V. - Sur les conditions de vote des délibérations budgétaires

et fiscales des conseils régionaux

A. - Le titre III de la loi déférée comporte des dispositions qui tendent, dans le prolongement des aménagements apportés par la loi du 7 mars 1998 à la procédure d'adoption des budgets régionaux, à renforcer, à titre transitoire, les mécanismes permettant de faire face à la situation complexe des régions dans lesquelles n'existe pas de majorité absolue. Le texte prévoit principalement, à cet égard, deux types de mesures :

- d'une part, l'article 22 dispose qu'à l'issue de l'examen du budget, voté conformément aux règles de droit commun par chapitre ou par article, le président du conseil régional peut soumettre à un vote d'ensemble le projet de budget initial, éventuellement modifié pour prendre en compte la discussion intervenue. Il s'agit, en substance, de transposer le mécanisme de « vote bloqué » défini au troisième alinéa de l'article 44 de la Constitution ;

- d'autre part, l'article 23 permet l'application du mécanisme d'adoption sans vote défini par la loi du 7 mars 1998 aux délibérations relatives au vote des taux des impôts régionaux, ainsi qu'à deux décisions budgétaires modificatives.

Les parlementaires auteurs des deux saisines estiment inconstitutionnelles, tant la nouvelle procédure de vote bloqué (art. 22 de la loi) que les aménagements apportés à la procédure d'adoption sans vote des budgets (art. 23). Ces dispositions méconnaîtraient, d'après eux, le principe de libre administration des collectivités locales par des conseils élus énoncé par l'article 72 de la Constitution, ainsi que les articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

B. - Le Conseil constitutionnel ne saurait accueillir ces critiques, qui reposent à la fois sur une analyse inexacte du cadre juridique régissant la matière et sur une interprétation erronée des dispositions contestées.

1. S'agissant du cadre juridique, le Gouvernement entend formuler les deux séries d'observations suivantes :

a) En premier lieu, les requérants se méprennent sur la signification exacte du principe de libre administration des collectivités territoriales.

En effet, ce principe concerne essentiellement la question des rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales, d'une part, et celle de la répartition des attributions et des prérogatives entre ces différentes collectivités, d'autre part. C'est seulement dans la mesure où l'article 72 de la Constitution précise que ces collectivités s'administrent « par des conseils élus » que la question des rapports, au sein de la collectivité, entre l'exécutif et l'organe délibérant peut se poser sous un angle constitutionnel. Mais la réponse que la jurisprudence y apporte est dépourvue d'ambiguïté : il appartient au législateur de déterminer les conditions dans lesquelles s'applique ce principe, sous la seule réserve de ne pas en dénaturer la portée et, notamment, de ne pas dépouiller l'organe délibérant de toute attribution effective (no 85-196 DC du 8 août 1985 ; no 87-241 DC du 19 janvier 1988).

b) En second lieu, il convient de souligner que les dispositions critiquées ont été élaborées à la lumière de la décision no 98-397 DC du 6 mars 1998, qui a rejeté des contestations analogues soulevées à l'encontre de la procédure d'adoption du budget sans vote prévue par le texte promulgué le 7 mars 1998.

Ce faisant, le Conseil s'est en réalité borné à constater que la critique adressée au texte manquait en fait, le dispositif ayant pour objet de rendre plus effective la libre administration des régions. Mais l'on ne peut inférer ni de cette décision, ni, de manière générale, de la jurisprudence, qu'un tel encadrement des mécanismes de décision au sein du conseil régional ne pourrait être admis que pour conjurer un péril menaçant la continuité des services assurés par cette collectivité ou pour prévenir son dessaisissement au profit de l'autorité de tutelle.

C'est dire que le Parlement ne fait qu'exercer le pouvoir d'appréciation que lui reconnaissent en la matière les articles 34 et 72 de la Constitution, lorsqu'il définit les conditions dans lesquelles peuvent être adoptées, ou réputées adoptées, des délibérations du conseil régional. Et il en résulte que rien n'interdit au législateur de prévoir que des modalités de « vote bloqué » peuvent être instituées pour garantir la cohérence des choix budgétaires opérés par le conseil régional. De telles dispositions contribuent en effet à poser les conditions d'une bonne administration des collectivités territoriales.

2. En outre, les requérants se méprennent sur la portée exacte des articles 22 et 23.

Contrairement, en effet, à ce qu'ils soutiennent, les articles 22 et 23 de la nouvelle loi ne dessaisissent pas l'assemblée régionale de sa compétence.

a) S'agissant de l'article 22, il a pour seul objet d'autoriser le président de la région à demander une seconde délibération pour que le conseil régional se prononce globalement, mais en toute connaissance de cause, sur le projet de budget établi par l'exécutif.

On soulignera d'abord, à cet égard, que ce vote bloqué ne peut intervenir qu'au terme de l'examen et du vote par chapitres et par articles du projet de budget dans les conditions de droit commun définies par l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

En outre la loi, en ouvrant la possibilité de modifier le projet de budget initial par « un ou plusieurs des amendements soutenus ou adoptés au cours de la discussion », n'implique pas le rejet systématique de tous les amendements adoptés par le conseil régional pendant l'examen des chapitres et articles du projet de budget.

On observera ensuite que la loi n'ôte pas à l'assemblée le droit de refuser ce projet en se prononçant en ce sens à la majorité : le conseil régional demeure donc souverain dans l'exercice effectif de ses attributions.

En réalité, le mécanisme contesté a le mérite d'ouvrir une ultime possibilité de faire adopter le budget par un vote de l'assemblée, avant mise en oeuvre de la procédure d'adoption sans vote, plus dérogatoire au droit commun, mais dont la légitimité a été reconnue par la décision précitée du 6 mars 1998.

Le choix d'un mécanisme spécifique de vote se justifie par le caractère propre du budget, acte essentiel qui permet la mise en oeuvre de la politique régionale, telle que définie par la majorité du conseil et plus particulièrement son président, notamment à l'occasion de l'obligation désormais faite aux candidats à la présidence de remettre « une déclaration écrite présentant les grandes orientations politiques, économiques et sociales de son action pour la durée de son mandat » conformément aux dispositions de l'article L. 4133-1 du CGCT issues de la loi du 7 mars 1998.

Ce budget ne saurait donc se résumer à une somme de chapitres et d'articles prévoyant et autorisant des montants de recettes et de dépenses. Il doit au contraire constituer un tout cohérent.

Cette nécessaire cohérence impose d'ouvrir au président la possibilité de demander un nouveau vote d'ensemble à la suite du vote de chacun des chapitres et articles du budget, qui vaut adoption du budget conformément aux dispositions du 1o de l'article 22 de la loi. En effet, eu égard au droit d'amendement reconnu à l'assemblée délibérante, il n'existe aucune garantie que le budget ainsi adopté :

- d'une part, respecte les règles d'équilibre prévues par la loi aux articles L. 1612-4 et suivants du CGCT ;

- d'autre part, soit conforme aux grandes orientations de politique générale définies par le président de la région.

Ce besoin de cohérence vaut également pour les décisions modificatives, dont il arrive qu'elles doivent être prises sous le sceau de l'urgence, par exemple pour la réalisation de travaux urgents, alors que les mêmes difficultés risquent d'exister pour dégager à cette occasion une majorité de gestion stable.

On rappellera, au surplus, que ce dispositif présente un caractère transitoire, l'article 27 de la loi prévoyant la disparition de cette procédure à l'occasion du prochain renouvellement des conseils régionaux, ou le cas échéant d'un conseil régional, une fois mis en oeuvre le nouveau mode de scrutin.

Pour autant, ce caractère transitoire - au demeurant absent dans le dispositif validé par la décision, déjà citée, du 6 mars 1998 - ne paraît pas constituer une condition nécessaire à la reconnaissance du caractère constitutionnel de mécanismes dérogatoires de vote. On peut d'ailleurs relever qu'il existe au moins un précédent législatif limitant le pouvoir de l'assemblée délibérante à l'adoption ou au rejet d'un projet de budget : le vote du budget annexe des sections de communes par les conseils municipaux, sur proposition de la commission syndicale, conformément aux dispositions de la loi du 9 janvier 1985, codifiées à l'article L. 2412-1 du CGCT.

Enfin, il convient de considérer cette nouvelle procédure de vote bloqué comme constituant un tout avec la procédure d'adoption sans vote du budget. Comme l'avait relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 mars 1998, cette dernière vise à assurer la continuité des services publics et à éviter le dessaisissement des organes délibérants au profit du représentant de l'Etat dans des régions dépourvues de majorités stables eu égard à leur mode de scrutin, que la même loi réforme par ailleurs. Son caractère dérogatoire a conduit à limiter, dans la nouvelle loi (art. 23), les possibilités d'y recourir aux cas de rejet explicite du budget. Il convient dès lors d'offrir au président de la région et à son assemblée une nouvelle chance d'adopter par un vote un budget cohérent, et ce dans les meilleurs délais, avant que le constat de l'absence de vote du budget au 30 mars (ou au 30 avril les années de renouvellement des assemblées délibérantes) n'entraîne la saisine par le préfet de la chambre régionale des comptes, dans les conditions prévues à l'article L. 1612-2 du CGCT.

b) Les mêmes arguments valent en ce qui concerne la procédure d'adoption sans vote aménagée par l'article 23 de la nouvelle loi.

L'extension du champ de cette procédure est indispensable, eu égard au lien consubstantiel entre décisions de vote des taux et décision budgétaire. Celle-ci inclut en effet le vote des produits attendus de la fiscalité locale, c'est-à-dire du produit issu de l'application, à des bases notifiées par les services fiscaux, de taux d'imposition librement votés par la collectivité.

Comme le notent les requérants, ces deux décisions distinctes doivent logiquement être simultanées pour garantir la conformité entre produits votés dans le budget et recettes effectivement mises en recouvrement en application des taux fixés par la collectivité. A défaut, les recettes inscrites au budget seraient insincères, ce qui risquerait de remettre en cause l'équilibre même du budget entre dépenses et recettes.

Ces deux délibérations s'avérant indissociables, il est logique de donner à l'assemblée locale les moyens de voter des taux d'imposition conformes aux recettes inscrites dans le budget pour la mise en oeuvre des politiques régionales.

Ceci suppose d'associer les décisions fiscales à la délibération budgétaire pour garantir la conformité des décisions et donc la cohérence et la légalité du budget dans des assemblées dépourvues de majorité stable.

En outre, l'extension ainsi prévue de la procédure d'adoption sans vote aux décisions fiscales annuelles, loin de dessaisir l'assemblée délibérante de ses pouvoirs, contribue bien au contraire à les renforcer.

En effet, les mêmes causes qui ont empêché un vote positif du budget devraient logiquement entraîner le rejet des dispositions fiscales permettant d'assurer le financement de ce budget sur lequel elle n'a pu se mettre d'accord. Or, en l'absence de vote par le conseil régional, l'article 1639 A du code général des impôts dispose que sont reconduits les taux de l'année précédente.

L'exclusion des décisions fiscales annuelles de la procédure d'adoption sans vote du budget reviendrait alors vraisemblablement à interdire toute modification des taux de la fiscalité directe locale pendant toute la durée du mandat des conseillers régionaux. Cela vaudrait tant dans le cadre du projet du président de la région que dans celui de la contre-proposition budgétaire annexée à la motion de renvoi déposée par une majorité alternative au sein du conseil. Leur inclusion rend au contraire à l'assemblée délibérante la maîtrise de la fiscalité locale, première recette budgétaire en volume.

Il convient de noter également que l'extension ainsi opérée par le législateur se limite strictement aux décisions annuelles de vote des taux, à l'exclusion de toute décision pérenne telle que le vote d'exonérations pour certains contribuables.

Enfin, l'argumentation tirée des articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ne peut qu'être écartée pour les raisons que le Conseil constitutionnel a retenues dans sa décision du 6 mars 1998 en réponse à une contestation analogue.