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JORF n°0016 du 20 janvier 2010

Mise en œuvre :
Pour que la convention constitue un acte officiel d'attribution, il faut que son article 1er :
― exprime, d'une part, la volonté de l'Etat ou de l'autorité publique sollicitée de qualifier de service d'intérêt économique général l'activité que le demandeur se propose de réaliser et, d'autre part, la décision de concourir au financement de ce service d'intérêt économique général ;
― décrive précisément l'action ou le programme d'actions et notamment les obligations de service public qui en découlent, l'emprise territoriale de l'action ou du programme d'actions et le public bénéficiaire.
4.2. Une juste compensation.
Principe :
La subvention constitue une compensation pour les obligations de service public mises à la charge de l'association bénéficiaire. Cette subvention ne doit pas excéder le montant des coûts engendrés par l'accomplissement de ces obligations. La vérification a priori de cette correspondance suppose une estimation prévisionnelle de tous les coûts ainsi que la prise en compte d'éventuelles recettes de toute nature. Cela signifie que le budget prévisionnel peut être légèrement excédentaire.
Le montant de la compensation inclut tous les « avantages » apportés par des financements publics sous quelque forme que ce soit (apport financier, mise à disposition de personnels, de locaux de matériels, etc.).
Les coûts à prendre en considération englobent tous les coûts occasionnés par la gestion du service d'intérêt économique général.
Le mode de calcul doit être précis :
― lorsque le service d'intérêt économique général recouvre l'ensemble des activités de l'association en cause, tous ses coûts peuvent être pris en considération ;
― lorsque l'association réalise également d'autres activités en dehors du service d'intérêt économique général (par exemple des prestations vendues au tarif du marché), seuls les coûts liés au service d'intérêt économique général sont pris en considération ;
― les coûts attribués au service d'intérêt économique général peuvent couvrir tous les coûts variables occasionnés par la fourniture dudit service ainsi qu'une contribution proportionnelle aux coûts fixes communs au service en cause et à d'autres activités ;
― les coûts liés aux investissements, notamment d'infrastructures, peuvent être partiellement pris en considération lorsque cela s'avère nécessaire au fonctionnement du service d'intérêt économique général.
Il est donc nécessaire de pouvoir mettre en place une traçabilité des financements sur chaque action ou programme d'actions. Celle-ci sera facilitée par une comptabilité analytique, étant précisé qu'il convient de proportionner les exigences comptables à la capacité financière et technique de l'association.
Une comptabilité sectorisée par activité doit être mise en œuvre en cas d'exercice conjoint d'une activité commerciale et d'une activité non commerciale (lucrative et non lucrative).
Les paramètres de calcul des coûts de l'action subventionnée doivent être définis dans l'acte de mandatement, c'est-à-dire dans la convention.
S'il est impossible de fournir les coûts détaillés au préalable, le mandat doit au moins indiquer la base du calcul futur de la compensation. Il faut préciser par exemple que la compensation sera fonction d'un prix par jour, par repas, par soin, etc., fondé sur une estimation du nombre d'usagers potentiels.
Application :
La fiche 3.2 du dossier CERFA doit permettre d'apprécier si la subvention sollicitée constitue effectivement une juste compensation, notamment à l'aide des éléments fournis dans les réponses aux questions :
― méthode utilisée pour élaborer le budget prévisionnel de l'action ;
― montant des participations des bénéficiaires à l'action ;
― coût lié aux caractéristiques du public bénéficiaire ;
― clé de répartition pour les coûts indirects ― salaires, locaux charges fixes (EDF...) ;
― nature et objet des postes de dépenses les plus significatifs (honoraires de prestataires, déplacements, salaires, etc.) ;
― contributions volontaires en nature affectées à la réalisation du projet ou de l'action subventionnée ;
― participation financière des bénéficiaires (ou du public visé) de l'action.
Mise en œuvre :
L'article 3 de la convention, l'annexe 1 relative à la répartition budgétaire de la subvention et l'annexe 2 relative à l'ensemble du budget de l'action décrivent précisément les critères retenus pour calculer la participation financière, activité par activité.
La base et la méthode de calcul de la participation doivent être précisées par une mention explicitant les conditions de détermination du montant de la subvention.
L'article 4 de la convention définit le montant de la compensation et les conditions de sa détermination.

II. ― Le contrôle

Principe :
L'octroi d'une subvention appelle deux types de contrôle :
― l'exécution de la subvention doit être conforme aux engagements pris dans la convention. Conformément à l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 précitée, lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, son utilisation doit correspondre à l'objet pour lequel elle a été accordée. Ainsi, s'il apparaît, notamment à la suite d'un contrôle d'une inspection, qu'un concours financier n'a pas reçu l'emploi auquel il avait été destiné, un remboursement peut être exigé à concurrence des sommes qui ont été employées à un objet différent de celui qui avait été prévu (loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, art. 43-IV) ;
― la subvention versée à une association au titre de l'exercice d'une activité d'intérêt économique général ne doit pas surcompenser les coûts occasionnés par les obligations de service public, compte tenu des autres produits comptabilisés. Dans une telle hypothèse, la réglementation communautaire prévoit, si le cumul des financements publics est supérieur au seuil de 200 000 € sur une période de trois ans, le remboursement de toute surcompensation éventuelle et prescrit la mise à jour des paramètres de calcul de la compensation.
Mise en œuvre :
Le versement échelonné de la subvention, mentionné à l'article 5 de la convention, ainsi que les justificatifs requis par l'article 6 (compte rendu financier) et les sanctions prévues par l'article 8 permettent le contrôle de la correcte exécution de la subvention.
L'article 10 de la convention, qui précise qu'un contrôle annuel sera réalisé sur la base des justificatifs exigés à l'article 6 et détaille les modalités de ce contrôle, met en outre l'accent sur la nécessité de ne pas surcompenser les coûts occasionnés par les obligations de service public.
Les éléments permettant de s'assurer a posteriori de l'absence de surcompensation doivent être en possession de l'administration. L'analyse du compte rendu financier du dossier de demande (fiche 6) et des documents visés à l'article 6 « justificatifs » de la convention permet de détecter un éventuel excédent (bénéfice) constitutif d'une surcompensation excessive.
Cette notion de « surcompensation excessive » doit toutefois être appréciée avec mesure. Lorsque les charges comptabilisées du programme d'actions ou de l'action s'avèrent inférieures aux contributions publiques financières et en nature, la compensation globale annuelle correspondant à ces contributions publiques est ramenée au montant total des charges du programme d'actions ou de l'action.
La différence entre le montant total attribué des contributions publiques et cette compensation constitue le montant surcompensé. Si celui-ci est inférieur à 10 % du montant de la compensation, il peut être reporté sur la période suivante (n + 1) et déduit du montant de la compensation due pour cette nouvelle période (n + 1).
Exemple : Une association bénéficie, pour mener une action, d'une contribution publique de 100. A la fin de l'action, les comptes et le compte rendu financier font apparaître que l'association a dépensé 80. La différence de 20 est la surcompensation. 10 % de 80, soit 8, peuvent être reportés l'année suivante. Les 12 restants doivent être reversés.

III. ― L'évaluation

Principes :
L'évaluation des actions financées par l'Etat est obligatoire, notamment quand ces dernières s'inscrivent dans des conventions pluriannuelles d'objectifs (circulaire du 1er décembre 2000 [Journal officiel du 2 décembre 2000], circulaires du 24 décembre 2002 relative aux subventions de l'Etat aux associations [Journal officiel du 27 décembre 2002] et n° 5193/SG du 16 janvier 2007 relative aux subventions de l'Etat aux associations et conventions pluriannuelles d'objectifs).
L'évaluation porte sur la conformité des résultats à l'objet et aux objectifs mentionnés à l'article 1er de la convention, sur l'impact des actions au regard de l'intérêt général et sur les prolongements susceptibles d'être apportés à la convention y compris la conclusion, le cas échéant, d'une nouvelle convention.
Application :
L'article 9 de la convention doit décrire précisément les conditions de mise en œuvre conjointe de l'évaluation.
Les modalités de réalisation de cette évaluation doivent être proportionnées aux projets ou aux actions bénéficiant du concours financier. Pour faciliter l'évaluation, les indicateurs doivent fixer des objectifs à atteindre, sans pour autant qu'ils soient disproportionnés par rapport aux SIEG.
En outre, l'évaluation des résultats atteints suppose qu'ils soient mesurables par les indicateurs mentionnés à l'annexe III, définis d'un commun accord. Il faut donc fixer des cibles « justes » à atteindre.
Un guide de l'évaluation publié à la suite de la circulaire du 24 décembre 2002, disponible sur le site www.associations.gouv.fr, expose les principes du processus d'évaluation et propose une méthode d'application pratique et illustrée.

*
* *
A N N E X E V
CRITÈRES FORMANT LE TRONC COMMUN D'AGRÉMENT

Les critères formant le tronc commun d'agrément sont les suivants :

  1. L'association répond à un objet d'intérêt général :
    ― l'association ne défend pas des intérêts particuliers et ne se borne pas à défendre les intérêts de ses membres ;
    ― l'association doit être ouverte à tous sans discrimination et présenter des garanties suffisantes au regard du respect des libertés individuelles ;
    ― l'association doit poursuivre une activité non lucrative, avoir une gestion désintéressée (42) (être gérée et dirigée à titre bénévole), ne procurer aucun avantage exorbitant à ses membres et ne pas agir pour un cercle restreint ;
    ― l'association doit faire preuve de sa capacité à travailler en réseau avec d'autres partenaires, notamment associatifs.
  2. L'association a un mode de fonctionnement démocratique :
    ― réunion régulière des instances ;
    ― renouvellement régulier des instances dirigeantes ;
    ― assemblée générale accessible avec voix délibérative à tous les membres tels que définis dans les statuts, ou à leurs représentants de structures locales ;
    ― l'assemblée générale élit les membres de l'instance dirigeante ;
    ― pour les documents sur lesquels ils seront amenés à se prononcer, les membres devront en disposer suffisamment à l'avance par tout moyen (courrier, internet, consultation sur place...) précisé dans le règlement intérieur ou les statuts ;
    ― les modalités de déroulement des différents votes devront être précisées dans les statuts ou le règlement intérieur.
  3. L'association respecte la transparence financière :
    ― les comptes doivent être accessibles à tous les membres ;
    ― les comptes sont publiés au Journal officiel ou adressés annuellement à toutes les administrations avec lesquelles l'association a des relations financières, administratives (cf. agrément...) ; dans le cas d'une publication au Journal officiel, l'association se bornera à donner la date de cette publication ;
    ― la pérennité de l'association ne doit pas dépendre exclusivement d'un même financeur. La proportion des fonds publics ne doit pas être de nature à qualifier l'association d'association para-administrative.
    Obligations :
    ― publicité des comptes (43), pour les associations ayant plus de 153 000 € de dons ou de subventions publiques, sur le principe du décret n° 2009-540 du 14 mai 2009 ;
    ― transmission chaque année des comptes rendus d'activités au préfet du siège social ou à l'administration centrale du ministère qui a délivré l'agrément ;
    ― respect des obligations déclaratives (cf. art. 5 de la loi du 1er juillet 1901 et art. 3 du décret du 16 août 1901) (transmission à la préfecture de la mise à jour des données concernant la composition des instances dirigeantes et des modifications de statuts si nécessaire) et de la loi de 1991 pour les associations faisant appel à la générosité publique au plan national (transmission à la préfecture du compte d'emploi des ressources).

(42) L'indemnisation des administrateurs de l'association à un montant au maximum des 3/4 du SMIC ne remet pas en cause le caractère désintéressé tel que précisé dans l'instruction fiscale du décembre 2006. De même, la rémunération des dirigeants est autorisée sous certaines conditions indiquées à l'article 261-7-1 du code général des impôts (200 000 € de fonds d'origine privée annuellement, pour rémunérer un dirigeant, 500 000 € pour en rémunérer deux et 1 000 000 € pour trois). (43) Dans ces conditions, les comptes font l'objet d'une publication au Journal officiel. Les comptes comprennent les pièces suivantes : comptes de résultat, bilan, annexe et compte d'emploi des ressources le cas échéant.

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Mise en œuvre :

Pour que la convention constitue un acte officiel d'attribution, il faut que son article 1er :

― exprime, d'une part, la volonté de l'Etat ou de l'autorité publique sollicitée de qualifier de service d'intérêt économique général l'activité que le demandeur se propose de réaliser et, d'autre part, la décision de concourir au financement de ce service d'intérêt économique général ;

― décrive précisément l'action ou le programme d'actions et notamment les obligations de service public qui en découlent, l'emprise territoriale de l'action ou du programme d'actions et le public bénéficiaire.

4.2. Une juste compensation.

Principe :

La subvention constitue une compensation pour les obligations de service public mises à la charge de l'association bénéficiaire. Cette subvention ne doit pas excéder le montant des coûts engendrés par l'accomplissement de ces obligations. La vérification a priori de cette correspondance suppose une estimation prévisionnelle de tous les coûts ainsi que la prise en compte d'éventuelles recettes de toute nature. Cela signifie que le budget prévisionnel peut être légèrement excédentaire.

Le montant de la compensation inclut tous les « avantages » apportés par des financements publics sous quelque forme que ce soit (apport financier, mise à disposition de personnels, de locaux de matériels, etc.).

Les coûts à prendre en considération englobent tous les coûts occasionnés par la gestion du service d'intérêt économique général.

Le mode de calcul doit être précis :

― lorsque le service d'intérêt économique général recouvre l'ensemble des activités de l'association en cause, tous ses coûts peuvent être pris en considération ;

― lorsque l'association réalise également d'autres activités en dehors du service d'intérêt économique général (par exemple des prestations vendues au tarif du marché), seuls les coûts liés au service d'intérêt économique général sont pris en considération ;

― les coûts attribués au service d'intérêt économique général peuvent couvrir tous les coûts variables occasionnés par la fourniture dudit service ainsi qu'une contribution proportionnelle aux coûts fixes communs au service en cause et à d'autres activités ;

― les coûts liés aux investissements, notamment d'infrastructures, peuvent être partiellement pris en considération lorsque cela s'avère nécessaire au fonctionnement du service d'intérêt économique général.

Il est donc nécessaire de pouvoir mettre en place une traçabilité des financements sur chaque action ou programme d'actions. Celle-ci sera facilitée par une comptabilité analytique, étant précisé qu'il convient de proportionner les exigences comptables à la capacité financière et technique de l'association.

Une comptabilité sectorisée par activité doit être mise en œuvre en cas d'exercice conjoint d'une activité commerciale et d'une activité non commerciale (lucrative et non lucrative).

Les paramètres de calcul des coûts de l'action subventionnée doivent être définis dans l'acte de mandatement, c'est-à-dire dans la convention.

S'il est impossible de fournir les coûts détaillés au préalable, le mandat doit au moins indiquer la base du calcul futur de la compensation. Il faut préciser par exemple que la compensation sera fonction d'un prix par jour, par repas, par soin, etc., fondé sur une estimation du nombre d'usagers potentiels.

Application :

La fiche 3.2 du dossier CERFA doit permettre d'apprécier si la subvention sollicitée constitue effectivement une juste compensation, notamment à l'aide des éléments fournis dans les réponses aux questions :

― méthode utilisée pour élaborer le budget prévisionnel de l'action ;

― montant des participations des bénéficiaires à l'action ;

― coût lié aux caractéristiques du public bénéficiaire ;

― clé de répartition pour les coûts indirects ― salaires, locaux charges fixes (EDF...) ;

― nature et objet des postes de dépenses les plus significatifs (honoraires de prestataires, déplacements, salaires, etc.) ;

― contributions volontaires en nature affectées à la réalisation du projet ou de l'action subventionnée ;

― participation financière des bénéficiaires (ou du public visé) de l'action.

Mise en œuvre :

L'article 3 de la convention, l'annexe 1 relative à la répartition budgétaire de la subvention et l'annexe 2 relative à l'ensemble du budget de l'action décrivent précisément les critères retenus pour calculer la participation financière, activité par activité.

La base et la méthode de calcul de la participation doivent être précisées par une mention explicitant les conditions de détermination du montant de la subvention.

L'article 4 de la convention définit le montant de la compensation et les conditions de sa détermination.

II. ― Le contrôle

Principe :

L'octroi d'une subvention appelle deux types de contrôle :

― l'exécution de la subvention doit être conforme aux engagements pris dans la convention. Conformément à l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 précitée, lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, son utilisation doit correspondre à l'objet pour lequel elle a été accordée. Ainsi, s'il apparaît, notamment à la suite d'un contrôle d'une inspection, qu'un concours financier n'a pas reçu l'emploi auquel il avait été destiné, un remboursement peut être exigé à concurrence des sommes qui ont été employées à un objet différent de celui qui avait été prévu (loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, art. 43-IV) ;

― la subvention versée à une association au titre de l'exercice d'une activité d'intérêt économique général ne doit pas surcompenser les coûts occasionnés par les obligations de service public, compte tenu des autres produits comptabilisés. Dans une telle hypothèse, la réglementation communautaire prévoit, si le cumul des financements publics est supérieur au seuil de 200 000 € sur une période de trois ans, le remboursement de toute surcompensation éventuelle et prescrit la mise à jour des paramètres de calcul de la compensation.

Mise en œuvre :

Le versement échelonné de la subvention, mentionné à l'article 5 de la convention, ainsi que les justificatifs requis par l'article 6 (compte rendu financier) et les sanctions prévues par l'article 8 permettent le contrôle de la correcte exécution de la subvention.

L'article 10 de la convention, qui précise qu'un contrôle annuel sera réalisé sur la base des justificatifs exigés à l'article 6 et détaille les modalités de ce contrôle, met en outre l'accent sur la nécessité de ne pas surcompenser les coûts occasionnés par les obligations de service public.

Les éléments permettant de s'assurer a posteriori de l'absence de surcompensation doivent être en possession de l'administration. L'analyse du compte rendu financier du dossier de demande (fiche 6) et des documents visés à l'article 6 « justificatifs » de la convention permet de détecter un éventuel excédent (bénéfice) constitutif d'une surcompensation excessive.

Cette notion de « surcompensation excessive » doit toutefois être appréciée avec mesure. Lorsque les charges comptabilisées du programme d'actions ou de l'action s'avèrent inférieures aux contributions publiques financières et en nature, la compensation globale annuelle correspondant à ces contributions publiques est ramenée au montant total des charges du programme d'actions ou de l'action.

La différence entre le montant total attribué des contributions publiques et cette compensation constitue le montant surcompensé. Si celui-ci est inférieur à 10 % du montant de la compensation, il peut être reporté sur la période suivante (n + 1) et déduit du montant de la compensation due pour cette nouvelle période (n + 1).

Exemple : Une association bénéficie, pour mener une action, d'une contribution publique de 100. A la fin de l'action, les comptes et le compte rendu financier font apparaître que l'association a dépensé 80. La différence de 20 est la surcompensation. 10 % de 80, soit 8, peuvent être reportés l'année suivante. Les 12 restants doivent être reversés.

III. ― L'évaluation

Principes :

L'évaluation des actions financées par l'Etat est obligatoire, notamment quand ces dernières s'inscrivent dans des conventions pluriannuelles d'objectifs (circulaire du 1er décembre 2000 [Journal officiel du 2 décembre 2000], circulaires du 24 décembre 2002 relative aux subventions de l'Etat aux associations [Journal officiel du 27 décembre 2002] et n° 5193/SG du 16 janvier 2007 relative aux subventions de l'Etat aux associations et conventions pluriannuelles d'objectifs).

L'évaluation porte sur la conformité des résultats à l'objet et aux objectifs mentionnés à l'article 1er de la convention, sur l'impact des actions au regard de l'intérêt général et sur les prolongements susceptibles d'être apportés à la convention y compris la conclusion, le cas échéant, d'une nouvelle convention.

Application :

L'article 9 de la convention doit décrire précisément les conditions de mise en œuvre conjointe de l'évaluation.

Les modalités de réalisation de cette évaluation doivent être proportionnées aux projets ou aux actions bénéficiant du concours financier. Pour faciliter l'évaluation, les indicateurs doivent fixer des objectifs à atteindre, sans pour autant qu'ils soient disproportionnés par rapport aux SIEG.

En outre, l'évaluation des résultats atteints suppose qu'ils soient mesurables par les indicateurs mentionnés à l'annexe III, définis d'un commun accord. Il faut donc fixer des cibles « justes » à atteindre.

Un guide de l'évaluation publié à la suite de la circulaire du 24 décembre 2002, disponible sur le site www.associations.gouv.fr, expose les principes du processus d'évaluation et propose une méthode d'application pratique et illustrée.

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A N N E X E V

CRITÈRES FORMANT LE TRONC COMMUN D'AGRÉMENT

Les critères formant le tronc commun d'agrément sont les suivants :

1. L'association répond à un objet d'intérêt général :

― l'association ne défend pas des intérêts particuliers et ne se borne pas à défendre les intérêts de ses membres ;

― l'association doit être ouverte à tous sans discrimination et présenter des garanties suffisantes au regard du respect des libertés individuelles ;

― l'association doit poursuivre une activité non lucrative, avoir une gestion désintéressée (42) (être gérée et dirigée à titre bénévole), ne procurer aucun avantage exorbitant à ses membres et ne pas agir pour un cercle restreint ;

― l'association doit faire preuve de sa capacité à travailler en réseau avec d'autres partenaires, notamment associatifs.

2. L'association a un mode de fonctionnement démocratique :

― réunion régulière des instances ;

― renouvellement régulier des instances dirigeantes ;

― assemblée générale accessible avec voix délibérative à tous les membres tels que définis dans les statuts, ou à leurs représentants de structures locales ;

― l'assemblée générale élit les membres de l'instance dirigeante ;

― pour les documents sur lesquels ils seront amenés à se prononcer, les membres devront en disposer suffisamment à l'avance par tout moyen (courrier, internet, consultation sur place...) précisé dans le règlement intérieur ou les statuts ;

― les modalités de déroulement des différents votes devront être précisées dans les statuts ou le règlement intérieur.

3. L'association respecte la transparence financière :

― les comptes doivent être accessibles à tous les membres ;

― les comptes sont publiés au Journal officiel ou adressés annuellement à toutes les administrations avec lesquelles l'association a des relations financières, administratives (cf. agrément...) ; dans le cas d'une publication au Journal officiel, l'association se bornera à donner la date de cette publication ;

― la pérennité de l'association ne doit pas dépendre exclusivement d'un même financeur. La proportion des fonds publics ne doit pas être de nature à qualifier l'association d'association para-administrative.

Obligations :

― publicité des comptes (43), pour les associations ayant plus de 153 000 € de dons ou de subventions publiques, sur le principe du décret n° 2009-540 du 14 mai 2009 ;

― transmission chaque année des comptes rendus d'activités au préfet du siège social ou à l'administration centrale du ministère qui a délivré l'agrément ;

― respect des obligations déclaratives (cf. art. 5 de la loi du 1er juillet 1901 et art. 3 du décret du 16 août 1901) (transmission à la préfecture de la mise à jour des données concernant la composition des instances dirigeantes et des modifications de statuts si nécessaire) et de la loi de 1991 pour les associations faisant appel à la générosité publique au plan national (transmission à la préfecture du compte d'emploi des ressources).

(42) L'indemnisation des administrateurs de l'association à un montant au maximum des 3/4 du SMIC ne remet pas en cause le caractère désintéressé tel que précisé dans l'instruction fiscale du décembre 2006. De même, la rémunération des dirigeants est autorisée sous certaines conditions indiquées à l'article 261-7-1 du code général des impôts (200 000 € de fonds d'origine privée annuellement, pour rémunérer un dirigeant, 500 000 € pour en rémunérer deux et 1 000 000 € pour trois). (43) Dans ces conditions, les comptes font l'objet d'une publication au Journal officiel. Les comptes comprennent les pièces suivantes : comptes de résultat, bilan, annexe et compte d'emploi des ressources le cas échéant.