IV. - Sur l'article 21

A. - L'article 21 de la loi déférée prévoit la prise en charge progressive, par la Caisse nationale des allocations familiales, de la majoration de 10 % de la pension de vieillesse servie aux parents d'au moins trois enfants qui était jusque-là financée par le Fonds de solidarité vieillesse.

Selon les députés requérants, la mise à la charge de la branche famille des majorations familiales des pensions de vieillesse du régime général porte atteinte à l'universalité des prestations familiales et à l'égalité des citoyens devant les charges publiques. Ils font à cet égard valoir que tous les actifs qui paient des cotisations familiales et la CSG destinée à la branche famille n'ont pas vocation à bénéficier de majorations familiales de pensions de retraite et que le législateur fait financer par certains cotisants des avantages dont ils sont privés. Les auteurs de la saisine soutiennent également que l'article 21 méconnaît le « principe de l'autonomie des branches » qui résulterait de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.

Selon les sénateurs, auteurs du second recours, cette autonomie résulterait d'un « principe fondamental reconnu par la législation républicaine », depuis les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945.

B. - Pour sa part, le Gouvernement considère que ces moyens ne sont pas fondés.

1. En premier lieu, il est inexact de prétendre que le régime des prestations familiales repose sur un « principe d'universalité », tel que l'entendent les requérants.

A cet égard, on soulignera d'abord que, s'il est vrai que tous les salariés participent au financement de la branche famille par le biais du précompte, sur leurs salaires, de la CSG et d'une cotisation patronale, en revanche la dépense de la branche famille n'est pas, au sens où l'entendent les requérants, universelle. Ainsi, bien que contribuant au financement de la branche famille, tous les assurés ne bénéficient pas des allocations familiales, celles-ci n'étant versées qu'à partir du second enfant. De même, ils n'ont pas tous vocation à bénéficier des autres prestations familiales, qui peuvent être soumises à une condition de ressources.

Par ailleurs, des mécanismes de financement fondés sur la solidarité entre régimes ou faisant intervenir la solidarité nationale fonctionnent d'ores et déjà au bénéfice de tous les régimes de base. Ces mécanismes contribuent donc, même de manière indifférenciée, au financement de la majoration de pension, avantage non contributif.

Ils reposent actuellement, d'une part, sur le FSV, pour le régime général, les régimes alignés et celui des exploitants agricoles, d'autre part, sur la compensation entre les régimes ou sur des subventions d'équilibre d'origine budgétaire, pour les autres régimes de base. Il n'y a donc pas d'inégalité de traitement entre régimes.

Le transfert, opéré par la mesure contestée, du FSV à la branche famille ne modifie donc pas la logique du dispositif d'ensemble.

Enfin, il convient de mentionner que l'affiliation à l'assurance vieillesse des parents au foyer des personnes qui cessent ou réduisent leur activité professionnelle pour élever leurs enfants obéit à cette même logique. Le financement de cette affiliation est en effet assuré par une cotisation à la charge exclusive des organismes débiteurs des prestations familiales calculées sur des assiettes forfaitaires.

2. En deuxième lieu, le transfert opéré par l'article 21 ne porte aucune atteinte à l'égalité des citoyens devant les charges publiques.

En effet, cette réforme constitue un simple changement de source de financement, sans impact sur les modalités de celui-ci. Elle n'implique par ailleurs aucune modification du champ de prise en charge de la majoration de pension pour enfants, qui reste le même qu'auparavant (régime général des salariés, artisans, commerçants et exploitants agricoles). Les bénéficiaires eux-mêmes ne sont pas affectés par ce changement.

3. En troisième lieu, le moyen tiré d'un « principe d'autonomie des branches » est inopérant.

Un tel principe ne peut en effet se déduire de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, qui se borne à prévoir la présentation des objectifs de dépenses par branche : il s'agit seulement de présenter, par grande fonction sociale, les montants susceptibles d'être consacrés à chacune de ces fonctions.

On ne saurait davantage, comme tentent de le faire les sénateurs, auteurs du second recours, tirer des textes fondateurs de la sécurité sociale la conséquence que la séparation des branches, actuellement posée, pour le régime général, à l'article L. 225-1 du code de la sécurité sociale, aurait valeur constitutionnelle. En tout état de cause, de cette séparation ne découle nullement l'interdiction des transferts de recettes entre branches : bien au contraire, c'est ce principe qui rend nécessaire de tels transferts. En l'absence de transferts, les situations existantes seraient gelées et les évolutions structurelles de chacune des branches ne seraient pas prises en compte.