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JORF n°289 du 14 décembre 2000

  1. Sur l'inconstitutionnalité de certaines dispositions tendant à la concertation dans le parc social (art. 44 bis et 44 ter de la loi no 86-1290 du 23 décembre 1986 tels qu'ils résultent de l'adoption du 3o de l'article 193)

L'article 193 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains modifie et complète la loi no 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière. Plus précisément, le 3o de l'article 193 insère après l'article 44 de la loi du 23 décembre 1986 les articles 44 bis et 44 ter dont les requérants contestent la conformité à la Constitution.

Le nouvel article 44 bis de la loi du 23 décembre 1986 prévoit que les bailleurs des secteurs locatifs sont tenus d'élaborer un plan de concertation locative (ci-après dénommé plan de concertation), couvrant l'ensemble de leur patrimoine et validé par le conseil d'administration ou de surveillance de l'organisme bailleur. Il élargit donc à l'ensemble des propriétaires bailleurs une disposition initialement prévue pour le seul parc social, élargissement pouvant faire l'objet d'une première critique sur le plan de la cohérence de l'objet de la loi. Il n'est en effet pas indifférent de souligner que l'article 193 s'insère dans une sous-section 2 intitulée « la concertation dans le parc social » et dont les dispositions, en conséquence, ne devraient concerner que le parc social et non s'appliquer à l'ensemble des bailleurs, quel que soit leur statut.

Ces dispositions portent une première atteinte à la Constitution en ce qu'elles constituent une violation du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre.

En imposant à l'ensemble des bailleurs locatifs d'élaborer avec les représentants des associations de locataires un « plan de concertation locative couvrant l'ensemble de leur patrimoine », l'article 44 bis exige des bailleurs dits « institutionnels » de se concerter avec ces associations dans le but de déterminer l'affectation locative de leurs biens immobiliers. Cette disposition conduit les bailleurs concernés à ne plus pouvoir librement disposer de leurs biens, sans un processus de consultation préalable avec des représentants d'associations qui ne font pas partie du patrimoine du bailleur, à titre de propriétaires. Or, cette limitation de la libre disposition de son bien a été appréciée par le Conseil constitutionnel comme une atteinte au droit de propriété (C. const., no 84-172 DC, 26 juillet 1984, Rec. 58 ; no 85-189 DC, 17 juillet 1985, Rec. 49), le Conseil considérant en outre que « le droit de disposer est un attribut essentiel du droit de propriété » (C. const. no 96-373 DC, 9 avril 1996, Rec. 43).

De surcroît, dans le dispositif mis en place par l'article 44 bis, les propriétaires bailleurs ne bénéficient d'aucune garantie de procédure ni de fond permettant de s'assurer de la confidentialité des informations délivrées, ce qui constitue une atteinte grave à la liberté professionnelle et au secret des affaires, corollaire nécessaire de la liberté d'entreprendre.

La liberté d'entreprendre a été solennellement définie par le Conseil constitutionnel dans la décision no 81-132 DC du 16 janvier 1982 relative aux nationalisations (Rec. 18), qui a permis de dégager cette notion, en liant l'exercice du droit de propriété à l'exercice de la liberté. La reconnaissance de cette conception de la liberté d'entreprendre a par la suite été confirmée à de multiples reprises (C. const., no 82-141 DC, du 27 juillet 1982, Rec. 48 ; no 97-388 DC, 20 mars 1997, Rec. 31 ; no 98-401 DC, 10 juin 1998, Rec. 258).

La liberté d'entreprendre prend un relief tout particulier en ce sens qu'elle doit être appréciée non seulement au regard des principes classiques de l'exercice libre du droit de propriété, mais aussi être combinée avec ses corollaires que sont la liberté professionnelle et la liberté d'exploitation de l'entreprise.

En outre, s'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, découlant de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations justifiées par l'intérêt général ou liées à des exigences constitutionnelles, ces limitations ne sauraient cependant avoir pour conséquence d'en dénaturer la portée (C. const., no 89-254 DC, 4 juillet 1989, Rec. 41 ; no 90-283 DC, 8 janvier 1991, Rec. 11 ; no 92-316 DC, 20 janvier 1993, Rec. 14 ; no 99-423 DC, 13 janvier 2000 ; no 2000-433 DC, 27 juillet 2000).

En conséquence, si le système inscrit dans l'article 44 bis était mis en place, les propriétaires bailleurs se verraient dans l'obligation de délivrer aux représentants des associations de locataires des informations relatives à « l'ensemble de leur patrimoine », concernant les différentes affectations de ce patrimoine ainsi que les projets d'investissements immobiliers. La liberté d'exercice de l'activité des entreprises concernées, élément de la liberté d'entreprendre, serait alors gravement atteinte par la loi. Or, l'objectif d'information des locataires et de leurs représentants ne semble pas suffisant pour justifier qu'une telle atteinte à la liberté d'entreprendre soit ainsi portée. De plus, l'intérêt des locataires à connaître ces éléments n'est pas légitime, à la différence de ce qui pourrait se concevoir pour des salariés d'une entreprise, directement concernés par l'activité de l'entreprise. Enfin, l'objet des associations de locataires, défini au b du 2o de l'article 44 de la loi du 23 décembre 1986 n'est pas de connaître le patrimoine de leurs bailleurs ni de « poursuivre des intérêts collectifs qui seraient en contradiction avec les objectifs du logement social fixés par le code de la construction et de l'habitation ».

Les restrictions à la libre disposition de leurs biens par les propriétaires bailleurs apparaissent donc particulièrement abusives en ce qu'elles ne sont aucunement justifiées par un intérêt général fondé sur un droit constitutionnellement garanti. Autrement dit, les nécessités de la concertation dans le parc locatif social, si tant est qu'elles soient reconnues comme se rattachant à un intérêt général, ne justifient pas qu'une telle atteinte soit portée à des droits aussi fondamentaux que le droit de propriété, dans la libre disposition de son bien, et à la liberté d'entreprendre.

Le second motif d'inconstitutionnalité porte sur l'atteinte au principe d'égalité, au regard de l'objet de la loi.

Comme il a déjà été souligné, la sous-section 2 dans laquelle s'insère l'article 193 a pour objet d'améliorer la concertation dans le parc social. Le plan de concertation locative est donc normalement destiné au parc social et seulement à celui-ci. Or, le champ d'application de l'article 44 bis concerne tous les propriétaires bailleurs, qu'ils aient, ou non, un but social. Les bailleurs institutionnels se trouvent donc soumis à un dispositif qui ne leur est pas destiné, la loi leur imposant les mêmes obligations qu'aux bailleurs sociaux, alors que leur fonction locative et les buts qu'ils poursuivent ne sont évidemment pas les mêmes.

Cette situation introduit un traitement identique pour des bailleurs placés dans des situations différentes et est donc manifestement contraire au principe d'égalité, au sens où l'entend la jurisprudence traditionnelle du Conseil (C. const., no 81-132 DC, 16 janvier 1982). Cette conception de l'égalité est aujourd'hui énoncée sous la forme d'un considérant de principe : « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit » (C. const., no 99-423 DC, 13 janvier 2000).

Or, si l'on s'en tient à l'objectif de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains et, plus précisément, à l'intitulé de la sous-section 2 précitée (« la concertation dans le parc social »), il apparaît clairement que cette concertation ne devrait concerner que les seuls logements reconnus comme partie intégrante de ce parc. L'intégration d'autres types de bailleurs sort de l'objet de la loi et ne justifie donc pas qu'une atteinte au principe d'égalité soit portée à ce titre. Les bailleurs institutionnels sont placés dans une situation différente qui nécessite qu'un traitement différent leur soit appliqué sur le plan des principes de concertation.

En dernier lieu, il convient de souligner l'incohérence générale de la loi qui, à l'article 193, inclut l'ensemble des bailleurs dans la catégorie du parc social, mais les exclut de cette définition dans l'article central du texte, à savoir l'article 55.

Pour toutes ces raisons, l'article 44 bis de la loi du 23 décembre 1986 dans sa rédaction issue de l'article 193 de la loi doit être jugé inconstitutionnel.

Enfin, l'article 44 ter (nouveau) de la loi du 23 décembre 1986 comporte également des motifs d'inconstitutionnalité.

Cet article confère au conseil de concertation locative, dont le plan de concertation a pu décider la création, une compétence très large qui concerne l'ensemble des activités de gestion de l'immeuble, que cet immeuble soit inclus dans la notion de parc social ou ne le soit pas. En l'espèce, la référence à une consultation du conseil sur « toutes mesures touchant aux conditions d'habitat et au cadre de vie » paraît trop générale pour pouvoir être admise sur le plan constitutionnel.

En présence de notions aussi vagues et au contenu non juridique, le Conseil constitutionnel a toujours statué en déclarant la disposition « inopérante », et en lui retirant tout effet normatif (C. const., no 82-142 DC, 27 juillet 1982, Rec. 52 ; no 86-208 DC, 1er et 2 juillet 1986, Rec. 78 ; no 83-164 DC, 29 décembre 1983, Rec. 67 ; no 91-302 DC, 30 décembre 1991, Rec. 197), jurisprudence que les requérants demandent au Conseil d'appliquer à l'article contesté.

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5. Sur l'inconstitutionnalité de certaines dispositions tendant à la concertation dans le parc social (art. 44 bis et 44 ter de la loi no 86-1290 du 23 décembre 1986 tels qu'ils résultent de l'adoption du 3o de l'article 193)

L'article 193 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains modifie et complète la loi no 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière. Plus précisément, le 3o de l'article 193 insère après l'article 44 de la loi du 23 décembre 1986 les articles 44 bis et 44 ter dont les requérants contestent la conformité à la Constitution.

Le nouvel article 44 bis de la loi du 23 décembre 1986 prévoit que les bailleurs des secteurs locatifs sont tenus d'élaborer un plan de concertation locative (ci-après dénommé plan de concertation), couvrant l'ensemble de leur patrimoine et validé par le conseil d'administration ou de surveillance de l'organisme bailleur. Il élargit donc à l'ensemble des propriétaires bailleurs une disposition initialement prévue pour le seul parc social, élargissement pouvant faire l'objet d'une première critique sur le plan de la cohérence de l'objet de la loi. Il n'est en effet pas indifférent de souligner que l'article 193 s'insère dans une sous-section 2 intitulée « la concertation dans le parc social » et dont les dispositions, en conséquence, ne devraient concerner que le parc social et non s'appliquer à l'ensemble des bailleurs, quel que soit leur statut.

Ces dispositions portent une première atteinte à la Constitution en ce qu'elles constituent une violation du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre.

En imposant à l'ensemble des bailleurs locatifs d'élaborer avec les représentants des associations de locataires un « plan de concertation locative couvrant l'ensemble de leur patrimoine », l'article 44 bis exige des bailleurs dits « institutionnels » de se concerter avec ces associations dans le but de déterminer l'affectation locative de leurs biens immobiliers. Cette disposition conduit les bailleurs concernés à ne plus pouvoir librement disposer de leurs biens, sans un processus de consultation préalable avec des représentants d'associations qui ne font pas partie du patrimoine du bailleur, à titre de propriétaires. Or, cette limitation de la libre disposition de son bien a été appréciée par le Conseil constitutionnel comme une atteinte au droit de propriété (C. const., no 84-172 DC, 26 juillet 1984, Rec. 58 ; no 85-189 DC, 17 juillet 1985, Rec. 49), le Conseil considérant en outre que « le droit de disposer est un attribut essentiel du droit de propriété » (C. const. no 96-373 DC, 9 avril 1996, Rec. 43).

De surcroît, dans le dispositif mis en place par l'article 44 bis, les propriétaires bailleurs ne bénéficient d'aucune garantie de procédure ni de fond permettant de s'assurer de la confidentialité des informations délivrées, ce qui constitue une atteinte grave à la liberté professionnelle et au secret des affaires, corollaire nécessaire de la liberté d'entreprendre.

La liberté d'entreprendre a été solennellement définie par le Conseil constitutionnel dans la décision no 81-132 DC du 16 janvier 1982 relative aux nationalisations (Rec. 18), qui a permis de dégager cette notion, en liant l'exercice du droit de propriété à l'exercice de la liberté. La reconnaissance de cette conception de la liberté d'entreprendre a par la suite été confirmée à de multiples reprises (C. const., no 82-141 DC, du 27 juillet 1982, Rec. 48 ; no 97-388 DC, 20 mars 1997, Rec. 31 ; no 98-401 DC, 10 juin 1998, Rec. 258).

La liberté d'entreprendre prend un relief tout particulier en ce sens qu'elle doit être appréciée non seulement au regard des principes classiques de l'exercice libre du droit de propriété, mais aussi être combinée avec ses corollaires que sont la liberté professionnelle et la liberté d'exploitation de l'entreprise.

En outre, s'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, découlant de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations justifiées par l'intérêt général ou liées à des exigences constitutionnelles, ces limitations ne sauraient cependant avoir pour conséquence d'en dénaturer la portée (C. const., no 89-254 DC, 4 juillet 1989, Rec. 41 ; no 90-283 DC, 8 janvier 1991, Rec. 11 ; no 92-316 DC, 20 janvier 1993, Rec. 14 ; no 99-423 DC, 13 janvier 2000 ; no 2000-433 DC, 27 juillet 2000).

En conséquence, si le système inscrit dans l'article 44 bis était mis en place, les propriétaires bailleurs se verraient dans l'obligation de délivrer aux représentants des associations de locataires des informations relatives à « l'ensemble de leur patrimoine », concernant les différentes affectations de ce patrimoine ainsi que les projets d'investissements immobiliers. La liberté d'exercice de l'activité des entreprises concernées, élément de la liberté d'entreprendre, serait alors gravement atteinte par la loi. Or, l'objectif d'information des locataires et de leurs représentants ne semble pas suffisant pour justifier qu'une telle atteinte à la liberté d'entreprendre soit ainsi portée. De plus, l'intérêt des locataires à connaître ces éléments n'est pas légitime, à la différence de ce qui pourrait se concevoir pour des salariés d'une entreprise, directement concernés par l'activité de l'entreprise. Enfin, l'objet des associations de locataires, défini au b du 2o de l'article 44 de la loi du 23 décembre 1986 n'est pas de connaître le patrimoine de leurs bailleurs ni de « poursuivre des intérêts collectifs qui seraient en contradiction avec les objectifs du logement social fixés par le code de la construction et de l'habitation ».

Les restrictions à la libre disposition de leurs biens par les propriétaires bailleurs apparaissent donc particulièrement abusives en ce qu'elles ne sont aucunement justifiées par un intérêt général fondé sur un droit constitutionnellement garanti. Autrement dit, les nécessités de la concertation dans le parc locatif social, si tant est qu'elles soient reconnues comme se rattachant à un intérêt général, ne justifient pas qu'une telle atteinte soit portée à des droits aussi fondamentaux que le droit de propriété, dans la libre disposition de son bien, et à la liberté d'entreprendre.

Le second motif d'inconstitutionnalité porte sur l'atteinte au principe d'égalité, au regard de l'objet de la loi.

Comme il a déjà été souligné, la sous-section 2 dans laquelle s'insère l'article 193 a pour objet d'améliorer la concertation dans le parc social. Le plan de concertation locative est donc normalement destiné au parc social et seulement à celui-ci. Or, le champ d'application de l'article 44 bis concerne tous les propriétaires bailleurs, qu'ils aient, ou non, un but social. Les bailleurs institutionnels se trouvent donc soumis à un dispositif qui ne leur est pas destiné, la loi leur imposant les mêmes obligations qu'aux bailleurs sociaux, alors que leur fonction locative et les buts qu'ils poursuivent ne sont évidemment pas les mêmes.

Cette situation introduit un traitement identique pour des bailleurs placés dans des situations différentes et est donc manifestement contraire au principe d'égalité, au sens où l'entend la jurisprudence traditionnelle du Conseil (C. const., no 81-132 DC, 16 janvier 1982). Cette conception de l'égalité est aujourd'hui énoncée sous la forme d'un considérant de principe : « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit » (C. const., no 99-423 DC, 13 janvier 2000).

Or, si l'on s'en tient à l'objectif de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains et, plus précisément, à l'intitulé de la sous-section 2 précitée (« la concertation dans le parc social »), il apparaît clairement que cette concertation ne devrait concerner que les seuls logements reconnus comme partie intégrante de ce parc. L'intégration d'autres types de bailleurs sort de l'objet de la loi et ne justifie donc pas qu'une atteinte au principe d'égalité soit portée à ce titre. Les bailleurs institutionnels sont placés dans une situation différente qui nécessite qu'un traitement différent leur soit appliqué sur le plan des principes de concertation.

En dernier lieu, il convient de souligner l'incohérence générale de la loi qui, à l'article 193, inclut l'ensemble des bailleurs dans la catégorie du parc social, mais les exclut de cette définition dans l'article central du texte, à savoir l'article 55.

Pour toutes ces raisons, l'article 44 bis de la loi du 23 décembre 1986 dans sa rédaction issue de l'article 193 de la loi doit être jugé inconstitutionnel.

Enfin, l'article 44 ter (nouveau) de la loi du 23 décembre 1986 comporte également des motifs d'inconstitutionnalité.

Cet article confère au conseil de concertation locative, dont le plan de concertation a pu décider la création, une compétence très large qui concerne l'ensemble des activités de gestion de l'immeuble, que cet immeuble soit inclus dans la notion de parc social ou ne le soit pas. En l'espèce, la référence à une consultation du conseil sur « toutes mesures touchant aux conditions d'habitat et au cadre de vie » paraît trop générale pour pouvoir être admise sur le plan constitutionnel.

En présence de notions aussi vagues et au contenu non juridique, le Conseil constitutionnel a toujours statué en déclarant la disposition « inopérante », et en lui retirant tout effet normatif (C. const., no 82-142 DC, 27 juillet 1982, Rec. 52 ; no 86-208 DC, 1er et 2 juillet 1986, Rec. 78 ; no 83-164 DC, 29 décembre 1983, Rec. 67 ; no 91-302 DC, 30 décembre 1991, Rec. 197), jurisprudence que les requérants demandent au Conseil d'appliquer à l'article contesté.