Synthèse

En raison de la crise sanitaire entraînée par l'épidémie de covid-19, les incertitudes demeurent exceptionnellement élevées. Elles fragilisent les exercices de prévisions macroéconomiques et de finances publiques et rendent délicate l'appréciation par le Haut Conseil des finances publiques du scénario du projet de loi de finances pour 2021.
Dans ce contexte, le Haut Conseil considère que le niveau d'activité qui serait atteint en 2021 dans le scénario du Gouvernement (- 2,7 % par rapport à 2019), très dépendant de l'évolution de la situation sanitaire, est plausible. Il estime que la prévision d'activité pour 2020 est prudente et, à l'inverse, que l'ampleur du rebond prévu pour 2021 est volontariste.
Le Haut Conseil estime que la prévision d'inflation du Gouvernement est plausible, mais un peu basse. Celles d'emploi et de masse salariale pour 2020 et 2021 sont elles aussi plausibles.
Pour 2020 et 2021, le Haut Conseil considère que les prévisions des prélèvements obligatoires sont cohérentes avec le scénario macroéconomique retenu et que les prévisions de dépenses publiques sont vraisemblables. Le solde public nominal prévu pour 2020 et 2021 (respectivement - 10,2 et - 6,7 points de PIB) est atteignable mais cette prévision est affectée par les très fortes incertitudes qui entourent les conditions sanitaires et les évolutions macroéconomiques.

Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le PLF pour 2021 avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022.
Le Haut Conseil constate ainsi que le solde structurel présenté par le Gouvernement se dégraderait de 1,2 point entre 2019 et 2021 et s'établirait à - 3,6 points de PIB en 2021. Le solde structurel prévu en 2021 serait ainsi inférieur de 2,4 points à celui inscrit dans cette loi de programmation, soit un écart important au sens de la loi organique de décembre 2012.
Toutefois, le Haut Conseil relève que la loi de programmation de janvier 2018 constitue désormais une référence dépassée, qu'il s'agisse du scénario macroéconomique ou de celui de finances publiques. En particulier, la crise sanitaire a affecté le potentiel productif de l'économie française. Le Gouvernement présente d'ailleurs à titre informatif dans le PLF une estimation du PIB potentiel révisée fortement en baisse par rapport à la loi de programmation. La prise en compte de cette nouvelle estimation conduirait à dégrader de plus d'un point le solde structurel en 2021.
En conséquence, le Haut Conseil estime nécessaire l'adoption dès le printemps 2021 d'une nouvelle loi de programmation des finances publiques fixant une nouvelle trajectoire d'évolution du PIB et du PIB potentiel ainsi que de finances publiques.

Enfin, le Haut Conseil constate que le ratio de dette publique s'établirait, en 2021, 18 points de PIB au-dessus de son niveau d'avant-crise et 22 points au-dessus de celui prévu par la loi de programmation. Cette augmentation massive, résultant d'un choc aussi violent qu'inédit sur l'activité et de la réponse budgétaire apportée, intervient après une décennie quasi ininterrompue de hausse de la dette.
Dans un contexte de croissance potentielle affaiblie rendant plus difficile la réduction du déficit, la soutenabilité à moyen terme de la dette publique constitue un enjeu central de la stratégie financière de la France et appelle la plus grande vigilance.

1. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 17 septembre 2020, en application de l'article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, des prévisions macroéconomiques et d'éléments d'information relatifs aux finances publiques sur lesquels reposent les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2021. Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 21 septembre 2020, le présent avis.

Observations liminaires

1. Sur le périmètre du présent avis
2. Aux termes de l'article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis sur :

- les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ;
- la cohérence de l'article liminaire du PLF au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques (pour le présent avis celle du 22 janvier 2018).

2. Sur les informations transmises
3. Le 17 septembre 2020, le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement du cadrage macroéconomique et d'éléments d'information relatifs aux finances publiques sur lesquels reposent les PLF et PLFSS pour 2021. Cette saisine a été accompagnée par des réponses aux questionnaires adressés par le Haut Conseil aux administrations compétentes.
4. Sur la méthode utilisée
5. Pour apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques et des éléments de finances publiques associés aux PLF et PLFSS pour 2021, le Haut Conseil a examiné les hypothèses retenues ainsi que les enchaînements économiques attendus jusqu'à l'horizon de la prévision. Il s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles et sur les informations qui lui ont été communiquées par les administrations compétentes, concernant notamment les mesures de politique économique décidées par le Gouvernement.
6. Le Haut Conseil s'est aussi appuyé sur les dernières prévisions produites par un ensemble d'organismes comprenant des institutions internationales et nationales, et notamment l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), la Banque Centrale Européenne (BCE), l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), la Banque de France et des instituts de conjoncture tels que Rexecode et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).
7. Comme le permet l'article 18 de la loi organique de 2012, il a auditionné les représentants de la direction générale du Trésor, de la direction du budget et de la direction de la sécurité sociale. Il a procédé aux auditions de représentants de la Banque de France, du Centre d'études prospectives et d'informations internationales (Cepii), de Rexecode et de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).
8. Après une présentation de l'environnement économique mondial et européen (I), le Haut Conseil formule son appréciation sur les prévisions macro-économiques associées aux PLF et PLFSS pour 2021 (II), puis sur le scénario de finances publiques (III).

I. - Un choc économique de grande ampleur au premier semestre 2020 lié à la crise sanitaire

1. Une chute massive de l'activité mondiale au 2e trimestre
2. La mise en place de mesures de restrictions sanitaires visant à freiner l'épidémie de covid-19 a limité l'activité de nombreux secteurs économiques et conduit à une récession de l'économie mondiale d'une ampleur sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale.

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9. Le PIB s'est ainsi replié dans la plupart des économies mondiales dès le 1er trimestre. Le recul du PIB a été encore plus prononcé au 2e trimestre, en raison des mesures de confinement des populations qui ont provoqué un double choc, d'offre et de demande, avec notamment la fermeture des activités non essentielles et l'impossibilité d'effectuer certaines dépenses de consommation.
10. La chute du PIB présente une hétérogénéité marquée entre les pays en fonction de la durée et de la sévérité des mesures de restrictions sanitaires et de la composition sectorielle de leur activité. Les pays de la zone euro les plus touchés par l'épidémie et qui ont imposé des mesures de restrictions sanitaires les plus strictes, dont la France, l'Espagne et l'Italie, présentent un niveau de PIB au 2e trimestre de 2020 par rapport à celui du 4e trimestre de 2019 nettement inférieur à la plupart des autres pays de la zone euro et de l'OCDE (1). A l'inverse, la Chine, qui a fait face à la crise sanitaire dès le début du 1er trimestre, a vu son PIB rebondir dès le 2e trimestre.

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11. De la même manière, le commerce mondial a très largement chuté, mais de manière proportionnellement moins forte par rapport à l'activité que lors des dernières crises, notamment parce que les restrictions sanitaires ont davantage touché des secteurs d'activité faisant peu l'objet d'échanges internationaux.
12. A la mi-2020, un rebond vigoureux mais partiel de l'économie mondiale
13. La levée progressive des mesures sanitaires au cours du deuxième trimestre a permis un rebond mécanique de l'activité, qui s'est accompagné d'une reprise du commerce mondial observable dès le mois de juin.

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13. Néanmoins, les dernières données disponibles laissent apparaître un rebond seulement partiel de l'économie mondiale. Les indices de production industrielle dans les principaux pays de l'OCDE restent nettement en deçà de leur niveau d'avant-crise et signalent en juillet un ralentissement du rattrapage économique. Certains secteurs des services (transport aérien, hôtellerie, restauration, etc.) continuent d'avoir un recul d'activité plus marqué.
14. Si la consommation en biens des ménages était dynamique au début de l'été, avec des ventes au détail revenues à leur niveau d'avant-crise, voire un peu au-delà comme en Allemagne, des restrictions continuent de peser sur certaines consommations de services (transport aérien, hébergement-restauration). L'épargne globalement accumulée pendant les mois de confinement n'aurait pas commencé à être libérée dans un contexte d'incertitudes persistantes sur l'évolution de la pandémie et de la situation de l'emploi.

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15. Les enquêtes de conjoncture et les indicateurs de climat des affaires au mois d'août signalent également un redressement inachevé de l'activité, qui n'est pas revenu à son niveau d'avant-crise.
16. En s'appuyant sur des remontées d'information directes sur l'activité, l'Insee estime ainsi que l'activité française serait encore, en août, inférieure de l'ordre de 5 % à son niveau de la fin 2019, cette perte d'activité par rapport à l'année dernière présentant des disparités sectorielles importantes.
17. Des risques importants pesant sur l'activité mondiale et française
18. Les perspectives de croissance de l'économie mondiale restent en premier lieu soumises aux incertitudes entourant l'évolution des conditions sanitaires. A court terme, le risque existe qu'une recrudescence des cas de Covid-19, notamment en Europe, entraîne de nouvelles baisses de la mobilité des personnes, qu'elles résultent de décisions prises par les pouvoirs publics (2) ou qu'elles soient le fait des agents eux-mêmes. Un renforcement de ces restrictions sanitaires perturberait certaines activités et pourrait provoquer un arrêt de la reprise économique en cours, voire une rechute. A moyen terme, toutes les incertitudes sur la possibilité de développement d'un vaccin sûr et efficace et la rapidité de son éventuelle dispensation aux populations, dont dépendent l'ampleur et la rapidité du retour à la normale de l'activité et de la demande des ménages, n'ont pas été levées.
19. A ces incertitudes s'ajoutent les risques plus habituels, mais de moindre ampleur, que suscitent la recrudescence des tensions commerciales, les conditions du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne (Brexit), l'orientation de la politique budgétaire américaine ou encore l'accentuation des difficultés économiques et financières de plusieurs pays émergents (notamment en Argentine, en Turquie et en Inde). Une poursuite de la hausse de l'euro, qui s'est déjà apprécié de près de 10 % par rapport au dollar depuis le début de l'année 2020, pourrait par ailleurs fragiliser la reprise de la zone euro.

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19. En sens inverse, les plans de relance budgétaires des partenaires commerciaux de la France contribueront à la reprise de l'activité par le biais d'une hausse de la demande extérieure. A titre d'exemples, l'Allemagne a annoncé en juin un plan de relance de 130 Md€ visant notamment à soutenir la consommation, tandis que l'Italie a présenté en septembre un ensemble de mesures de relance pour 209 Md€.
20. Ces dispositifs nationaux s'articulent avec les mesures annoncées au cours de l'été par l'Union européenne. En particulier, le programme Next Generation EU (3), mobilisant un total de 750 Md€ devant notamment être attribués aux pays membres sous forme d'aides et de prêts, devrait soutenir l'activité européenne et française. La Banque centrale européenne, dont la politique monétaire était déjà très accommodante avant la crise, met en œuvre depuis le mois de mars un ensemble de mesures visant à apporter un soutien monétaire accru (programmes d'achat d'actifs, apports de liquidités aux banques par des opérations de refinancement de long terme ciblées, etc.).

II. - Observations sur les prévisions macroéconomiques pour 2020 et 2021

1. Le scénario du Gouvernement
   Selon la saisine du Gouvernement (4), « Le PIB reculerait de −10 % en 2020 puis rebondirait de +8 % en 2021. L'activité s'établirait ainsi en 2021 environ − 3 % en dessous de son niveau de 2019. […] Un rebond assez rapide de l'activité en 2021, […] mettrait l'économie sur une trajectoire de retour dès 2022 de l'activité à son niveau de 2019.
   Ce scénario tient compte d'une résurgence de l'épidémie à l'automne 2020, qui serait accompagnée de la poursuite des mesures de restriction sanitaires prises depuis août et de comportements de prudence de la part des consommateurs. Après un été relativement calme sur le front épidémique, qui a permis une reprise rapide de l'activité, le retour des inquiétudes sanitaires à l'automne affecterait la consommation, qui reviendrait à un niveau proche de celui du début d'été 2020 et entraînerait un 4e trimestre plus dégradé que le 3e. Ces freins sur l'activité s'estomperaient progressivement au début de l'année 2021. Sur l'ensemble de l'année 2021, en l'absence de vaccin ou de traitement, les comportements des consommateurs resteraient prudents et l'activité dans certains secteurs liés aux loisirs resterait ainsi pénalisée.
   La consommation des ménages serait en fort recul sur l'ensemble de l'année 2020 (− 8 %) mais resterait soutenue par un revenu agrégé relativement préservé des effets de la crise. En 2021, par rapport à l'année 2020 qui a été grevée de 8 semaines de confinement, et grâce à un pouvoir d'achat préservé, la consommation rebondirait vigoureusement à +6,2 %. […]
   Après avoir déjà diminué en 2019 (+1,1 % après +1,8 % en 2018), l'inflation totale diminuerait en 2020, à +0,5 %, en lien notamment avec la baisse passée des prix du pétrole. L'inflation totale augmenterait en 2021 mais resterait contenue à +0,7 %, sous hypothèse de stabilité des prix du pétrole en prévision.
   En zone euro, où l'épidémie a été particulièrement sévère, l'activité reculerait en 2020 dans une ampleur inédite. En 2021, en dépit de mesures budgétaires et monétaires importantes, l'activité s'établirait sensiblement en deçà de son niveau de 2019. A l'exception de la Chine dont le rebond serait rapide, les perspectives des autres grands pays émergents demeurent dégradées. Dans ce contexte, la demande mondiale adressée à la France reculerait très fortement en 2020, à −11,0 % (après 1,1 % en 2019), puis ne rebondirait que partiellement en 2021, à +6,5 %. »
2. Appréciation du Haut Conseil
3. Le Haut Conseil apprécie successivement les hypothèses de croissance de l'activité, d'inflation, d'emploi et de masse salariale du secteur privé.
   a) La croissance de l'activité
4. Pour 2020, le Gouvernement prévoit un recul du PIB en volume de 10 %, contre une baisse de 11 % prévue dans le troisième projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2020, prévision que le Haut Conseil jugeait prudente dans son avis sur ce PLFR (5). Pour 2021, le Gouvernement prévoit un rebond de l'activité de 8 %. En moyenne sur 2021, le PIB se situerait encore 2,7 % en dessous de son niveau de 2019.
5. Sur l'ensemble des deux années, les prévisions du Gouvernement sont proches des autres prévisions disponibles mais avec une croissance un peu plus faible en 2020 et une croissance un peu plus marquée en 2021.
6. Le Gouvernement, comme les principaux organismes de prévisions, élaborent leurs scénarios macroéconomiques sous l'hypothèse forte d'une amélioration de la situation sanitaire, en France comme dans le reste de la zone euro (cf. encadré). Par ailleurs, le PLF pour 2021 suppose également que la montée en charge du plan de relance (1,5 point de PIB) a un effet important sur la croissance en 2021 (1,1 point de PIB selon le Gouvernement).

Les prévisions de croissance du PIB pour 2020-2021

| |France | |Zone euro| | | | |----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|-------|----|---------|------|----|---------| | | 2020 |2021|2021/2019| 2020 |2021|2021/2019| | OCDE (septembre 2020) |- 9,6 |6,8 | - 3,5 |- 7,9|6,1 | - 2,3 | | Banque de France / BCE (septembre 2019) |- 8,7 |7,4 | - 1,9 |- 8,0|5,0 | - 3,4 | | Rexecode (septembre 2019) |- 9,0 |7,1 | - 2,5 |- 7,5|5,4 | - 2,5 | | Consensus Forecasts (septembre 2019) |- 9,6 |7,2 | - 3,3 |- 7,9|5,7 | - 2,6 | | Gouvernement (PLF 2020 - septembre 2019) |- 10,0|8,0 | - 2,7 |- 7,9|6,3 | - 2,1 | |Source : HCFP à partir des prévisions d'organisations internationales et d'instituts de conjoncture
Les colonnes ‘2021/2019'présentent pour chaque prévision le niveau du PIB atteint en 2021 par rapport à celui observé en 2019.| | | | | | |

Un rebond de l'activité au profil similaire dans les pays de la zone euro

La chute de l'activité du fait de l'impact des mesures de restrictions sanitaires présente le même profil dans la plupart des économies de la zone euro : le PIB s'est ainsi inscrit en net repli au 1er semestre 2020 et l'activité se situait dans le zone dans son ensemble près de 15 % en dessous de son niveau d'avant-crise à l'issue du 2e trimestre.
Le rebond prévu de l'activité présente également un profil similaire entre les pays de la zone euro. D'après les prévisions trimestrielles du Consensus Forecasts, la croissance serait vigoureuse au cours du second semestre 2020. Au début de l'année 2021, l'activité reviendrait ainsi dans la zone euro moins de 5 % en dessous de son niveau d'avant-crise. La reprise se poursuivrait ensuite à un rythme moins soutenu dans les différents pays.
Dans ces prévisions, l'ampleur du rattrapage présente toutefois une certaine hétérogénéité entre les pays de la zone euro. Alors que l'Allemagne retrouverait son niveau d'activité d'avant-crise au début de l'année 2022, d'autres pays dont la France se situerait encore en dessous à cet horizon.

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25. Le Gouvernement fait l'hypothèse que les ménages continueraient à se constituer une épargne de précaution au détriment de la consommation, en lien avec la persistance d'incertitudes sur la situation sanitaire et l'évolution du marché du travail. Leur taux d'épargne resterait ainsi en 2021 au-dessus du niveau observé au cours des dernières années. Cette épargne supplémentaire viendrait donc s'ajouter à l'épargne contrainte de plus de 60 Md€ accumulée au premier semestre (6). Le Haut Conseil note que cette hypothèse est prudente.
26. En revanche, la contribution des échanges extérieurs à la croissance pourrait être légèrement inférieure à ce que prévoit le Gouvernement en 2021. Le PLF pour 2021 suppose effectivement un rattrapage substantiel, quoique partiel, des exportations sur certains secteurs directement affectés par la crise sanitaire (matériel de transport et tourisme). La persistance des incertitudes sur l'évolution de la situation sanitaire chez les partenaires commerciaux de la France et de potentiels changements durables de comportement pourraient limiter ce rattrapage.
27. Par ailleurs, le scénario fait l'hypothèse que l'investissement des entreprises reviendrait pratiquement en 2021 à son niveau d'avant-crise, sous l'effet du rebond de l'activité, d'un retour du taux de marge à un niveau légèrement supérieur à celui observé en moyenne entre 2015 et 2018 grâce aux mesures décidées dans le cadre du plan de relance, dont en particulier à la baisse des impôts de production et des plans de soutien sectoriels à la reconversion et à l'innovation. Plusieurs facteurs pourraient freiner la reprise de l'investissement productif : la structure de bilan des entreprises est, avec la hausse de l'endettement, fragilisée et les perspectives de débouchés pourraient être peu porteuses dans certains secteurs durablement affectés par la crise. Le Haut Conseil estime donc que la prévision d'investissement est un peu trop élevée.
28. Enfin, le scénario suppose un fort rebond de l'investissement public, qui reflète notamment celui de l'investissement public local, qui a pâti en 2020 de l'arrêt de nombreux chantiers pendant le confinement, mais bénéficierait aussi d'un soutien important du plan de relance. Compte tenu des délais inhérents à l'instruction des dossiers d'investissement et du niveau élevé d'utilisation des capacités de production du secteur du bâtiment, l'effet du plan de relance sur l'investissement public (6,6 Md€ prévus en 2020) risque d'être un peu moins fort en 2021 que prévu par le Gouvernement.
29. Dans ce contexte, le Haut Conseil considère que le niveau d'activité atteint en 2021 (- 2,7 % par rapport à 2019), très dépendant de l'évolution de la situation sanitaire, est plausible. Il estime que la prévision d'activité pour 2020 est prudente et, à l'inverse, que l'ampleur du rebond prévu pour 2021 est volontariste.
    b) La hausse des prix à la consommation
30. Selon le Gouvernement, la hausse de l'indice des prix à la consommation serait de 0,5 % en moyenne annuelle en 2020, après 1,1 % en 2019, puis de 0,7 % et en 2021. L'inflation « sous-jacente » (7) baisserait en 2020 pour se stabiliser en 2021.

Indice des prix à la consommation (IPC)

| Variations en % |Prévisions du Gouvernement (en moyenne annuelle)| | | |----------------------|------------------------------------------------|----|---| | 2019 | 2020 |2021| | | Indice d'ensemble | 1,1 |0,5 |0,7| |Indice « sous-jacent »| 0,8 |0,5 |0,5|

Source : prévisions du Gouvernement

31. En 2020, l'inflation sous-jacente a nettement reculé lors du confinement, du fait d'une baisse des prix de nombreux biens et services dont la demande avait chuté, mais est de nouveau nettement positive depuis la sortie du confinement (8). La stabilisation, à un niveau très bas, de l'inflation sous-jacente en 2021 suppose donc que les hausses de prix de ces derniers mois ne sont que ponctuelles et que le retour progressif à la normale de la demande dans le courant de l'année 2021 ne butera pas sur des capacités de production amoindries.
32. Au total, la prévision d'inflation du Gouvernement est plausible, mais un peu basse.
    c) L'emploi et la masse salariale du secteur privé
33. La masse salariale du secteur privé est un déterminant important des recettes publiques. Dans la prévision du Gouvernement, elle reculerait nettement en 2020 (- 6,9 %) puis rebondirait en 2021 (+ 6,5 %).

Masse salariale du secteur marchand non agricole (évolutions en %)

| |2019| 2020 | 2021 | |----------------------------|----|------|------| |Effectifs salariés marchands|1,5 |- 2,3|- 0,8| | Salaire moyen |1,9 |- 5,7| 7,3 | | Masse salariale |3,5 |- 6,9| 6,5 |

Source : prévisions du Gouvernement

34. Ces évolutions heurtées reflètent en premier lieu celles du salaire par tête (- 5,7 % en 2020, puis + 7,3 % en 2021). En effet le dispositif d'activité partielle a permis de maintenir en emploi de nombreux salariés en 2020, mais une partie de leur rémunération a été prise en charge par l'Etat et l'Unédic si bien que le salaire moyen versé par les entreprises en a été nettement réduit. Après neutralisation de cet effet, la prévision du Gouvernement suppose une croissance proche de 1 ½ % par an du salaire moyen par tête, un peu inférieure à celle des années antérieures (1,8 % en moyenne).
35. Ce ralentissement des salaires semble modéré face à l'ampleur de la dégradation du marché du travail, même s'il peut se justifier en partie par l'affaiblissement du lien entre le chômage et les salaires constaté ces dernières années.
36. L'emploi salarié des branches marchandes non agricoles reculerait de 2,3 % en 2020 en moyenne sur l'année, puis de 0,8 % en 2021. Ces évolutions en moyenne recouvrent des évolutions infra-annuelles sensiblement différentes : en glissement annuel, l'emploi reculerait plus fortement en 2020 (- 4,3 %, soit - 750 000 emplois), avant de rebondir en 2021 (+ 1,9 %, soit + 320 000 emplois).
37. Le Haut Conseil relève que les méthodes usuelles de prévisions sont fragilisées par la crise sanitaire et la mise en place de nouvelles mesures de soutien à l'emploi, qui ont altéré le lien antérieur entre emploi et activité et appellent en conséquence de nouvelles méthodes d'analyse (cf. encadré ci-dessous). Compte tenu notamment de l'impact que pourrait avoir la dégradation en cours de la situation sanitaire sur des secteurs intensifs en main-d'œuvre, la prévision d'emploi du Gouvernement pour 2020 paraît élevée.
38. En 2021, le scénario du Gouvernement suppose une nouvelle baisse de l'emploi salarié marchand en moyenne annuelle (- 0,8 %), se traduisant par le retour de la productivité par tête à son niveau de 2019. La productivité pourrait toutefois être plus basse et donc, avec le scénario de croissance du Gouvernement, l'emploi un peu plus élevé. La productivité devrait en effet pâtir des mesures sanitaires prises par les entreprises pour protéger leurs salariés. Elle devrait aussi être affectée par l'activité partielle de longue durée.

Une méthode classique de prévision d'emploi fragilisée par la situation exceptionnelle

L'emploi des branches marchandes constitue un déterminant important de la trajectoire de finances publiques, notamment en raison de son impact sur les prélèvements sociaux et l'impôt sur le revenu. Il fait ainsi l'objet d'une attention particulière du Haut Conseil dans son appréciation des projets de loi dont il est saisi par le Gouvernement.
L'expertise de la prévision du Gouvernement sur cette variable importante est néanmoins rendue plus difficile par la crise sanitaire de 2020. Au-delà des incertitudes qui portent sur l'activité elle-même, les outils mobilisés habituellement par les économistes pour prévoir l'emploi sont rendus inadaptés par plusieurs facteurs : l'ampleur inégalée de la chute de l'activité au premier semestre comme du rebond qui lui succède ; l'impact des mesures sanitaires sur la productivité des entreprises ; la très forte hétérogénéité des évolutions sectorielles qui interdit d'ignorer la composition de l'activité, alors que celle-ci joue un rôle beaucoup plus faible dans des périodes normales ; la mise en œuvre de mesures d'accompagnement des entreprises et de soutien à l'activité financées par le secteur public (9).
39. Le Haut Conseil considère que la prévision d'emploi et de masse salariale pour 2020 et 2021 est plausible.

III - Observations sur les prévisions de finances publiques pour 2020 et 2021

40. Le Haut Conseil apprécie les risques portant sur le solde public puis examine la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances avec les orientations pluriannuelles de solde structurel (10).
41. Le scénario du Gouvernement
    Selon la saisine du Gouvernement, « Les projets de lois de finances pour 2021 (PLF 2021) et de financement de la Sécurité sociale pour 2021 (PLFSS 2021) prévoient un solde nominal de - 10,2 % du PIB en 2020 et de - 6,7 % du PIB en 2021. […]
    Le solde structurel se redresserait en 2020 (niveau de - 1,2 pt de PIB, après - 2,2 pts en 2019), avant de se dégrader en 2021 (niveau de - 3,6 pts). […]
    Le taux de prélèvements obligatoires, après s'être établi à 44,1 % du PIB en 2019, augmenterait à 44,8 % en 2020 puis diminuerait fortement à 43,8 % en 2021. Ces évolutions heurtées sont à mettre en relation directe avec les effets de la crise qui conduisent certes à une baisse marquée des prélèvements obligatoires en 2020, mais dans des proportions moindres que l'activité, conduisant à une augmentation du ratio ; le rebond de l'activité en 2021 se traduisant symétriquement par un rebond moindre des recettes et donc une diminution du ratio. […]
    Le ratio de dépense publique augmenterait fortement en 2020 soutenu par les mesures adoptées face à l'épidémie et en raison de l'effet dénominateur lié à la baisse du PIB. Il s'établirait à 62,8 % du PIB, hors crédits d'impôt. La dépense publique croîtrait ainsi de 6,5 % en valeur en 2020, après 2,2% en 2019 (retraité de l'intégration de France Compétences en mesure de périmètre). En 2021, cette croissance se réduirait fortement avec le retrait des mesures d'urgence, compensé en partie par celles du plan de relance : la progression de la dépense publique serait ramenée à 1,0 % en valeur. Conjugué au rebond du PIB, ce freinage conduirait à une forte baisse du ratio de dépense publique, à 58,5 %, après le point haut de 2020. Ce niveau serait supérieur à celui de 2019 (54,0 % du PIB). »
42. Appréciation des risques sur le solde public
43. Le scénario du Gouvernement prévoit que le solde effectif passe de - 10,2 points de PIB en 2020 (contre - 11,4 points dans le 3e PLFR) à - 6,7 points de PIB en 2021.
44. Le PLF pour 2021 revoit la prévision de solde public de 2020 pour prendre en compte la révision des hypothèses macroéconomiques et les nouvelles mesures de soutien de l'activité décidées dans le cadre des plans d'urgence et de relance. Le Haut Conseil s'est attaché à identifier les principaux risques qui affectent les prévisions de recettes et de dépenses pour 2020 et 2021 sur la base des informations dont il dispose.
    a) Les recettes
45. En 2020, les prélèvements obligatoires se replieraient de 6,8 % par rapport à 2019, soit une chute de 73 Md€. Le PLF pour 2021 prévoit ainsi un moindre recul des prélèvements obligatoires par rapport à l'estimation du troisième projet de loi de finances rectificative (- 9,5 %, soit un recul de près de 102 Md€).
46. La révision de plus de 28 Md€ pour 2020 est essentiellement imputable à un recul moins marqué que prévu par le 3e PLFR du rendement de l'impôt sur les sociétés (+ 14 Md€), de la TVA (+ 8 Md€), de l'impôt sur le revenu (+ 3 Md€) et des droits de mutation à titre onéreux (+ 3 Md€).
47. Cette révision résulte de la prise en compte de données de recettes fiscales meilleures que prévu dans le troisième PLFR. La chute de l'activité au printemps a en effet été un peu moins forte qu'estimé lors de ce troisième PLFR. L'évolution spontanée des prélèvements obligatoires (c'est-à-dire mesurée à législation constante) a en outre été moins forte que celle de l'activité, si bien que l'élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance (11) est désormais prévue à 0,8 en 2020, contre 1,0 selon le troisième PLFR. Cette révision est cohérente avec les dernières informations disponibles sur les encaissements de prélèvements obligatoires des huit premiers mois de l'année.
48. Pour 2021, les prélèvements obligatoires rebondiraient, dans le scénario du Gouvernement, de 5,8 % par rapport à 2020, à un rythme inférieur à celui de l'activité économique (+ 8,3 % de hausse du PIB en valeur).
49. Les mesures nouvelles représenteraient - 7,4 Md€ et traduisent essentiellement la réduction des impôts de production (- 10 Md€ en 2021 (12)) et la poursuite de la suppression de la taxe d'habitation (- 2,4 Md€) et de la baisse de l'impôt sur les sociétés (- 3,7 Md€). Ces baisses seraient partiellement compensées par le contrecoup en 2021 des exonérations temporaires de cotisations pour les entreprises des secteurs les plus touchés par la crise sanitaire (5,2 Md€ en 2020) (13). Le scénario du Gouvernement fait l'hypothèse que ces exonérations ne seront pas prolongées en 2021.
50. En cohérence avec le scénario retenu pour 2020, le scénario du Gouvernement suppose que l'évolution spontanée des prélèvements obligatoires serait en 2021 également plus faible que celle du PIB (élasticité de 0,8). Ainsi, sur l'ensemble des deux années 2020 et 2021, la croissance spontanée des prélèvements obligatoires serait équivalente à celle du PIB et donc, au-delà des forts à-coups en 2020 et 2021 entraînés par le profil de l'activité, proche du comportement de longue période. Toutefois, le montant exact des financements européens, supposés améliorer le déficit public de 17,3 Md€ en 2021 dans la prévision du Gouvernement, reste incertain.
51. Pour 2020 et 2021, le Haut Conseil considère que les prévisions des prélèvements obligatoires sont cohérentes avec le scénario macroéconomique retenu.
    b) Les dépenses
52. En 2020 et à champ constant, l'augmentation globale des dépenses hors crédits d'impôts présentée dans le PLF pour 2021 est de 6,5 % en valeur, soit 4,7 % en volume (déflaté par les prix du PIB).
53. Par rapport au 3e PLFR, le PLF pour 2021 prévoit pour 2020 une augmentation nette des dépenses de l'ordre de 2 Md€, qui résulte de surcroîts de dépenses dans le cadre du plan d'urgence et de soutien (+ 7 Md€) en partie compensés par de moindres dépenses locales.
54. Tandis que le 3e PLFR prévoyait des dépenses de santé dépassant de 8 Md€ l'objectif national d'assurance maladie (Ondam) fixé pour 2020 par la loi de finances initiale, le dépassement est révisé à la hausse par le PLFSS pour 2021 pour s'élever à 10,1 Md€. Cette dernière évaluation demeure entourée de fortes incertitudes, qui portent notamment sur le coût final des campagnes de tests et l'ampleur du rebond des soins de ville après la forte baisse enregistrée pendant le confinement. Compte tenu de l'évolution de la situation sanitaire début septembre 2020, une nouvelle révision à la hausse des dépenses sur le champ de l'Ondam est possible.
55. A l'inverse, la prévision du PLF pour 2021 prévoit une diminution de l'investissement public local en 2020 (- 4,9 Md€ en 2020 par rapport à 2019) plus marquée que dans le 3e PLFR (- 2,4 Md€).
56. Enfin, au vu de leur consommation pendant l'été, les dépenses associées au plan d'urgence et de soutien, comme celles liées à l'activité partielle (14), pourraient se révéler un peu inférieures à leur budgétisation à condition que la situation sanitaire demeure maîtrisée.

Croissance de la dépense publique en PLF 2021
(hors crédits d'impôts, champ constant (15))

| En % |2019|2020| 2021 | |----------------------------------------------------|----|----|------| |Dépenses publiques en valeur (hors crédits d'impôts)|2,7 |6,5 | 1,0 | | Dont contribution du plan d'urgence et de soutien |0,0 |4,6 |- 4,2| | Dont contribution du plan de relance |0,0 |0,2 | 1,8 | | Dont autres dépenses |2,7 |1,8 | 3,3 | | Déflateur du PIB |1,2 |1,8 | 0,3 | | Dépenses publiques en volume (déflateur du PIB) |1,5 |4,7 | 0,7 |

Source : HCFP à partir de données du ministère des finances
Les dépenses de la LFR3 incluses dans le plan de relance sont incluses dans la ligne « plan d'urgence et de
Soutien » mais pas dans la ligne « plan de relance »

55. En 2021, à champ constant, les dépenses publiques augmenteraient de 1,0 % en valeur, soit 0,7 % en volume (déflaté par les prix du PIB). Si, selon le Gouvernement, les dépenses d'urgence et de soutien de l'activité s'établiraient à un niveau très faible (2 Md€), celles liées au plan de relance s'élèveraient à 27 Md€ en comptabilité nationale (16).

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Note : dépenses hors crédits d'impôts, à champ constant.

56. Le PLF pour 2021 porte les dépenses de l'Etat à 48 Md€ (17) à champ courant, soit une légère diminution de 18 Md€ par rapport à 2020 (après 67 Md€ de hausse entre 2019 et 2020 (18)). Le contrecoup du plan d'urgence et de soutien (- 51 Md€) serait partiellement compensé par la montée en charge du plan de relance (+ 22 Md€), l'augmentation des crédits budgétaires (+ 3 Md€), l'accroissement des transferts financiers en faveur de l'Union européenne (19) (+ 3,5 Md€) et des collectivités locales (+ 3 Md€), ainsi que les appels en garantie de l'Etat sur les prêts bancaires aux entreprises (+ 1,3 Md€).
57. Les dépenses des administrations de sécurité sociale ralentiraient en 2021 (+ 1,5 % à champ constant), après leur hausse très marquée en 2020 (+ 5,7 %).
58. L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam), en hausse de 3,5 % en 2021 après une hausse des dépenses sur ce champ de 7,6 % en 2020, inclut une prévision de dépenses de 4,3 Md€ pour faire face à la crise sanitaire, notamment pour poursuivre les examens de dépistage de la Covid-19, mettre à disposition des masques à certains publics et engager une éventuelle campagne de vaccination.
59. En outre, les accords de juillet 2020 dits du Ségur de la santé devraient se traduire en 2021 par des dépenses supplémentaires de 7,3 Md€, incluant les revalorisations salariales (5,75 Md€, au sein de l'Ondam) et un programme d'investissements (d'environ 1,6 Md€), pour une contribution totale à l'évolution de l'Ondam de 3,5 points au titre de l'année 2021.

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60. Les dépenses des administrations publiques locales, composées pour l'essentiel des collectivités locales, connaîtraient en 2021 une nette croissance (+ 3,4 % à champ constant) sous l'effet du rebond de l'investissement local (+ 7,9 % en 2021, après - 9,2 % en 2020), qui paraît plausible compte tenu d'une situation financière relativement préservée de l'impact négatif du confinement.
61. Sur l'ensemble des administrations publiques, certaines dépenses pourraient se révéler plus faibles qu'attendu par le PLF pour 2021. En particulier, la mise en œuvre des investissements prévus dans le cadre du plan de relance pourrait être plus lente qu'attendu, ce qui se traduirait par un report de dépenses sur 2022 et les années ultérieures. Par ailleurs, la charge d'intérêts (20) pourrait être un peu moins élevée que dans la prévision du PLF pour 2021.
62. En sens inverse, les dépenses de santé pourraient être plus élevées qu'attendu. Le PLF pour 2021 prévoit en effet une enveloppe de 4,3 Md€ pour faire face à la crise sanitaire en 2021 (contre des dépenses estimées à 10,1 Md€ pour 2020), qui pourrait être insuffisante. Par exemple, les dépenses associées à une éventuelle campagne de vaccination pourraient se révéler bien supérieures à celles prévues par le PLFSS 2021 (1,5 Md€).
63. Au total, des aléas à la hausse et à la baisse portent, de manière équilibrée, sur les dépenses des administrations publiques.
64. Pour 2020 et 2021, le Haut Conseil considère donc que les prévisions des dépenses publiques sont vraisemblables.
    c) Le solde public
65. Le scénario du Gouvernement prévoit que le solde effectif passe de - 10,2 points de PIB en 2020 à - 6,7 points de PIB en 2021. Une moindre reprise de l'activité conduirait mécaniquement à une augmentation du déficit public. A l'inverse, le déficit pourrait être amoindrie par une exécution plus lente que prévu du plan de relance, qui se traduirait par un report d'une partie du déficit sur les années ultérieures.

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66. En dépit du net rebond attendu de l'activité en 2021, le solde public demeurerait au total nettement plus dégradé que son niveau d'avant-crise (- 3,0 %) et au-dessus du critère de déclenchement de la procédure de déficit excessif. Toutefois, le déclenchement de la clause dérogatoire du Pacte de stabilité et de croissance, annoncé le 23 mars 2020 (cf. annexe 5), permet aux Etats membres de s'écarter des exigences budgétaires normalement applicables, en raison des « circonstances inhabituelles ».
67. Le Haut Conseil considère que le solde public nominal prévu pour 2020 et 2021 (respectivement - 10,2 et - 6,7 points de PIB) est atteignable mais cette prévision est affectée par les très fortes incertitudes qui entourent les conditions sanitaires et les évolutions macroéconomiques.
68. Appréciation de la cohérence avec les orientations pluriannuelles de solde structurel
69. Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le PLF pour 2021 avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022. Selon la même loi organique, un écart de solde structurel est considéré comme important lorsqu'il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.
70. Le Haut Conseil doit donc se référer à la croissance potentielle telle qu'elle a été établie par la loi de programmation en vigueur. Le solde structurel est ainsi calculé dans le PLF pour 2021 avec la même hypothèse de croissance potentielle (1,25 % en 2019 et 2020, 1,30 % en 2021) que dans la loi de programmation.

Décomposition du solde public présenté par le Gouvernement

| En points de PIB |PLF pour 2021 (sept. 2020)|LPFP (janvier 2018)| | | | | |----------------------------------|--------------------------|-------------------|------|------|------|------| | | 2019 | 2020 | 2021 | 2019 | 2020 | 2021 | | Solde public | - 3,0 | - 10,2 |- 6,7|- 2,9|- 1,5|- 0,9| | Composante conjoncturelle | 0,2 | - 6,5 |- 2,8|- 0,1| 0,1 | 0,3 | |Mesures ponctuelles et temporaires| - 1,0 | - 2,6 |- 0,2|- 0,9| 0,0 | 0,0 | | Solde structurel | - 2,2 | - 1,2 |- 3,6|- 1,9|- 1,6|- 1,2| | Écart avec la LPFP | - 0,3 | +0,4 |- 2,4| | | |

Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : Projet de loi de finances pour 2021, loi de programmation de janvier 2018.

70. Avec ces données de PIB potentiel, le solde structurel se dégraderait entre 2019 et 2021 de 1,2 point et s'établirait à - 3,6 points de PIB (21). Le solde structurel en 2021 s'écarterait sensiblement de l'objectif inscrit dans la loi de programmation de janvier 2018 : - 3,6 points en PLF contre - 1,2 point en LPFP (voir annexe 4). L'écart de solde structurel prévu en 2021 par rapport à la loi de programmation de janvier 2018 toujours en vigueur aujourd'hui s'élève à 2,4 points de PIB, et est donc important au sens de la loi organique de 2012.
71. Le Haut Conseil relève toutefois que la loi de programmation de janvier 2018 constitue désormais une référence dépassée, qu'il s'agisse du scénario macroéconomique ou de finances publiques. En particulier, le calcul du solde structurel sur lequel le Haut Conseil est appelé à donner son avis repose toujours sur l'estimation du PIB potentiel retenue par cette loi adoptée deux ans avant la crise.
72. Or, l'ampleur du choc subi par l'économie française devrait avoir un impact durable sur l'appareil productif. L'impact de la crise sur l'investissement, et donc le capital matériel et immatériel qui concourt aux capacités de production de l'économie, ainsi que sur le capital humain, devrait en effet diminuer le PIB potentiel par rapport à sa tendance d'avant-crise, et donc la capacité de rebond de l'économie française. Dans les documents fournis au Haut conseil, le Gouvernement considère d'ailleurs d'ores et déjà (22) que le niveau du PIB potentiel devrait être révisé à la baisse de 1,5 point en 2020 puis de plus de 2,0 points en 2021 par rapport aux hypothèses de la LPFP.
73. La révision à la baisse de la croissance potentielle conduirait, toutes choses égales par ailleurs, à diminuer la composante conjoncturelle de plus de 1 point en 2021 et à accroître d'autant le déficit structurel tel qu'estimé avec l'hypothèse de croissance potentielle de la LPFP (- 4,8 points de PIB au lieu de - 3,6 points de PIB).

Décomposition du solde public avec l'hypothèse actualisée de PIB potentiel du Gouvernement

| En points de PIB | 2019 | 2020 | 2021 | |----------------------------------|------|-------|------| | Solde public |- 3,0|- 10,2|- 6,7| | Composante conjoncturelle | 0,2 |- 5,7 |- 1,6| |Mesures ponctuelles et temporaires|- 1,0|- 2,7 |- 0,2| | Solde structurel |- 2,2|- 1,9 |- 4,8|

Source : prévision du Gouvernement

Une absence de signification de l'évaluation du solde structurel pour 2020

Le Haut Conseil note que la décomposition du solde public en 2020 et son évolution entre 2020 et 2021 sont rendues peu lisibles du fait du caractère exceptionnel des évolutions économiques et des conventions retenues par le Gouvernement. Cela conduit à afficher une amélioration du solde structurel en 2020, alors même que le Gouvernement a apporté un soutien budgétaire très important à l'activité économique.
L'évaluation du solde structurel est ainsi affectée par le choix d'enregistrer les mesures en dépenses temporaires ou structurelles. D'un côté, l'ensemble des mesures prises pour faire face à la crise sanitaire ont été enregistrées comme des mesures temporaires en 2020 (de l'ordre de 3 points de PIB). De l'autre, les mesures du plan de relance sont intégrées dans le solde structurel (dépenses supplémentaires et baisses de prélèvements obligatoires, pour un total de l'ordre de 4 points de PIB sur l'ensemble de la durée d'exécution du plan de relance).
Le solde structurel est en outre amélioré par l'impact sur les recettes des mesures de soutien au revenu des ménages et des entreprises contenues dans le plan d'urgence, alors même que ces mesures sont considérées comme exceptionnelles et ponctuelles et ne viennent donc pas dégrader le solde structurel.
En conséquence, les estimations de solde structurel présentées par le Gouvernement dans le PLF pour 2021 ne peuvent être interprétées que sur l'année 2021 en comparaison avec l'année 2019. En effet, contrairement à 2020, la décomposition du solde public en 2021 n'est affectée que marginalement par les choix réalisés par le Gouvernement sur le partage entre la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit.
74. Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le PLF pour 2021 avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022.
75. Le Haut Conseil constate ainsi que le solde structurel présenté par le Gouvernement se dégraderait de 1,2 point entre 2019 et 2021 et s'établirait à - 3,6 points de PIB en 2021. Le solde structurel prévu en 2021 serait ainsi inférieur de 2,4 points à celui inscrit dans la loi de programmation de janvier 2018 toujours en vigueur, soit un écart important au sens de la loi organique de décembre 2012.
76. Toutefois, le Haut Conseil relève que la loi de programmation de janvier 2018 constitue désormais une référence dépassée, qu'il s'agisse du scénario macroéconomique ou de finances publiques. En particulier, la crise sanitaire a affecté le potentiel productif de l'économie française. Le Gouvernement présente d'ailleurs à titre informatif dans le PLF une estimation révisée fortement en baisse du PIB potentiel par rapport à la loi de programmation. La prise en compte de cette nouvelle estimation conduirait à dégrader de plus d'un point le solde structurel en 2021.
77. En conséquence, le Haut Conseil estime nécessaire l'adoption dès le printemps 2021 d'une nouvelle loi de programmation des finances publiques fixant une nouvelle trajectoire d'évolution du PIB et du PIB potentiel ainsi que de finances publiques.
4. La dette publique
78. Enfin, le Haut Conseil constate que la dette publique atteindrait 117,5 points de PIB en 2020, en augmentation de près de 20 points par rapport à la loi de finances initiale pour 2020.

Evolution des prévisions de dette et de déficit publics pour l'année 2020

|En point de PIB| PLF |PLFR 1|PLFR 2|PLFR 3 |PLF 2021| |---------------|------|------|------|-------|--------| | Solde public |- 2,2|- 3,9| - 9 |- 11,4|- 10,2 | |Dette publique | 98,7 |102,9 |115,2 | 120,9 | 117,5 |

79. Selon le scénario du Gouvernement, le ratio de dette publique reculerait légèrement en 2021 à 116,2 points de PIB. Cette perspective d'une baisse du ratio de dette publique, limitée en 2021 et liée au rebond marqué du PIB, est fragile et pourrait être remise en cause (23). En tout état de cause, le scénario du Gouvernement placerait la dette publique 22 points au-dessus de celui projeté dans la loi de programmation pour 2021.

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80. Le Haut Conseil constate que le ratio de dette publique s'établirait, en 2021, 18 points de PIB au-dessus de son niveau d'avant-crise et 22 points au-dessus de celui prévu par la loi de programmation. Cette augmentation massive, résultant d'un choc aussi violent qu'inédit sur l'activité et de la réponse budgétaire apportée, intervient après une décennie quasi ininterrompue de hausse de la dette.
81. Dans un contexte de croissance potentielle affaiblie rendant plus difficile la réduction du déficit, la soutenabilité à moyen terme des finances publiques constitue un enjeu central de la stratégie financière de la France et appelle la plus grande vigilance.

Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et joint au projet de loi de finances pour 2021 lors de son dépôt à l'Assemblée nationale.