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JORF n°16 du 20 janvier 1999

V. - Sur l'extension de la procédure d'adoption sans vote du budget de la région aux délibérations relatives aux taux de certaines taxes locales et à deux autres délibérations budgétaires (hormis le compte administratif)

L'article 23 de la loi étend le champ d'application de la procédure d'adoption sans vote du budget de la région - issue de la loi no 98-135 du 7 mars 1998 - aux délibérations à caractère fiscal et à deux autres délibérations budgétaires (hormis le compte administratif).

Aux termes de l'article 23 de la loi, l'article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales serait ainsi rédigé :

« Art. L. 4311-1-1. - Sous réserve des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 1612-2, si le budget a été rejeté au 20 mars de l'exercice auquel il s'applique ou au 30 avril de l'année de renouvellement des conseils régionaux, le président du conseil régional communique aux membres du conseil régional, dans un délai de dix jours à compter du vote de rejet, un nouveau projet sur la base du projet initial, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements soutenus lors de la discussion. Ce projet est accompagné de projets de délibérations relatives aux taux des taxes visées au 1o du a de l'article L. 4331-2 et au 1o de l'article L. 4414-2 ainsi que, le cas échéant, des taxes visées aux 2o, 3o et 4o du a de l'article L. 4331-2. Le nouveau projet et les projets de délibérations ne peuvent être communiqués aux membres du conseil régional que s'ils ont été approuvés par son bureau au cours du délai de dix jours susmentionné.

« Ce projet de budget et les projets de délibérations relatives aux taux sont considérés comme adoptés à moins qu'une motion de renvoi, présentée par la majorité absolue des membres du conseil régional, ne soit adoptée à la même majorité. La liste des signataires figure sur la motion de renvoi.

« La motion est déposée dans un délai de cinq jours à compter de la communication du nouveau projet du président aux membres du conseil régional et comporte un projet de budget et des projets de délibérations relatives aux taux des taxes visées au 1o du a de l'article L. 4331-2 et au 1o de l'article L. 4414-2 ainsi que, le cas échéant, des taxes visées aux 2o, 3o et 4o du a de l'article L. 4331-2, qui lui sont annexés. Elle mentionne le nom du candidat aux fonctions de président et comporte la déclaration écrite prévue par le dernier alinéa de l'article L. 4133-1.

« Le projet de budget annexé à la motion est établi conformément aux dispositions des articles L. 4311-1 à 4311-3. Il est transmis, un jour franc après le dépôt de la motion de renvoi, par le président du conseil régional au conseil économique et social régional, qui émet un avis sur ses orientations générales dans un délai de sept jours à compter de sa saisine. Le même jour, et par dérogation aux dispositions de l'article L. 4132-18, le président convoque le conseil régional pour le neuvième jour qui suit ou le premier jour ouvrable suivant. La convocation adressée aux conseillers régionaux est assortie de la mention de renvoi déposée et du projet de budget ainsi que des projets de délibérations relatives aux taux des taxes visées au 1o du a de l'article L. 4331-2 et au 1o de l'article L. 4414-2 et, le cas échéant, des taxes visées aux 2o, 3o et 4o du a de l'article L. 4331-2, qui lui sont annexés.

« Le vote sur la motion a lieu par scrutin secret au cours de la réunion prévue au quatrième alinéa.

« Si la motion est adoptée, le projet de budget et les projets de délibérations relatives aux taux sont considérés comme adoptés. Le candidat aux fonctions de président entre immédiatement en fonction et la commission permanente est renouvelée dans les conditions fixées par l'article L. 4133-5.

« Le budget est transmis au représentant de l'Etat au plus tard cinq jours après la date à partir de laquelle il peut être considéré comme adopté conformément au deuxième alinéa ou de la date de l'adoption ou du rejet de la motion de renvoi. A défaut, il est fait application des dispositions de l'article L. 1612-2.

« Les dispositions du présent article, à l'exception de celles de la dernière phrase des troisième, sixième et septième alinéas, sont également applicables à deux autres délibérations budgétaires relatives au même exercice, qui font l'objet d'un vote de rejet par le conseil régional, hormis le compte administratif. Dans ce cas, le président du conseil régional peut alors communiquer un nouveau projet de budget aux membres du conseil régional, dans un délai de dix jours, sur la base du projet initial, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements présentés ou adoptés lors de la discussion sur les propositions nouvelles ; ce projet ne peut être soumis au conseil régional que s'il a été approuvé par son bureau au cours du délai de dix jours susmentionné.

« Les dispositions du présent article ne sont applicables à la collectivité territoriale de Corse. »

Pour les motifs développés ci-après, les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent que l'article 23 précité est contraire aux règles et aux principes de valeur constitutionnelle tels qu'ils résultent de la Constitution, de la Déclaration de 1789, du Préambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

  1. En étendant aux délibérations relatives aux taux des taxes locales la procédure d'adoption sans vote du budget de la région, l'article 23 de la loi méconnaît l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus ainsi que les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789.

S'il appartient au législateur, sur le fondement de l'article 72 de la Constitution, de définir les conditions de mise en oeuvre du principe de libre administration, les règles qu'il édicte ne sauraient aboutir à entraver la libre administration des collectivités locales.

Le Conseil constitutionnel a veillé à ce que de telles entraves ne puissent être édictées (par exemple, dans vos décisions no 90-274 DC du 29 mai 1990 et no 90-277 DC du 25 juillet 1990). Le principe de libre administration implique, en particulier, que l'organe délibérant soit doté d'attributions effectives (décision no 85-196 DC du 8 août 1985).

Or, dessaisissant l'organe délibérant de ses attributions essentielles en matière fiscale, l'extension de la procédure d'adoption sans vote aux délibérations relatives au vote du taux des taxes locales prévue par l'article 23 de la loi n'a en aucune façon pour objet d'assurer le respect du principe de continuité des services publics ou d'éviter un quelconque dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat, circonstances qui ont fondé au plan constitutionnel la procédure d'adoption sans vote du budget de la région issue de la loi 98-135 du 7 mars 1998 (décision no 98-397 DC du 6 mars 1998).

En effet, les délibérations relatives aux taux des taxes locales ne sont pas nécessairement adoptées avec le budget de la région. Seul le défaut d'adoption de la délibération budgétaire stricto sensu avant la date du 20 mars ou du 30 avril, les années de renouvellement des conseils régionaux, peut entraîner le règlement du budget de la région par le représentant de l'Etat.

En conséquence, l'extension proposée par l'article 23 de la loi n'a nullement pour objet d'éviter le dessaisissement de l'organe délibérant de la région au profit du représentant de l'Etat. Elle n'a pas non plus pour objet d'assurer le respect du principe de continuité des services publics. En effet, l'équilibre de la section de fonctionnement et de la section d'investissement doit être nécessairement établi dans le cadre de la délibération budgétaire, laquelle doit ainsi assurer le respect du principe de continuité des services publics. Il revient à l'assemblée délibérante d'en tirer les conséquences lors de la fixation des taux des taxes locales, soit directement dans la délibération budgétaire elle-même, soit ultérieurement. Cette circonstance ne saurait suffire à fonder le dessaisissement automatique de l'assemblée délibérante de son pouvoir de décision en matière fiscale dès lors que la procédure d'adoption sans vote du budget de la région serait mise en oeuvre.

Pour ces motifs, en étendant aux délibérations relatives aux taux des taxes locales la procédure d'adoption sans vote du budget de la région, l'article 23 de la loi méconnaît l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus.

Il méconnaît également l'article 14 de la Déclaration de 1789 qui reconnaît aux citoyens le « droit de constater (...) par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement (...) et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Enfin, il viole l'article 13 de la Déclaration de 1789 aux termes duquel la contribution commune indispensable pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses de l'administration « doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Cette égale répartition ne pourra, en effet, être assurée dès lors que l'organe délibérant sera privé de tout pouvoir de modifier les projets de délibérations à caractère fiscal préparés par l'exécutif.

  1. En étendant la procédure d'adoption sans vote du budget de la région à deux autres délibérations budgétaires (hormis le compte administratif), l'article 23 de la loi méconnaît l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus ainsi que les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789.

Le souci d'assurer le respect du principe de continuité des services publics ou d'éviter le dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat ne saurait davantage fonder l'extension de la procédure d'adoption sans vote du budget de la région à deux autres délibérations budgétaires (hormis le compte administratif).

Seul le défaut d'adoption du budget primitif avant la date du 20 mars ou du 30 avril, les années de renouvellement des conseils régionaux, peut entraîner le règlement du budget de la région par le représentant de l'Etat.

Le respect du principe de continuité des services publics n'est pas en cause dès lors que ces délibérations ont pour objet de modifier le budget primitif dont les dispositions demeurent applicables tant qu'elles n'ont pas été modifiées.

Pour ces motifs, en étendant à deux autres délibérations budgétaires (hormis le compte administratif) la procédure d'adoption sans vote du budget de la région, l'article 23 de la loi méconnaît l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus.

En outre, pour les mêmes motifs que ceux énoncés ci-dessus, l'article 23 de la loi, par une telle extension, méconnaît également les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789 précités.

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V. - Sur l'extension de la procédure d'adoption sans vote du budget de la région aux délibérations relatives aux taux de certaines taxes locales et à deux autres délibérations budgétaires (hormis le compte administratif)

L'article 23 de la loi étend le champ d'application de la procédure d'adoption sans vote du budget de la région - issue de la loi no 98-135 du 7 mars 1998 - aux délibérations à caractère fiscal et à deux autres délibérations budgétaires (hormis le compte administratif).

Aux termes de l'article 23 de la loi, l'article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales serait ainsi rédigé :

« Art. L. 4311-1-1. - Sous réserve des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 1612-2, si le budget a été rejeté au 20 mars de l'exercice auquel il s'applique ou au 30 avril de l'année de renouvellement des conseils régionaux, le président du conseil régional communique aux membres du conseil régional, dans un délai de dix jours à compter du vote de rejet, un nouveau projet sur la base du projet initial, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements soutenus lors de la discussion. Ce projet est accompagné de projets de délibérations relatives aux taux des taxes visées au 1o du a de l'article L. 4331-2 et au 1o de l'article L. 4414-2 ainsi que, le cas échéant, des taxes visées aux 2o, 3o et 4o du a de l'article L. 4331-2. Le nouveau projet et les projets de délibérations ne peuvent être communiqués aux membres du conseil régional que s'ils ont été approuvés par son bureau au cours du délai de dix jours susmentionné.

« Ce projet de budget et les projets de délibérations relatives aux taux sont considérés comme adoptés à moins qu'une motion de renvoi, présentée par la majorité absolue des membres du conseil régional, ne soit adoptée à la même majorité. La liste des signataires figure sur la motion de renvoi.

« La motion est déposée dans un délai de cinq jours à compter de la communication du nouveau projet du président aux membres du conseil régional et comporte un projet de budget et des projets de délibérations relatives aux taux des taxes visées au 1o du a de l'article L. 4331-2 et au 1o de l'article L. 4414-2 ainsi que, le cas échéant, des taxes visées aux 2o, 3o et 4o du a de l'article L. 4331-2, qui lui sont annexés. Elle mentionne le nom du candidat aux fonctions de président et comporte la déclaration écrite prévue par le dernier alinéa de l'article L. 4133-1.

« Le projet de budget annexé à la motion est établi conformément aux dispositions des articles L. 4311-1 à 4311-3. Il est transmis, un jour franc après le dépôt de la motion de renvoi, par le président du conseil régional au conseil économique et social régional, qui émet un avis sur ses orientations générales dans un délai de sept jours à compter de sa saisine. Le même jour, et par dérogation aux dispositions de l'article L. 4132-18, le président convoque le conseil régional pour le neuvième jour qui suit ou le premier jour ouvrable suivant. La convocation adressée aux conseillers régionaux est assortie de la mention de renvoi déposée et du projet de budget ainsi que des projets de délibérations relatives aux taux des taxes visées au 1o du a de l'article L. 4331-2 et au 1o de l'article L. 4414-2 et, le cas échéant, des taxes visées aux 2o, 3o et 4o du a de l'article L. 4331-2, qui lui sont annexés.

« Le vote sur la motion a lieu par scrutin secret au cours de la réunion prévue au quatrième alinéa.

« Si la motion est adoptée, le projet de budget et les projets de délibérations relatives aux taux sont considérés comme adoptés. Le candidat aux fonctions de président entre immédiatement en fonction et la commission permanente est renouvelée dans les conditions fixées par l'article L. 4133-5.

« Le budget est transmis au représentant de l'Etat au plus tard cinq jours après la date à partir de laquelle il peut être considéré comme adopté conformément au deuxième alinéa ou de la date de l'adoption ou du rejet de la motion de renvoi. A défaut, il est fait application des dispositions de l'article L. 1612-2.

« Les dispositions du présent article, à l'exception de celles de la dernière phrase des troisième, sixième et septième alinéas, sont également applicables à deux autres délibérations budgétaires relatives au même exercice, qui font l'objet d'un vote de rejet par le conseil régional, hormis le compte administratif. Dans ce cas, le président du conseil régional peut alors communiquer un nouveau projet de budget aux membres du conseil régional, dans un délai de dix jours, sur la base du projet initial, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements présentés ou adoptés lors de la discussion sur les propositions nouvelles ; ce projet ne peut être soumis au conseil régional que s'il a été approuvé par son bureau au cours du délai de dix jours susmentionné.

« Les dispositions du présent article ne sont applicables à la collectivité territoriale de Corse. »

Pour les motifs développés ci-après, les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent que l'article 23 précité est contraire aux règles et aux principes de valeur constitutionnelle tels qu'ils résultent de la Constitution, de la Déclaration de 1789, du Préambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

1. En étendant aux délibérations relatives aux taux des taxes locales la procédure d'adoption sans vote du budget de la région, l'article 23 de la loi méconnaît l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus ainsi que les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789.

S'il appartient au législateur, sur le fondement de l'article 72 de la Constitution, de définir les conditions de mise en oeuvre du principe de libre administration, les règles qu'il édicte ne sauraient aboutir à entraver la libre administration des collectivités locales.

Le Conseil constitutionnel a veillé à ce que de telles entraves ne puissent être édictées (par exemple, dans vos décisions no 90-274 DC du 29 mai 1990 et no 90-277 DC du 25 juillet 1990). Le principe de libre administration implique, en particulier, que l'organe délibérant soit doté d'attributions effectives (décision no 85-196 DC du 8 août 1985).

Or, dessaisissant l'organe délibérant de ses attributions essentielles en matière fiscale, l'extension de la procédure d'adoption sans vote aux délibérations relatives au vote du taux des taxes locales prévue par l'article 23 de la loi n'a en aucune façon pour objet d'assurer le respect du principe de continuité des services publics ou d'éviter un quelconque dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat, circonstances qui ont fondé au plan constitutionnel la procédure d'adoption sans vote du budget de la région issue de la loi 98-135 du 7 mars 1998 (décision no 98-397 DC du 6 mars 1998).

En effet, les délibérations relatives aux taux des taxes locales ne sont pas nécessairement adoptées avec le budget de la région. Seul le défaut d'adoption de la délibération budgétaire stricto sensu avant la date du 20 mars ou du 30 avril, les années de renouvellement des conseils régionaux, peut entraîner le règlement du budget de la région par le représentant de l'Etat.

En conséquence, l'extension proposée par l'article 23 de la loi n'a nullement pour objet d'éviter le dessaisissement de l'organe délibérant de la région au profit du représentant de l'Etat. Elle n'a pas non plus pour objet d'assurer le respect du principe de continuité des services publics. En effet, l'équilibre de la section de fonctionnement et de la section d'investissement doit être nécessairement établi dans le cadre de la délibération budgétaire, laquelle doit ainsi assurer le respect du principe de continuité des services publics. Il revient à l'assemblée délibérante d'en tirer les conséquences lors de la fixation des taux des taxes locales, soit directement dans la délibération budgétaire elle-même, soit ultérieurement. Cette circonstance ne saurait suffire à fonder le dessaisissement automatique de l'assemblée délibérante de son pouvoir de décision en matière fiscale dès lors que la procédure d'adoption sans vote du budget de la région serait mise en oeuvre.

Pour ces motifs, en étendant aux délibérations relatives aux taux des taxes locales la procédure d'adoption sans vote du budget de la région, l'article 23 de la loi méconnaît l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus.

Il méconnaît également l'article 14 de la Déclaration de 1789 qui reconnaît aux citoyens le « droit de constater (...) par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement (...) et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Enfin, il viole l'article 13 de la Déclaration de 1789 aux termes duquel la contribution commune indispensable pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses de l'administration « doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Cette égale répartition ne pourra, en effet, être assurée dès lors que l'organe délibérant sera privé de tout pouvoir de modifier les projets de délibérations à caractère fiscal préparés par l'exécutif.

2. En étendant la procédure d'adoption sans vote du budget de la région à deux autres délibérations budgétaires (hormis le compte administratif), l'article 23 de la loi méconnaît l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus ainsi que les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789.

Le souci d'assurer le respect du principe de continuité des services publics ou d'éviter le dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat ne saurait davantage fonder l'extension de la procédure d'adoption sans vote du budget de la région à deux autres délibérations budgétaires (hormis le compte administratif).

Seul le défaut d'adoption du budget primitif avant la date du 20 mars ou du 30 avril, les années de renouvellement des conseils régionaux, peut entraîner le règlement du budget de la région par le représentant de l'Etat.

Le respect du principe de continuité des services publics n'est pas en cause dès lors que ces délibérations ont pour objet de modifier le budget primitif dont les dispositions demeurent applicables tant qu'elles n'ont pas été modifiées.

Pour ces motifs, en étendant à deux autres délibérations budgétaires (hormis le compte administratif) la procédure d'adoption sans vote du budget de la région, l'article 23 de la loi méconnaît l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus.

En outre, pour les mêmes motifs que ceux énoncés ci-dessus, l'article 23 de la loi, par une telle extension, méconnaît également les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789 précités.