IV. - Sur l'établissement au profit de l'exécutif régional

d'une procédure de vote bloqué pour l'adoption du budget

Le 2o de l'article 22 de la loi relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux établit au profit de l'exécutif régional une procédure de « vote bloqué » du budget de la région.

En effet, aux termes du 2o de l'article 22, l'avant-dernier alinéa de l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales serait ainsi rédigé :

« A l'issue de l'examen du budget primitif, le président du conseil régional peut soumettre à un vote d'ensemble du conseil régional le projet de budget initial, qu'il peut modifier après accord du bureau par un ou plusieurs des amendements soutenus ou adoptés au cours de la discussion. Cette procédure peut également s'appliquer à deux autres délibérations budgétaires relatives au même exercice hormis le compte administratif. »

Pour les motifs développés ci-après, les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent que le 2o de l'article 22 est contraire aux règles et principes de valeur constitutionnelle tels qu'ils résultent de la Constitution, de la Déclaration de 1789, du Préambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

Sont, en conséquence, également contraires aux mêmes règles et principes les dispositions du 1o de l'article 22 qui prévoient que l'adoption de l'ensemble des chapitres ou des articles vaut adoption du budget, sauf si le président du conseil régional met en oeuvre la procédure de « vote bloqué ».

1. Aboutissant à un véritable dessaisissement de l'assemblée délibérante de son pouvoir de modifier, si elle le souhaite, les recettes ainsi que les crédits inscrits dans les chapitres ou les articles du projet de budget, le 2o de l'article 22 de la loi méconnaît l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus.

S'il appartient au législateur, sur le fondement de l'article 72 de la Constitution, de définir les conditions de mise en oeuvre du principe de libre administration, les règles qu'il édicte ne sauraient aboutir à entraver la libre administration des collectivités locales.

Le Conseil constitutionnel a veillé à ce que de telles entraves ne puissent être édictées (par exemple, dans vos décisions no 90-274 DC du 29 mai 1990 et no 90-277 DC du 25 juillet 1990). Le principe de libre administration implique, en particulier, que l'organe délibérant soit doté d'attributions effectives (décision no 85-196 DC du 8 août 1985).

Le vote par l'organe délibérant du budget de la région constitue une attribution essentielle qui exprime dans toute sa plénitude la libre administration de la région par un conseil élu. Dans l'exercice de cette attribution majeure, l'organe délibérant doit pouvoir modifier, s'il le souhaite, les chapitres et articles du projet de budget qui lui est soumis.

Or l'article 22 précité aboutirait à ce que, quand bien même l'organe délibérant aurait adopté l'ensemble des chapitres et articles du projet soumis à sa délibération - ce qui, en vertu du 1o de l'article 22 précité, vaudra désormais adoption de l'ensemble du budget -, l'exécutif régional pourrait lui demander de se prononcer par un vote unique sans prendre en compte les amendements adoptés par l'organe délibérant au cours de la discussion budgétaire. Il pourrait également lui demander de se prononcer par un vote unique en prenant en compte des amendements expressément rejetés par l'assemblée délibérante au cours de l'examen du budget, l'article 22 autorisant le président du conseil régional à modifier le projet de budget initial par des amendements qui auraient été simplement « soutenus » au cours de la discussion budgétaire.

Cette procédure exorbitante du droit commun permettrait à l'exécutif de s'opposer aux options retenues par la majorité des conseillers régionaux dans l'exercice des pouvoirs qui leur sont conférés par les dispositions du code général des collectivités territoriales, lesquelles ne font que traduire au plan législatif le principe de libre administration de la région par un conseil élu.

Elle serait applicable non seulement à l'adoption du budget primitif mais aussi à celle de deux autres délibérations budgétaires (hormis le compte administratif) en fonction d'une décision prise par l'exécutif seul. Or, celui-ci, conformément au principe de libre administration, ne peut avoir pour mission que de préparer et d'exécuter les décisions de l'organe délibérant et non de lui imposer son propre point de vue.

En conséquence, les attributions de l'organe délibérant en matière budgétaire pourraient, selon le choix du seul exécutif, se limiter à voter ou à rejeter par un seul vote le projet de budget qui lui est présenté.

Dessaisissant l'organe délibérant de ses attributions essentielles en matière budgétaire, l'article 22 de la loi n'a en aucune façon pour objet d'assurer le respect du principe de continuité des services publics ou d'éviter un quelconque dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat, circonstances qui ont fondé au plan constitutionnel la procédure d'adoption sans vote du budget de la région issue de la loi no 98-135 du 7 mars 1998 (décision no 98-397 DC du 6 mars 1998), dont seul le défaut d'utilisation peut désormais entraîner le règlement du budget de la région par le représentant de l'Etat.

La procédure qu'il institue n'a donc nullement pour objet de remédier à une situation de blocage résultant du rejet du projet de budget ou d'un quelconque obstacle à son adoption avant la date du 20 mars ou du 30 avril, les années de renouvellement des conseils régionaux. Sa mise en oeuvre ne serait fondée que sur la seule volonté de l'exécutif de faire prévaloir son point de vue sur celui librement exprimé par l'organe délibérant au cours de l'examen des chapitres ou articles.

Au surplus, s'agissant des deux autres délibérations budgétaires auxquelles la procédure pourrait être appliquée, la continuité des services publics et l'éventuel dessaisissement de l'organe délibérant au profit du représentant de l'Etat ne sauraient être en cause puisqu'il s'agit de décisions modificatives. Or, seul le défaut d'adoption du budget primitif avant la date du 20 mars ou du 30 avril, les années de renouvellement des conseils régionaux, peut entraîner le règlement du budget de la région par le représentant de l'Etat et seulement si le dispositif dérogatoire issu de la loi du 7 mars 1998 n'est pas mis en oeuvre par le président du conseil régional.

Le principe de continuité des services publics n'est pas non plus en cause dès lors que ces délibérations ont pour objet de modifier le budget primitif dont les dispositions demeurent applicables tant qu'elles n'ont pas été modifiées.

2. En permettant l'exécution d'un budget sans que les votes émis par l'organe délibérant au cours de la discussion aient été pris en compte, le 2o de l'article 22 méconnaît les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789.

La procédure instituée par le 2o de l'article 22 de la loi aboutirait, en effet, à priver les citoyens du « droit de constater (...) par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement (...) et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

En effet, toutes les modifications votées librement par l'organe délibérant au cours de la discussion pourraient être ignorées de l'exécutif, le vote d'ensemble pouvant porter sur le projet initial, le cas échéant modifié par des amendements qui auraient été expressément rejetés par l'assemblée délibérante au cours de l'examen du budget.

Or une telle procédure exorbitante du droit commun ne peut se fonder sur aucune autre règle ou principe de valeur constitutionnelle. Par l'article 44 de la Constitution, le constituant doit, en effet, être regardé come ayant entendu réserver aux rapports entre le Gouvernement et le Parlement la procédure permettant l'adoption par un seul vote de tout ou partie d'un texte en ne retenant que certains amendements présentés au cours de la discussion.

La loi ordinaire ne peut donc pas - sans par là même priver les citoyens du « droit de constater (...) par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement (...) et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » - définir une procédure permettant l'exécution d'un budget sans que les votes émis au cours de la discussion aient été pris en considération.

Etablissant une telle procédure, le 2o de l'article 22 de la loi viole également l'article 13 de la Déclaration de 1789 aux termes duquel la contribution commune indispensable pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses de l'administration « doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Cette égale répartition ne pourra, en effet, être assurée dès lors que l'organe délibérant sera privé de tout pouvoir de modifier le projet de budget préparé par l'exécutif.