Une absence de signification de l'évaluation du solde structurel pour 2020
Le Haut Conseil note que la décomposition du solde public en 2020 et son évolution entre 2020 et 2021 sont rendues peu lisibles du fait du caractère exceptionnel des évolutions économiques et des conventions retenues par le Gouvernement. Cela conduit à afficher une amélioration du solde structurel en 2020, alors même que le Gouvernement a apporté un soutien budgétaire très important à l'activité économique.
L'évaluation du solde structurel est ainsi affectée par le choix d'enregistrer les mesures en dépenses temporaires ou structurelles. D'un côté, l'ensemble des mesures prises pour faire face à la crise sanitaire ont été enregistrées comme des mesures temporaires en 2020 (de l'ordre de 3 points de PIB). De l'autre, les mesures du plan de relance sont intégrées dans le solde structurel (dépenses supplémentaires et baisses de prélèvements obligatoires, pour un total de l'ordre de 4 points de PIB sur l'ensemble de la durée d'exécution du plan de relance).
Le solde structurel est en outre amélioré par l'impact sur les recettes des mesures de soutien au revenu des ménages et des entreprises contenues dans le plan d'urgence, alors même que ces mesures sont considérées comme exceptionnelles et ponctuelles et ne viennent donc pas dégrader le solde structurel.
En conséquence, les estimations de solde structurel présentées par le Gouvernement dans le PLF pour 2021 ne peuvent être interprétées que sur l'année 2021 en comparaison avec l'année 2019. En effet, contrairement à 2020, la décomposition du solde public en 2021 n'est affectée que marginalement par les choix réalisés par le Gouvernement sur le partage entre la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit.
74. Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le PLF pour 2021 avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022.
75. Le Haut Conseil constate ainsi que le solde structurel présenté par le Gouvernement se dégraderait de 1,2 point entre 2019 et 2021 et s'établirait à - 3,6 points de PIB en 2021. Le solde structurel prévu en 2021 serait ainsi inférieur de 2,4 points à celui inscrit dans la loi de programmation de janvier 2018 toujours en vigueur, soit un écart important au sens de la loi organique de décembre 2012.
76. Toutefois, le Haut Conseil relève que la loi de programmation de janvier 2018 constitue désormais une référence dépassée, qu'il s'agisse du scénario macroéconomique ou de finances publiques. En particulier, la crise sanitaire a affecté le potentiel productif de l'économie française. Le Gouvernement présente d'ailleurs à titre informatif dans le PLF une estimation révisée fortement en baisse du PIB potentiel par rapport à la loi de programmation. La prise en compte de cette nouvelle estimation conduirait à dégrader de plus d'un point le solde structurel en 2021.
77. En conséquence, le Haut Conseil estime nécessaire l'adoption dès le printemps 2021 d'une nouvelle loi de programmation des finances publiques fixant une nouvelle trajectoire d'évolution du PIB et du PIB potentiel ainsi que de finances publiques.
4. La dette publique
78. Enfin, le Haut Conseil constate que la dette publique atteindrait 117,5 points de PIB en 2020, en augmentation de près de 20 points par rapport à la loi de finances initiale pour 2020.
Evolution des prévisions de dette et de déficit publics pour l'année 2020
|En point de PIB| PLF |PLFR 1|PLFR 2|PLFR 3 |PLF 2021| |---------------|------|------|------|-------|--------| | Solde public |- 2,2|- 3,9| - 9 |- 11,4|- 10,2 | |Dette publique | 98,7 |102,9 |115,2 | 120,9 | 117,5 |
- Selon le scénario du Gouvernement, le ratio de dette publique reculerait légèrement en 2021 à 116,2 points de PIB. Cette perspective d'une baisse du ratio de dette publique, limitée en 2021 et liée au rebond marqué du PIB, est fragile et pourrait être remise en cause (23). En tout état de cause, le scénario du Gouvernement placerait la dette publique 22 points au-dessus de celui projeté dans la loi de programmation pour 2021.
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- Le Haut Conseil constate que le ratio de dette publique s'établirait, en 2021, 18 points de PIB au-dessus de son niveau d'avant-crise et 22 points au-dessus de celui prévu par la loi de programmation. Cette augmentation massive, résultant d'un choc aussi violent qu'inédit sur l'activité et de la réponse budgétaire apportée, intervient après une décennie quasi ininterrompue de hausse de la dette.
- Dans un contexte de croissance potentielle affaiblie rendant plus difficile la réduction du déficit, la soutenabilité à moyen terme des finances publiques constitue un enjeu central de la stratégie financière de la France et appelle la plus grande vigilance.
Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et joint au projet de loi de finances pour 2021 lors de son dépôt à l'Assemblée nationale.
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