 |12,7% | 425 |5 907 699 |72 517 | | Contributions des élus |20 553 864 |10,9% | - |6 219 065 |62 284 | | Financement public 2021 (*) |66 187 369 |35,2% | - |20 960 439|200 568| | Autres aides publiques | 158 142 | 0,1% | - | 72 610 | 481 | | Dons de personnes physiques |36 219 358 |19,3% | 9 947 |5 312 871 |109 756| | Dévolutions de l'excédent de comptes de campagne | 265 987 | 0,1% | - | 82 200 | 806 | | Dévolutions de partis ou groupements politiques | 134 478 | 0,1% | - | 61 960 | 408 | | Contributions d'autres formations | 8 172 568 | 4,3% | - |2 939 743 |24 765 | | Prestations de services (manifestations et colloques) | 4 621 324 | 2,5% | - |1 810 794 |14 004 | | Prestations de services aux candidats | 6 638 740 | 3,5% | - |1 753 333 |20 117 | | Reprise sur amortissements, dépréciations, provisions et transferts de charges | 7 902 118 | 4,2% | - |1 973 403 |23 946 | |Ventes de marchandises, productions vendues (biens et services), production stockée et production immobilisée| 8 226 925 | 4,4% | - |4 061 039 |24 930 | | Produits des entités non significatives | 16 970 | 0,0% | - | 10 875 | 51 | | Autres produits | 1 506 524 | 0,8% | - | 469 643 | 4 565 | | Sous-total produits "courants" |184 535 049|98,2% |29 640 |30 713 057|559 197| | Produits financiers | 373 353 | 0,2% | - | 112 028 | 1 131 | | Produits exceptionnels | 3 050 621 | 1,6% | - |1 447 373 | 9 244 | | Total des produits |187 959 023|100,0%|30 104 |30 714 664|569 611|

(*) Si le décret d'attribution de l'aide publique prévoyait 66,13 millions d'euros d'aide publique, le total de l'aide publique déclarée dans les comptes 2021 est égal à 66,18 millions d'euros. La différence d'un peu plus de 50 000 euros provient d'un versement de l'aide publique de 13 389 euros prévu par le décret d'attribution et n'ayant pas eu lieu en raison de la dissolution du parti concerné et de 66 715 euros enregistrés à tort dans des comptes de partis comme étant issus du versement de l'aide publique. Par ailleurs, les produits du parti Vivre la Réunion ayant bénéficié de 1 443 euros d'aide publique ne sont pas intégrés dans le tableau n° 2, le total de ses produits étant inférieur à 5 000 euros.

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Version 1

Délibéré par la Commission en sa séance du 9 janvier 2023

Comme la Commission l'a fait pour chaque exercice depuis la publication des comptes des partis pour 1990, elle présente, après avoir rappelé les obligations légales des partis au regard de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique (I), des données générales qui ressortent de l'ensemble des comptes qui lui ont été déposés au titre de l'exercice 2021 (II) puis des données relatives aux formations politiques qui ont bénéficié de l'aide publique (III) et à celles ayant reçu les montants les plus élevés de produits (IV).

I. - Les partis politiques et leurs obligations légales au regard de la loi du 11 mars 1988 modifiée

A. - La définition du parti politique

Ni la Constitution ni la loi n'ont défini précisément la notion de parti politique. L'article 4 de la Constitution dispose qu'ils « concourent à l'expression du suffrage » et « se forment et exercent leur activité librement ». La loi du 11 mars 1988 modifiée se limite à reconnaître dans son article 7 que « [les partis politiques] jouissent de la personnalité morale. Ils ont le droit d'ester en justice. Ils ont le droit d'acquérir à titre gratuit ou à titre onéreux des biens meubles ou immeubles : ils peuvent effectuer tous les actes conformes à leur mission et notamment créer et administrer des journaux et des instituts de formation conformément aux dispositions des lois en vigueur. »

Au sens de cette loi, est considérée comme parti politique la personne morale de droit privé qui s'est assignée un but politique si elle est éligible à l'aide publique ou a régulièrement désigné un mandataire (articles 11 à 11-7 de la loi du 11 mars 1988). Un parti qui est éligible à l'aide publique parce qu'il en remplit les conditions (articles 8 et 9) doit lui-même, pour en bénéficier, désigner un mandataire.

Il résulte de cette même loi que tout parti doit déposer chaque année auprès de la Commission ses comptes certifiés par un ou deux commissaires aux comptes (article 11-7).

Le montant de l'aide publique affecté au financement des partis et groupements politiques est inscrit dans la loi de finances et fait l'objet chaque année d'une répartition par décret. Ce montant est divisé en deux fractions égales :

- une première destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats au premier tour des élections à l'Assemblée nationale (avec des dispositions particulières pour les partis présentant des candidats exclusivement outre-mer) ;

- une seconde spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

L'aide attribuée à un parti politique bénéficiaire de la première fraction fait l'objet d'une modulation financière en cas de non-respect de la parité entre candidates et candidats. En outre, les voix des candidats déclarés inéligibles sont déduites pour le calcul du montant de cette première fraction.

La seconde fraction est attribuée aux partis et groupements politiques éligibles à la première fraction proportionnellement au nombre de membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s'y rattacher. Un parlementaire élu dans une circonscription qui n'est pas comprise dans le territoire d'une ou plusieurs collectivités d'outre-mer ne peut pas se rattacher à un parti qui n'a présenté des candidats que dans une ou plusieurs collectivités d'outre-mer.

Le rattachement des parlementaires pour l'attribution de la seconde fraction de l'aide publique est disponible sur le site internet de l'Assemblée nationale et celui du Sénat.

B. - Les obligations légales des partis politiques et de leurs commissaires aux comptes relatives à l'établissement et la présentation de leurs comptes

En application de l'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique, les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 doivent :

- tenir une comptabilité selon un règlement établi par l'Autorité des normes comptables (ANC) ;

- tenir une comptabilité qui retrace tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l'organe d'administration ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ;

- tenir une comptabilité qui inclut les comptes des organisations territoriales du parti ou groupement politique dans des conditions définies par décret ;

- arrêter leurs comptes chaque année ;

- les faire certifier par deux commissaires aux comptes si les ressources annuelles du parti dépassent 230 000 euros ou par un seul si elles sont inférieures ou égales à ce seuil ;

- transmettre, dans l'annexe de ces comptes, les montants et les conditions d'octroi des emprunts souscrits ou consentis par eux, l'identité des prêteurs ainsi que les flux financiers avec les candidats tenus d'établir un compte de campagne en application de l'article L. 52-12 du code électoral ;

- déposer leurs comptes au plus tard le 30 juin de l'année suivante à la CNCCFP qui les rend publics et assure leur publication au Journal officiel.

Les missions et pouvoirs de la CNCCFP découlent eux-mêmes de l'article 11-7 précité. Ils sont limités, en matière d'examen des comptes des partis politiques, au constat que les obligations légales prévues par la loi du 11 mars 1988 ne sont pas méconnues par ces partis.

Cet article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 ne prévoit pas le dépôt des comptes individuels de chaque entité intégrée dans les comptes d'ensemble des partis politiques. Dans le cadre de son examen la Commission peut cependant demander aux partis de lui transmettre les comptes individuels des organisations qui leur sont affiliées.

Depuis la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, cette comptabilité doit respecter les prescriptions du règlement comptable de l'ANC n° 2018-03 du 12 octobre 2018 relatif aux comptes d'ensemble des partis ou groupements politiques (ci-après dénommé règlement comptable) qui portent notamment sur l'établissement et la présentation des comptes d'ensemble. Ce règlement a été homologué par arrêté du 26 décembre 2018 et publié au Journal officiel du 30 décembre 2018. Ce document a valeur réglementaire et s'applique aux comptes d'ensemble des partis ou groupements politiques afférents aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2018.

A la suite de l'homologation du nouveau règlement comptable, l'avis technique relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 a pour sa part été mis à jour par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes en mai 2019. Cet avis technique porte notamment sur les missions et les aspects particuliers de l'audit mis en œuvre par les commissaires aux comptes dans le cadre de la certification des comptes d'ensemble des formations politiques.

Les commissaires aux comptes qui sont désignés par les partis politiques doivent préalablement à l'acceptation de leur mission vérifier qu'ils respectent le code de déontologie de la profession et notamment qu'il n'existe pas de situations susceptibles de remettre en cause leur indépendance ou apparence d'indépendance.

La mission des commissaires aux comptes est conforme à la mission légale telle que définie par les articles L. 823-9 à L. 823-18-1 du code de commerce. Leurs obligations de contrôle s'appliquent dans la limite des règles qui s'imposent aux formations politiques.

A ce titre, l'établissement d'un rapport de gestion ne saurait constituer une obligation pour les formations politiques. Quant à l'intervention du commissaire aux comptes dans la procédure de conventions et engagements réglementés et pour l'application des dispositions relatives à la procédure d'alerte, elles ne sont pas applicables aux formations politiques.

La loi n° 2019-744 du 19 juillet 2019 de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés prévoit que « Les commissaires aux comptes sont déliés du secret professionnel à l'égard de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et du juge de l'élection. »

Au titre des comptes de l'exercice 2021, la Commission a interrogé un commissaire aux comptes en invoquant la levée du secret professionnel en raison de l'absence de réponse d'un parti quant à l'origine de fonds présents dans ses comptes.

Il ressort de l'avis du 28 novembre 2011 du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) (1) que l'ensemble des normes d'exercice professionnel sont applicables aux commissaires aux comptes des partis et groupements politiques.

Il revient à la Commission de constater que n'ont pas respecté leurs obligations légales, les partis politiques qui ne déposent pas leurs comptes dans le délai fixé par la loi, qui déposent des comptes non certifiés ou qui font l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes et tous les partis pour lesquels la Commission constate des comptes certifiés avec un périmètre comptable incomplet (par exemple, ceux dont le périmètre n'inclurait pas les organisations territoriales du parti). Est assimilable le cas de comptes certifiés déposés mais comportant une incohérence manifeste (Conseil d'Etat, 9 juin 2010, Assoc. Cap sur l'avenir 13, req. n° 327423).

Le non-respect est également constaté pour les partis politiques qui ne se conformeraient pas aux obligations issues de la loi pour la confiance dans la vie politique en présentant :

- des comptes non établis et présentés conformément au règlement comptable ;

- des comptes dont l'annexe ne mentionnerait pas les montants et les conditions d'octroi des emprunts souscrits ou consentis, l'identité des prêteurs ainsi que les flux financiers avec les candidats tenus d'établir un compte de campagne en application de l'article L. 52-12 du code électoral.

Le constat par la Commission du respect ou du non-respect des obligations légales détermine les partis politiques qui sont susceptibles de bénéficier ou non des dispositions de la loi du 11 mars 1988, à savoir :

- l'aide publique directe si le parti y est éligible ;

- le droit à la réduction d'impôt prévue au 3 de l'article 200 du code général des impôts pour les dons et cotisations ;

- le droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique ;

- la dispense du contrôle de la Cour des comptes (2).

La perte de l'aide publique et celle du droit à la réduction d'impôt sont expressément prévues par l'article 11-7 précité : celui-ci dispose que « Si la commission constate un manquement aux obligations prévues au présent article, elle peut priver, pour une durée maximale de trois ans, un parti ou groupement politique du bénéfice des dispositions des articles 8 à 10 de la présente loi et de la réduction d'impôt prévue au 3 de l'article 200 du code général des impôts pour les dons et cotisations consentis à son profit, à compter de l'année suivante ».

Ces privations et leurs durées sont laissées à l'appréciation de la Commission depuis la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats qui est venue ajouter le terme « peut » dans la rédaction de l'article 11-7.

Cette faculté d'appréciation accordée à la Commission lui permet, dans le cadre d'un processus contradictoire et sous le contrôle du juge administratif, d'adapter sa décision au regard des explications avancées par les partis concernés ou de leur absence d'explication, et du motif retenu pour considérer qu'un parti politique n'a pas respecté ses obligations légales (absence de dépôt, dépôt hors délai, comptes non certifiés…).

Au regard des dispositions de l'article 11-9 de la loi du 11 mars 1988 modifiée, la CNCCFP satisfait aux obligations qu'elle tient de l'article 40 du code de procédure pénale en informant le procureur de la République des délits dont elle acquiert la connaissance.

Pour ce qui concerne la privation du droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique, la jurisprudence administrative (3) a précisé à plusieurs reprises que les partis politiques pour lesquels la Commission avait constaté le non-respect de leurs obligations légales se voyaient de fait privés de ce droit. Les partis politiques concernés pourront à nouveau financer la vie politique s'ils respectent les obligations prévues à l'article 11-7 précité au titre de l'exercice suivant.

II. - Données générales sur les comptes des partis pour l'exercice 2021

A. - Le nombre de formations politiques concernées

Au total 588 formations ayant disposé pour l'année 2021 d'au moins un mandataire chargé de recueillir des fonds étaient tenues de déposer des comptes certifiés par un ou deux commissaires aux comptes au plus tard le 30 juin 2022 pour l'exercice 2021. Parmi elles, 34 étaient éligibles à l'aide publique au titre du résultat des élections législatives de 2017.

Le nombre de partis politiques tenus de déposer un compte devant la Commission était de 571 pour l'exercice 2020. Entre 2018 et 2019, le nombre avait augmenté, passant de 533 à 591 formations.

Au titre de ce même exercice 2021, 73 formations politiques tenues de déposer des comptes à la Commission ne l'ont pas fait, soit 12,4 %. Ce pourcentage était de 12,6 % au titre de l'exercice 2020, 15,5 % au titre de l'exercice 2019, 17 % au titre de l'exercice 2018, 23 % pour l'exercice 2017 et 26 % pour l'exercice 2016. L'évolution favorable constatée les années antérieures s'est donc poursuivie. Une grande majorité des cas d'absence de dépôt concerne des partis politiques en sommeil ou sans activité et n'ayant jamais procédé aux formalités de dissolution ou à leur publicité.

Or, si un parti ne souhaite plus être soumis aux dispositions de la loi du 11 mars 1988, il lui appartient de mettre fin aux fonctions de son mandataire ou de décider de sa dissolution et d'en informer la Commission. De trop nombreux partis politiques ne déposant plus leurs comptes ne mettent pas formellement fin aux fonctions de leur mandataire ou n'informent pas la Commission de leur dissolution.

B. - Une annexe trop souvent incomplète

Le règlement comptable rappelle l'importance de l'annexe qui est un élément constitutif des états financiers. Il est précisé que l'annexe doit comporter toute information de caractère significatif permettant aux utilisateurs des comptes d'ensemble de porter une appréciation sur le patrimoine, la situation financière et le résultat de l'ensemble constitué par les entités comprises dans le périmètre des comptes d'ensemble.

A ce titre, la Commission porte une grande attention à l'exhaustivité du périmètre des comptes d'ensemble décrit en annexe. L'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que la comptabilité des partis politiques rassemble « tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l'organe d'administration ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ».

Depuis la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, cette comptabilité doit, à compter de l'exercice 2018, inclure les comptes des organisations territoriales du parti dans des conditions définies par décret.

Le décret n° 2017-1795 du 28 décembre 2017 pris pour l'application des articles 25 et 26 de cette loi énonce que « les organisations territoriales comprennent les organisations qui sont affiliées au parti ou groupement avec son accord ou à sa demande ou qui ont participé localement, au cours de l'année considérée, à son activité ou au financement d'une campagne ».

L'examen des comptes 2019 et 2020 montrait les difficultés et les efforts apportées quant à l'exhaustivité du périmètre pour les deux partis politiques ayant les périmètres les plus importants en nombre de structures locales : le Parti socialiste et le Parti communiste français. Pour 2021, le Parti socialiste précise en annexe de ses comptes avoir intégré un total de 2 547 entités au sein de son périmètre. Parmi les entités exclues, 4 le sont pour ne pas avoir transmis leurs comptes. En ce qui concerne le Parti communiste français dont le périmètre demeure incomplet, il a répondu à la Commission poursuivre en 2022 la réorganisation de ses sections entraînant la réduction de leur nombre et l'intégration des sociétés civiles immobilières encore manquantes.

Sur 515 comptes de l'exercice 2021 déposés, 462 partis n'ont comme seule entité intégrée à leur périmètre comptable que leur mandataire, soit 89,7 % des comptes déposés. 42 comptes mentionnent un nombre d'entités intégrées compris entre 2 et 99, soit 8,1 % des comptes déposés, et 11 comptes disposent d'un nombre d'entités compris entre 100 et 2 547, soit 2,1 % des comptes déposés.

Ainsi, la grande majorité des partis politiques n'est pas concernée par la question de l'exhaustivité de leur périmètre comptable. En revanche, l'ensemble des partis devrait être concerné par la qualité des informations attendues en annexe des comptes.

Or, si la Commission avait relevé pour les comptes 2020 une amélioration des mentions devant figurer en annexe des comptes, une grande partie des échanges avec les partis politiques porte toujours sur des informations manquantes ou erronées en annexe des comptes.

Ainsi, sur 260 lettres ou courriels transmis quant aux comptes déposés, 44 avaient notamment pour objet des informations absentes en annexe des comptes. Les informations absentes portaient aussi bien sur des aspects purement formels que substantiels tels que les conditions d'octroi des prêts consentis ou des emprunts souscrits.

A titre d'illustration, la Commission a, au regard du règlement comptable, rappelé aux partis concernés l'obligation de mentionner en annexe : le référentiel comptable, les méthodes comptables retenues, le tableau des entités intégrées au périmètre des comptes d'ensemble et leur mode d'intégration, l'état des dettes, les modalités de comptabilisation retenues pour les dons et cotisations des personnes physiques qui précisent le fait générateur de la reconnaissance du produit, l'état des contributions financières octroyées par des partis ou groupements politiques, l'état des contributions et des prises en charge de frais de campagnes électorales, le montant total des honoraires du commissaire aux comptes.

C. - Des normes d'exercice professionnel parfois ignorées

Il a été rappelé en introduction l'importance de la mission légale des commissaires aux comptes dans le dispositif actuel. La Commission s'attache ainsi à s'assurer qu'elle dispose bien d'un rapport de certification dont la présentation permet notamment d'identifier clairement le ou les commissaires aux comptes, le parti politique dont les comptes sont certifiés, la nature des comptes qui sont certifiés et l'exercice auquel il se rapporte.

L'avis technique de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 rappelle par ailleurs que « les comptes d'ensemble de la formation politique, qui comprennent un bilan, un compte de résultat et une annexe, sont joints au rapport des commissaires aux comptes. »

Dans 20 cas, la Commission a été destinataire d'un rapport de commissaires aux comptes auquel les comptes de la formation politique n'étaient pas joints, ne lui permettant pas ainsi de s'assurer que les comptes transmis étaient ceux réellement certifiés.

La Commission a également été destinataire, dans 11 cas, de deux versions des mêmes comptes : ceux joints au rapport de certification dont la présentation était celle de comptes d'association ou de société et ceux reprenant les règles de présentation du règlement comptable.

Pour le reste, si la grande majorité des rapports déposés respecte le contenu et la forme du rapport tels que prévus par les normes d'exercice professionnel, la Commission a constaté que l'identité du commissaire aux comptes n'était pas mentionnée dans un rapport de certification et que la signature du commissaire aux comptes était absente dans deux rapports. En outre, les comptes ne sont pas toujours désignés comme étant des comptes d'ensemble et le référentiel comptable n'est parfois pas cité ou cité de manière erronée.

L'absence d'identification ou de signature a donné lieu à chaque fois à un nouveau dépôt d'un rapport corrigé à la demande de la Commission.

Si la Commission est consciente des spécificités de la présentation des comptes des partis politiques qui diffère des modèles traditionnellement utilisés par les professionnels de la comptabilité, elle insiste, pour le bon exercice de sa mission prévue à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 précitée, sur la nécessité de lui fournir et soumettre des documents respectant le formalisme prévu par les textes applicables.

D. - Synthèse de la conformité des dépôts

L'obligation faite aux partis par le législateur de déposer leurs comptes au plus tard le 30 juin 2022 a été rappelée par la Commission dans sa circulaire du 13 avril 2022.

La Commission interroge, dans le cadre d'un processus contradictoire, les partis politiques concernés notamment sur les formalités de présentation et d'élaboration des comptes, sur la cohérence générale des comptes, sur la nature et l'origine des fonds perçus par le mandataire ainsi que leurs modalités de perception, sur la clarification du périmètre de certification et sur les informations devant figurer en annexe des comptes (flux financiers entre candidats et formations politiques, état des dettes, conditions d'octroi des emprunts consentis et souscrits, etc.).

Au-delà du problème de l'annexe incomplète évoqué ci-avant, les différents échanges avec les partis politiques ont eu pour objet une quarantaine de thématiques dont la bonne présentation des comptes (23 cas), les conditions d'octroi des prêts et des emprunts (22 cas), la vérification des contributions financières entre partis politiques (15 cas), des divergences constatées entre les comptes du parti et les justificatifs de recettes du mandataire (13 cas), des montants incohérents au sein du bilan ou du compte de résultat (9 cas), l'origine des dévolutions de l'excédent de comptes de campagne (6 cas), la prise en charge de dépenses électorales (5 cas).

Au final, les 260 demandes faites par lettre ou par courriel ont entraîné le dépôt de comptes corrigés dans 99 cas. Un troisième dépôt a été nécessaire dans 8 cas. En comparaison, les 260 processus contradictoires engagés pour les comptes de l'exercice 2020 avaient entraîné le dépôt de 82 nouveaux comptes contre 91 sur 361 en 2019 et 111 sur 307 en 2018.

A l'issue de ce processus contradictoire, la Commission s'est prononcée sur le respect des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 en ses séances des 21 et 28 mars, 4 juillet, 17 et 24 octobre, 21 et 28 novembre, et 5 décembre 2022.

Sont publiés (4) sur le site internet de la Commission, les 515 comptes déposés (soit 87,6 % au regard du nombre de partis tenus de déposer des comptes). La liste des partis est jointe en annexe du présent avis.

1. Comptes non déposés : 73 (soit 12,4 % des formations tenues de déposer des comptes) :

Cette absence de dépôt a persisté après que la Commission a rappelé à ces partis leur obligation de déposer des comptes.

2. Dépôts conformes : 472 (soit 91,7 % des comptes déposés) dont :

- 427 comptes certifiés sans réserve ni observations du ou des commissaires aux comptes.

La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce que « le commissaire aux comptes formule une certification sans réserve lorsque l'audit des comptes qu'il a mis en œuvre lui a permis d'obtenir l'assurance élevée, mais non absolue du fait des limites de l'audit, et qualifiée, par convention, d'assurance raisonnable que les comptes, pris dans leur ensemble, ne comportent pas d'anomalies significatives ».

- 40 avec des observations.

Certaines de ces observations signalent la situation sanitaire ou encore le changement de méthodes comptables induit par la mise en conformité avec le nouveau règlement comptable. Quelques-unes portent sur des sujets de fond importants et parfois identiques d'une année sur l'autre, par exemple dans un cas sur l'existence d'une dette élevée à l'égard d'un fournisseur, dans un autre sur les conditions d'octroi des emprunts souscrits, dans d'autres sur le fait que les comptes sont établis dans une optique liquidative ou devraient l'être.

- 5 comptes certifiés avec réserve dont 3 avec, en outre, des observations.

Ces réserves sont de portée et de nature très variables. La norme d'exercice professionnel précitée énonce que « le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour désaccord : lorsqu'il a identifié au cours de son audit des comptes des anomalies significatives et que celles-ci n'ont pas été corrigées ; que les incidences sur les comptes des anomalies significatives sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause. Le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour limitation : lorsqu'il n'a pas pu mettre en œuvre toutes les procédures d'audit nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes ; que les incidences sur les comptes des limitations à ses travaux sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause ».

3. Dépôts non conformes : 43 (soit 8,3 % des comptes déposés) dont :

- 36 comptes certifiés par un ou deux commissaires aux comptes, déposés hors délai après le 30 juin 2022, dont 1 avec réserve, 1 avec réserve et observations et 1 dont la présentation et l'établissement ne respectaient pas les règles du règlement comptable ;

- 7 comptes non certifiés par un ou deux commissaires aux comptes, dont 1 déposé hors délai après le 30 juin 2022 dont la présentation et l'établissement ne respectaient pas les règles du règlement comptable.

4. Décisions de la Commission

La Commission a procédé à une révision de sa pratique dans l'application des sanctions qu'elle est appelée à prononcer en sa séance du 29 septembre 2022. Pour le constat d'un premier manquement, elle retient des durées de privation du bénéfice de la réduction d'impôt, égales ou inférieures à un an, pour tous les cas de non-respect les plus courants (absence de dépôt des comptes, dépôt hors-délai, absence de certification des comptes et non-respect du règlement comptable). Pour le constat d'un deuxième ou troisième manquement sur plusieurs années consécutives, elle retient des durées de privation du bénéfice de la réduction d'impôt égales ou inférieures à trois ans. Ces durées, données à titre indicatif, n'ont pas pour vocation de répondre à l'ensemble des situations qui s'apprécient selon les caractéristiques individuelles du parti et du manquement constaté. Il en est de même de la perte de l'aide publique qui prive le parti du versement annuel dont il aurait dû être bénéficiaire. Il ne s'agit que de lignes directrices quant à la durée de la privation de droit en cas de non-respect constaté des obligations légales des partis politiques. Ainsi, les décisions de la Commission quant à la perte du droit à réduction d'impôt ou de l'aide publique ont été prises à chaque fois au regard des circonstances de l'espèce.

Lorsque la Commission a constaté qu'un parti politique n'avait pas respecté ses obligations légales mais avait décidé de sa dissolution à la date de sa décision, la perte du droit à réduction d'impôt étant devenue sans objet, elle ne s'est pas prononcée quant à sa durée.

Par ailleurs, l'article 25 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a introduit à l'article 11-9 de la loi du 11 mars 1988 précitée des dispositions créant des sanctions pénales encourues par les dirigeants de partis ou groupements politiques méconnaissant leurs obligations légales. Ainsi, « le fait pour un dirigeant de droit ou de fait d'un parti ou groupement politique de ne pas déposer les comptes du parti ou groupement qu'il dirige dans les conditions fixées à l'article 11-7 est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 € d'amende ».

En outre, la Commission peut considérer qu'un parti politique respecte ses obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 tout en constatant une irrégularité susceptible de constituer une infraction pénale ou fiscale pour laquelle elle informe le procureur de la République ou les autorités compétentes. La Commission doit également informer l'administration fiscale ou Tracfin (5) lorsqu'elle constate des faits susceptibles d'être en relation avec une infraction aux législations relevant de ces services.

A l'issue de l'instruction des comptes d'ensemble de l'exercice 2021, la Commission a décidé de transmettre aux procureurs compétents des faits concernant 77 formations politiques. 3 cas ont fait l'objet d'un signalement ou d'un complément de signalement auprès des parquets compétents pour des faits susceptibles d'être considérés comme des infractions alors que la Commission a constaté le respect des obligations légales des partis politiques concernés.

La Commission avait effectué au total 69 signalements au titre de l'exercice 2020 aux procureurs de la République. Ces signalements transmis au cours du premier trimestre 2022 ont donné lieu à la date de publication du présent avis, selon les informations dont la Commission a été destinataire à :

- 4 classements sans suite ;

- 11 enquêtes préliminaires.

F. - Données chiffrées brutes concernant les 508 formations ayant déposé des comptes certifiés (y compris ceux déposés hors délai)

La Commission rappelle qu'elle ne reçoit et donc ne publie que les comptes d'ensemble des formations politiques, alors que les retraitements comptables peuvent être nombreux entre les entités intégrées dans ces comptes d'ensemble. Les partis politiques peuvent, en effet, intégrer dans leurs comptes un grand nombre d'entités de natures différentes (organisations territoriales à objet politique, S.C.I., institut de formation, maison d'édition, imprimerie, etc.). De surcroît, cette intégration porte sur une multitude d'opérations selon des méthodes comptables qui peuvent varier d'un parti à l'autre (intégration des écritures, intégration globale, intégration directe, par palier).

Toute analyse et a fortiori toute comparaison à partir de ces seules données doit donc être menée avec précaution. Dans cette limite, les développements qui suivent présentent des données générales relatives au résultat de l'exercice, à l'évolution générale des charges et des produits ainsi qu'à leur structure, puis à des éléments de l'annexe.

1. Evolution générale du résultat

- 239 formations ont connu un exercice déficitaire ;

- 262 un exercice excédentaire ;

- 7 un résultat d'exercice nul.

Parmi les comptes déficitaires, 167 partis ont un déficit qui ne dépasse pas 10 000 euros contre 153 au titre de l'exercice 2020. Le montant moyen des déficits est de 37 196 euros contre un peu moins de 33 000 euros au titre de l'exercice précédent.

Il est rappelé qu'il s'agit d'une comptabilité d'engagement qui tient compte non seulement des produits reçus et des dépenses exécutées au cours de l'exercice, mais également des produits acquis et des charges nées au cours de l'exercice.

2. Evolution générale des charges et des produits

TABLEAU N° 1

SYNTHÈSE DE L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CHARGES ET DES PRODUITS ENTRE 2016 ET 2021

(Montant en euros)

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Total des produits

209 873 110

209 238 405

217 358 805

217 814 978

158 534 688

188 196 312

Total des charges

185 570 034

222 450 365

165 113 152

204 695 198

141 368 631

170 221 391

Moyenne des charges

528 690

557 520

375 257

418 600

288 507

335 081

Médiane des charges

19 144

15 932

9 907

12 238

13 265

10 869

L'exercice 2020 traduisait une forte baisse du montant total des produits et des charges des partis politiques, supérieure aux effets mécaniques de l'absence d'opérations exceptionnelles du type de celles qui avaient marqué les deux exercices précédents (vente des sièges du Parti socialiste et du parti Les Républicains). La crise sanitaire avait pu contribuer à ce que ces diminutions interviennent bien qu'il se soit agi d'une année d'élections municipales. L'année 2021, qui précède des échéances électorales importantes, marque une hausse des produits et des charges en vue d'y faire face.

3. La structure des produits

Le décret d'attribution de l'aide publique prévoyait pour 2021 un montant total de 66,13 millions d'euros dont 32,09 millions au titre de la première fraction et 34,03 millions au titre de la seconde fraction.

Au-delà de l'aide publique budgétaire, l'Etat finance indirectement les partis politiques en accordant aux donateurs et cotisants une réduction d'impôt sur le revenu de 66 % des sommes versées au mandataire d'un parti (y compris les contributions d'élus). Depuis la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011, les versements pris en compte pour le calcul du droit à la réduction d'impôt sont retenus dans la limite de 15 000 € par an et par foyer fiscal, dans la limite générale de 20 % du revenu imposable applicable à l'ensemble des dons.

Les cotisations et les dons ne peuvent excéder, hors contributions d'élus, 7 500 euros par personne et par an pour tous partis confondus. La Commission vérifie le respect de ces plafonds.

Le tableau ci-après indique la structure des produits des formations politiques au titre de l'exercice 2021 et précise pour chacun des postes les montants médian, maximum et moyen. De nombreux partis n'ayant pas ou très peu de produits, ce qui rendrait la médiane et la moyenne non significatives, les 178 partis ayant des produits inférieurs à 5 000 euros n'ont pas été inclus dans cette présentation.

Seuls les 330 partis ayant un total de produits supérieur à 5 000 euros ont été pris en compte.

TABLEAU N° 2

EXERCICE 2021 - STRUCTURE DES PRODUITS DES FORMATIONS POLITIQUES AYANT UN TOTAL DE PRODUITS SUPÉRIEUR À 5 000 EUROS

(Montant en euros)

Exercice 2021

Totaux

%

Médiane

Maximum

Moyenne

Cotisations des adhérents

23 930 682

12,7%

425

5 907 699

72 517

Contributions des élus

20 553 864

10,9%

-

6 219 065

62 284

Financement public 2021 (*)

66 187 369

35,2%

-

20 960 439

200 568

Autres aides publiques

158 142

0,1%

-

72 610

481

Dons de personnes physiques

36 219 358

19,3%

9 947

5 312 871

109 756

Dévolutions de l'excédent de comptes de campagne

265 987

0,1%

-

82 200

806

Dévolutions de partis ou groupements politiques

134 478

0,1%

-

61 960

408

Contributions d'autres formations

8 172 568

4,3%

-

2 939 743

24 765

Prestations de services (manifestations et colloques)

4 621 324

2,5%

-

1 810 794

14 004

Prestations de services aux candidats

6 638 740

3,5%

-

1 753 333

20 117

Reprise sur amortissements, dépréciations, provisions et transferts de charges

7 902 118

4,2%

-

1 973 403

23 946

Ventes de marchandises, productions vendues (biens et services), production stockée et production immobilisée

8 226 925

4,4%

-

4 061 039

24 930

Produits des entités non significatives

16 970

0,0%

-

10 875

51

Autres produits

1 506 524

0,8%

-

469 643

4 565

Sous-total produits "courants"

184 535 049

98,2%

29 640

30 713 057

559 197

Produits financiers

373 353

0,2%

-

112 028

1 131

Produits exceptionnels

3 050 621

1,6%

-

1 447 373

9 244

Total des produits

187 959 023

100,0%

30 104

30 714 664

569 611

(*) Si le décret d'attribution de l'aide publique prévoyait 66,13 millions d'euros d'aide publique, le total de l'aide publique déclarée dans les comptes 2021 est égal à 66,18 millions d'euros. La différence d'un peu plus de 50 000 euros provient d'un versement de l'aide publique de 13 389 euros prévu par le décret d'attribution et n'ayant pas eu lieu en raison de la dissolution du parti concerné et de 66 715 euros enregistrés à tort dans des comptes de partis comme étant issus du versement de l'aide publique. Par ailleurs, les produits du parti Vivre la Réunion ayant bénéficié de 1 443 euros d'aide publique ne sont pas intégrés dans le tableau n° 2, le total de ses produits étant inférieur à 5 000 euros.