Synthèse

Le Gouvernement a modifié son scénario macroéconomique et de finances publiques pour 2021 et 2022. Ce scénario prend notamment en compte des mesures nouvelles, de montants importants, qui ne figuraient pas lors du dépôt du projet de loi de finances. Le Gouvernement a procédé en conséquence à une nouvelle saisine du Haut Conseil sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2022 conjointement à celle sur le 2e projet de loi de finances rectificative pour 2021.
Le Haut Conseil se félicite de cette nouvelle saisine qu'il avait appelée de ses vœux au vu du scénario macroéconomique et de finances publiques associé à la précédente saisine et qui lui permet de rendre un avis plus éclairé sur le PLF pour 2022.

Pour 2021, le Haut Conseil considère que l'hypothèse de croissance du Gouvernement (+ 6 ¼ %), révisée en hausse d'un quart de point par rapport au PLF initial pour 2022, devrait être dépassée, au vu des résultats, nettement meilleurs qu'attendu, des comptes trimestriels du 3e trimestre publiés après la saisine. Pour 2022, l'hypothèse de croissance (+ 4,0 %), inchangée par rapport au PLF initial, reste plausible. Les nouveaux développements intervenus depuis septembre - nouvelles mesures de soutien au pouvoir d'achat et à l'investissement et dégradation de l'environnement économique international - jouent dans des sens opposés.
Le Haut Conseil estime que la prévision d'inflation du Gouvernement est plausible pour 2021, mais que celle pour 2022, inchangée en dépit de la hausse des prix de l'énergie et de la nette amélioration du marché du travail enregistrées depuis le PLF initial, semble en revanche trop basse. Les prévisions d'emploi et de masse salariale pour 2021 et 2022, bien que révisées en hausse, restent également prudentes au regard des données les plus récentes.

Le Haut Conseil estime que le déficit public pour 2021 présenté dans le PLFR pourrait être légèrement inférieur à la prévision, du fait notamment d'une sous-estimation des recettes assises sur la masse salariale. Pour 2022, la dynamique de l'emploi et de la masse salariale laisse également attendre des recettes publiques plus élevées, mais le degré d'incertitude qui entoure la prévision de dépenses est important compte tenu de mouvements d'ampleur affectant les nouvelles dépenses. Leur calendrier, leur rythme d'exécution et leurs montants demeurent à ce stade à préciser. Au total, en l'état des informations disponibles, la prévision de déficit public pour 2022 peut toutefois être considérée comme plausible.
Le solde structurel pour 2022 présenté par le Gouvernement s'établirait à - 4,0 points de PIB en appliquant l'hypothèse de PIB potentiel de la loi de programmation (LPFP) en vigueur, et serait ainsi inférieur de 3,2 points à celui inscrit dans cette loi, soit un écart important au sens de la loi organique de décembre 2012. Néanmoins, le Haut Conseil considère que la clause des circonstances exceptionnelles, déclenchée au printemps 2020, peut encore justifier, en 2022, des écarts à la trajectoire programmée.
La LPFP en vigueur constitue toutefois une référence dépassée pour apprécier la trajectoire de finances publiques. Le solde structurel calculé à partir de la dernière estimation de croissance potentielle du Gouvernement, révisée pour tenir compte des conséquences de la crise sanitaire, s'établit à -5,0 points de PIB, soit un écart de plus de 4 points à l'objectif de moyen terme des finances publiques que s'est donné la France dans la LPFP et une dégradation de 2,5 points du solde structurel par rapport à 2019.

Le Haut Conseil observe que le repli du ratio de dette pour 2022 dans le PLF révisé par rapport au projet initial est plus fort que prévu (- 1,8 point à 113,5 points de PIB, au lieu de - 1,5 point). Cela ne résulte toutefois pas d'une réduction du déficit public mais d'opérations de gestion de trésorerie de l'Etat.
Le Haut Conseil constate que, contrairement à ce qu'il préconisait dans son avis du 17 septembre 2021, le surcroît de recettes attendu n'est pas consacré au désendettement, mais qu'il est, au contraire, plus que compensé par un surcroît de dépenses ou de mesures de baisse des prélèvements obligatoires. Il souligne une nouvelle fois que la soutenabilité à moyen terme de la dette publique, prévue en hausse de 16 points de PIB en 2022 par rapport à 2019, appelle à la plus grande vigilance.

1. Le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement le 22 octobre 2021, pour rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques associées au deuxième projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2021 et sur la cohérence de ce projet de loi avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel, en application de l'article 15 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

2. Par cette même saisine, en application de l'article 16 de la loi organique n° 2012-1403 précitée, le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement d'une révision des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2022 portant révision des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles reposaient ces projets.

3. Cette double saisine a été accompagnée par des réponses aux questionnaires adressés par le Haut Conseil aux administrations compétentes.

4. Comme le permet l'article 18 de la loi organique de 2012, le Haut Conseil a auditionné les représentants de la direction générale du Trésor et de la direction du budget le 25 octobre 2021.

5. Le Haut Conseil s'est appuyé sur les informations conjoncturelles et les dernières prévisions produites par un ensemble d'organismes et d'institutions internationales et nationales. En outre, il a pris en compte la publication par l'Insee, le 29 octobre, de la première estimation des comptes du troisième trimestre et des résultats provisoires de l'indice des prix à la consommation d'octobre.

6. Après en avoir délibéré lors de sa séance du 29 octobre 2021, le Haut Conseil a adopté le présent avis répondant à cette double saisine.

7. Les prévisions macroéconomiques

8. Le Haut Conseil apprécie successivement les nouvelles hypothèses de croissance de l'activité, d'inflation, d'emploi et de masse salariale du secteur privé pour 2021 et 2022.
   a) La croissance de l'activité :

9. Pour 2021, le Gouvernement prévoit une progression du PIB en volume de 6 ¼ %, révisée en hausse d'un quart de point par rapport au projet de loi de finances pour 2022, et de 4,0 % en 2022, inchangée par rapport à ce projet.

Les prévisions de croissance du PIB pour 2021-2022

| |France|Zone euro| | | | | |----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|------|---------|---------|----|----|---------| | | 2021 | 2022 |2022/2019|2021|2022|2022/2019| | Gouvernement (PLF 2022 - septembre 2021) | 6,0 | 4,0 | 1,4 |4,9 |4,4 | 2,4 | | Banque de France (septembre 2021) | 6,3 | 3,7 | 1,5 |5,0 |4,6 | 2,7 | | OCDE (septembre 2021) | 6,3 | 4,0 | 1,7 |5,3 |4,6 | 3,0 | | FMI (octobre 2021) | 6,3 | 3,9 | 1,6 |5,0 |4,3 | 2,5 | | Observatoire français des conjonctures économiques (octobre 2021) | 6,3 | 4,1 | 1,9 |5,1 |4,8 | 3,0 | | Rexecode (octobre 2021) | 6,3 | 3,5 | 1,2 | 5 |3,9 | 2,1 | | Consensus Forecasts (octobre 2021) | 6,1 | 3,8 | 1,3 |5,1 |4,4 | 2,6 | | Gouvernement (PLF 2022 révisé - octobre 2021) | 6,25 | 4,0 | 1,7 |4,9 |4,4 | 2,4 | |Source : HCFP à partir des prévisions d'organisations internationales et d'instituts de conjoncture
Les colonnes ‘2022/2019'présentent pour chaque prévision le niveau du PIB atteint en 2022 par rapport à celui observé en 2019.| | | | | | |

9. Dans son avis sur les PLF et PLFSS pour 2022, le Haut Conseil avait estimé que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2021 pouvait être considérée comme prudente au regard notamment des dernières prévisions de l'Insee et de la Banque de France. De fait, la nouvelle prévision du Gouvernement pour 2021 a été révisée en hausse d'un quart de point et est désormais quasi identique à celle de ces deux organismes. La publication par l'Insee des comptes trimestriels du troisième trimestre, survenue le 29 octobre, soit après la saisine du Gouvernement, conduit toutefois désormais à considérer que cette prévision devrait être dépassée : l'acquis de croissance du PIB à l'issue du troisième trimestre 2021, c'est-à-dire la croissance qui serait enregistrée sur l'ensemble de l'année 2021 si le PIB était stable au quatrième trimestre, est déjà de 6,6 %. Le PIB est ainsi revenu au troisième trimestre 2021 quasiment à son niveau du quatrième trimestre 2019.

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10. Le Gouvernement n'a pas changé sa prévision de croissance pour 2022 qui reste fixée à 4,0 %. Le Haut Conseil avait considéré plausible cette prévision dans son avis sur les PLF et PLFSS pour 2022. Depuis lors, le Gouvernement a pris en compte des mesures nouvelles de soutien au pouvoir d'achat et à l'investissement susceptibles de relever la croissance de l'activité en 2022. À l'inverse, la croissance risque de pâtir de la dégradation de l'environnement économique mondial. Celui-ci est marqué notamment par la persistance de difficultés d'approvisionnement. De plus, les prix de l'énergie ont poursuivi leur hausse. Ces facteurs ont conduit à une perte de dynamisme de l'économie mondiale, dont attestent des données conjoncturelles moins bonnes qu'attendu (PIB du troisième trimestre aux Etats-Unis, au Royaume-Uni, en Chine ou en Allemagne). Les pressions inflationnistes ont par ailleurs conduit certaines banques centrales (notamment la Réserve Fédérale américaine, la Banque d'Angleterre et la Banque du Canada) à annoncer un durcissement plus précoce que prévu de leur politique monétaire. Ces annonces poussent à la hausse les taux d'intérêt et pourraient entraîner des tensions sur les marchés financiers. Au total, ces éléments qui jouent dans des sens opposés conduisent le Haut Conseil à estimer que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2022 reste plausible.
11. Le Haut Conseil considère que l'hypothèse de croissance du Gouvernement pour 2021 (+ 6 ¼ %), révisée en hausse d'un quart de point par rapport au PLF initial pour 2022, devrait être dépassée, au vu des résultats nettement meilleurs qu'attendu, des comptes trimestriels du 3e trimestre, publiés après la saisine. Pour 2022, l'hypothèse de croissance (+ 4,0 %), inchangée par rapport au PLF initial, reste plausible. Les nouveaux développements intervenus depuis septembre - nouvelles mesures de soutien au pouvoir d'achat et à l'investissement et dégradation de l'environnement économique international - jouent dans des sens opposés.
    b) La hausse des prix à la consommation :
12. Le Gouvernement n'a pas modifié sa prévision de hausse de l'indice des prix à la consommation pour 2021 et 2022 : + 1,5 % en moyenne annuelle en 2021 et 2022, après + 0,5 % en 2020.

Indice des prix à la consommation (IPC)

| Variations en % |Prévisions du Gouvernement (en moyenne annuelle)| | | | |----------------------|------------------------------------------------|----|----|---| | 2019 | 2020 |2021|2022| | | Indice d'ensemble | 1,1 |0,5 |1,5 |1,5| |Indice « sous-jacent »| 0,8 |0,6 |1,1 |1,5|

Source : Projet de loi de finances pour 2022 révisé

13. Dans son avis sur les PLF et PLFSS pour 2022, le Haut Conseil avait jugé la prévision d'inflation du Gouvernement réaliste pour 2021 et 2022. Les prix de l'énergie ont toutefois nettement augmenté depuis lors, ce qui, toutes choses égales par ailleurs, devrait conduire à réviser en hausse la prévision pour 2022. Ainsi, le prix du baril de Brent s'est établi, en octobre 2021, 15 $ environ au-dessus du niveau retenu par le Gouvernement dans sa prévision (84 $ contre 69 $), ce qui, selon les simulations présentées par le Gouvernement dans le Programme de stabilité d'avril 2021, conduirait à augmenter le niveau des prix de près de 0,5 point en 2022 (voir encadré ci-dessous) si le baril devait se maintenir à ce niveau sur l'ensemble de l'horizon de prévision. Le relèvement de la prévision de croissance et l'amélioration du marché du travail plus forte que prévu dans la prévision initiale associée au PLF pour 2022 sont par ailleurs de nature à accroître l'inflation sous-jacente en 2022 par rapport à cette prévision. La publication par l'Insee, des résultats provisoires de l'indice des prix, le 29 octobre soit après la date de saisine, confirme la tendance haussière de l'inflation et fait peser un risque de léger dépassement de la prévision d'inflation pour 2021.
14. Le Haut Conseil estime que la prévision d'inflation du Gouvernement est plausible pour 2021, mais que celle pour 2022, inchangée en dépit de la hausse des prix de l'énergie et de la nette amélioration du marché du travail enregistrées depuis le PLF initial, semble en revanche trop basse.

Quel impact sur la prévision d'un prix du pétrole plus élevé ?

Le prix du pétrole fait partie des paramètres importants de la prévision macroéconomique et budgétaire. Une variation du prix du pétrole a des effets sur les finances publiques, de manière directe à travers la fiscalité énergétique, et de manière plus indirecte, par ses effets sur les comportements des agents économiques (consommation des ménages, notamment de carburant, coûts et prix des entreprises, etc.).
Lors de l'élaboration de ses prévisions économiques, la direction générale du Trésor fait usuellement l'hypothèse que les prix pétroliers se stabilisent, en prévision, à leur niveau le plus récent. Ce choix conventionnel résulte de la difficulté à prévoir l'évolution des cours pétroliers et est partagé par de nombreuses institutions.
Le Gouvernement n'a pas modifié sa prévision d'inflation dans le cadrage macroéconomique révisé pour le PLF pour 2022 et a en particulier conservé l'hypothèse de prix du pétrole sous-jacente au cadrage initial présenté en septembre, à 69 $ le baril de Brent, correspondant au niveau moyen du mois d'août. Or celui-ci se situe désormais autour de 84 $ le baril en moyenne depuis début octobre, soit près de 15 $ de plus (1).
Il est possible de donner une estimation, toutes choses égales par ailleurs, de l'impact qu'aurait sur la prévision du Gouvernement l'ajustement des prix pétroliers à leur niveau d'octobre, en s'appuyant sur les simulations présentées dans le programme de stabilité d'avril 2021, qui détaillent les conséquences sur le scénario du Gouvernement d'une hypothèse différente de prix du pétrole, à partir du modèle Mésange, développé par l'Insee et la direction générale du Trésor (2).
L'effet sur les grands agrégats macroéconomiques, bien que modeste, n'est pas pour autant négligeable : toutes choses égales par ailleurs, l'actualisation du scénario de prix du pétrole conduirait à revoir sur la première année à la hausse de 0,5 point l'inflation, à la baisse de 0,2 point la croissance du PIB et à la hausse d'un dixième du déficit public en lien avec la perte de PIB. Les nouvelles mesures, intégrées dans le PLF pour 2022 révisé, destinées à compenser les effets de l'inflation énergétique sur le pouvoir d'achat des ménages, atténuent quelque peu son impact sur le PIB, mais accroissent le déficit public.

Tableau : impact d'une hausse du prix du pétrole en moyenne sur l'année de 15 $ par baril

| |Hausse de 15 $| |---------------------------|--------------| | Effet sur le PIB | -0,2 | | Effet sur l'inflation | +0,5 | |Effet sur le solde primaire| -0,1 |

Note : impacts calculés à partir de la variante « hausse du prix du pétrole de 10 $ », sur la première année, arrondis au dixième.
Source : programme de stabilité d'avril 2021

c) L'emploi et la masse salariale du secteur privé :
15. La masse salariale du secteur privé est un déterminant important des recettes publiques. Dans son avis sur les PLF et PLFSS pour 2022, le Haut Conseil avait jugé trop basses les prévisions d'emploi et de masse salariale pour 2021, qui ne tenaient pas compte des toutes dernières informations disponibles. Le Gouvernement a, de fait, sensiblement relevé sa prévision de croissance de la masse salariale du secteur marchand non agricole en 2021, passée de 6,2 % à 7,2 %.
16. Cette nouvelle prévision de croissance de la masse salariale pour 2021 apparaît toutefois encore basse au regard de sa dynamique récente, dont témoignent les données récentes de l'Acoss (3). L'Unédic, dans ses prévisions financières pour 2021-2023 rendues publiques le 22 octobre 2021, retient ainsi pour 2021 une croissance de presque 8,0 % de la masse salariale, sur un champ très proche. Les données de l'Acoss ne fournissent pas de décomposition entre emploi et salaire par tête au-delà du deuxième trimestre, mais elles laissent attendre une hausse plus forte en 2021 de l'emploi et, peut-être, du salaire moyen par tête, que prévu par le Gouvernement.

Masse salariale du secteur marchand non agricole (évolutions en %)

| |2020 |2021|2022| |-------------------------------------------|-----|----|----| | Effectifs salariés marchands |-1,5|1,9 |1,1 | | Salaire moyen |-4,9|5,2 |4,7 | | Masse salariale |-6,2|7,2 |5,9 | |Source : prévisions du PLF pour 2022 révisé| | | |

17. Pour 2022, le Gouvernement a révisé d'un demi-point à la baisse (4,7 % contre 5,2 % dans le PLF pour 2022) sa prévision de croissance du salaire moyen, en raison de l'hypothèse, inchangée par rapport au PLF initial, d'un retour en 2022 du partage de la valeur ajoutée au niveau de 2019. Or, la situation conjoncturelle sur le marché du travail (la baisse du taux de chômage, des difficultés de recrutement plus marquées voire des pénuries de main-d'œuvre dans certains métiers sous tension) et la dynamique de l'inflation importée fragilisent cette hypothèse. La croissance du salaire moyen pourrait ainsi être en 2022 plus forte que celle prévue par le Gouvernement.

18. Le Gouvernement a laissé globalement inchangée sa prévision pour 2022 de créations nettes d'emploi (60 000 entre fin 2021 et fin 2022 contre 64 000 dans le PLF initial). Ce scénario est possible, mais n'est pas acquis au regard de la dynamique récente de l'emploi. Il suppose une résorption partielle de la perte de productivité enregistrée jusqu'à présent du fait de la crise, par rapport à une tendance de productivité avant-crise estimée par la Gouvernement à 1,2 % par an. À scénario de croissance inchangé, les créations d'emplois seraient plus fortes en 2022, si la tendance de productivité était plus faible comme l'estiment certaines institutions.

19. Au total, la prévision du Gouvernement pour la croissance de la masse salariale en 2022 est sujette à des aléas plutôt orientés à la hausse, aussi bien pour l'évolution du salaire moyen que pour celle de l'emploi.

20. Le Haut Conseil juge que les prévisions d'emploi et de masse salariale pour 2021 et 2022, bien que révisées en hausse, restent prudentes au regard des données les plus récentes.

21. Observations sur les prévisions de finances publiques pour 2021 et 2022

22. Le Haut Conseil apprécie les risques portant sur le solde public puis examine la cohérence du solde structurel (4) avec les orientations pluriannuelles de la loi de programmation des finances publiques et discute enfin les évolutions de la dette publique.

23. Appréciation des risques sur le solde public :

24. Le Gouvernement a révisé en baisse de 6,9 Md€ (soit près de 0,3 point de PIB, de 8,4 à 8,1 points de PIB) sa prévision de déficit public pour 2021 dans le cadre du projet de loi de finances rectificative, et en hausse de 4,8 Md€ (soit 0,2 point de PIB de 4,8 à 5,0 points de PIB) celle pour 2022.

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a) Le solde public pour 2021 :
23. En 2021, l'augmentation globale des dépenses hors crédits d'impôt est estimée à 4,8 % en valeur (soit 4,3 % en volume (5)), après une hausse de 6,8 % en 2020. Les dépenses s'élèveraient ainsi à 59,7 points de PIB en 2021, un ratio en repli par rapport au niveau atteint en 2020 (60,8 points), mais encore supérieur de 5,9 points à celui de 2019 (53,8 points de PIB). Par rapport aux prévisions du PLF initial pour 2022, la dépense totale des APU est révisée en baisse de 1,2 Md€. Des dépenses nouvelles, « l'indemnité inflation » (1,5 Md€ (6)) ainsi que « d'autres mesures de préservation du pouvoir d'achat » (0,5 Md€) et une charge de la dette plus élevée que prévu (0,3 Md€), sont plus que compensées par la suppression de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (-1,5 Md€) (7), de moindres charges de service public de l'électricité en lien avec la hausse des prix de l'énergie (8) (-1,5 Md€), une sous-exécution attendue des dépenses du fonds de solidarité (- 0,2 Md€) et de moindres dépenses prévues d'indemnisation du chômage (- 0,2 Md€).
24. La dépense de l'Etat en comptabilité budgétaire est globalement stable par rapport aux prévisions de septembre : l'objectif de dépenses totales (Odete) s'établit à 535 Md€ soit 0,4 Md€ au-dessus du niveau attendu au PLF initial pour 2022. Le montant de ces dépenses reste entouré d'incertitudes, notamment parce que le dispositif destiné à mettre en œuvre « l'indemnité inflation », qui influencera la répartition de son coût entre les exercices 2021 et 2022, reste à préciser.
25. Sur le champ des administrations de sécurité sociale, les prévisions de dépenses sont très proches de celles de septembre avec une légère révision à la baisse des dépenses d'indemnisation du chômage, liée au dynamisme accru de l'emploi. Les dépenses sous Ondam progresseraient de 7,4 % en 2021, soit au même rythme qu'attendu par le PLFSS pour 2022.
26. Les prévisions de dépenses des collectivités locales pour 2021 sont inchangées par rapport à celles de septembre. Elles sont cohérentes avec les remontées comptables disponibles jusqu'en septembre.
27. Le Gouvernement a révisé en hausse de 4,5 Md€ sa prévision de prélèvements obligatoires pour 2021. Cette révision traduit principalement, pour 2,9 Md€, l'impact sur les cotisations et les prélèvements sociaux de la révision portant sur la masse salariale et la prise en compte de remontées comptables meilleures que prévu de droits de mutations à titre onéreux (+ 0,8 Md€) et de TVA (+ 1,6 Md€).
28. Sur cette base, la croissance des recettes de TVA (+ 11,8 %) continue de s'écarter de celle de la base taxable correspondante (+ 8,4 %), telle qu'elle ressort des prévisions macroéconomiques du Gouvernement, bien que celle-ci ait aussi été revue en hausse en lien avec celle de l'activité. Les dernières données des comptes trimestriels de l'Insee laissent toutefois attendre un relèvement de la croissance de la base taxable, et donc une certaine réduction de cet écart ; compte tenu des remontées comptables des neuf premiers mois de l'année, la prévision du Gouvernement peut être considérée comme raisonnable.
29. La prévision de l'IS reste, à ce stade de l'année, une des sources majeures d'incertitude et n'a pas été révisée depuis le PLF initial pour 2022. L'excédent brut d'exploitation (EBE) des entreprises pourrait être plus fort que prévu en PLF, l'impact d'une valeur ajoutée plus forte que prévu tel que le laissent présager les comptes trimestriels devant plus que compenser la révision en hausse à la fois de la masse salariale et des prix des intrants énergétiques. La prévision du Gouvernement suppose implicitement une recette du 5ème acompte, qui repose sur les résultats de l'année en cours, cohérente avec le rebond de l'activité.
30. Enfin, la révision à la hausse des recettes de cotisations et de prélèvements sociaux reste probablement insuffisante, du fait de la sous-estimation vraisemblable de la masse salariale.
31. Le Haut Conseil estime que le déficit public pour 2021 présenté dans le PLFR pourrait être légèrement inférieur à la prévision, du fait notamment d'une sous-estimation des recettes assises sur la masse salariale.
b) Le solde public pour 2022 :
32. Pour 2022, le Gouvernement a révisé en hausse sa prévision de dépenses publiques hors crédits d'impôt de 5,3 Md€ par rapport au PLF initial. Cette hausse résulte de dépenses nouvelles à hauteur de 7,8 Md€ comprenant en particulier des mesures de soutien du pouvoir d'achat pour 3,5 Md€ (indemnité inflation, compensation aux fournisseurs d'énergie du blocage de leurs prix) (9) et de nouvelles dépenses d'intervention pour 4 Md€ (plan d'investissement public France 2030, mesures pour le développement des compétences et l'insertion dans l'emploi, revenu d'engagement). Ces nouvelles dépenses sont compensées partiellement (2,6 Md€) par de moindres dépenses publiques résultant de la hausse des prix de l'énergie (moindres charges de service public de l'électricité (10)) et d'une baisse plus forte qu'inscrite en PLF initial des dépenses d'indemnisation du chômage.
33. Au total, les dépenses publiques s'élèveraient à 1 444 Md€, soit 55,7 points de PIB en 2022, en baisse de 4 points par rapport à 2021 mais en hausse de 1,9 point par rapport à 2019. Si une partie des nouvelles dépenses n'a pas vocation à être pérenne, notamment les mesures de soutien au pouvoir d'achat, certaines en revanche vont perdurer dans le temps (plan France 2030, mesures pour le développement des compétences et l'insertion dans l'emploi).
34. Ces dépenses supplémentaires sont portées principalement par le budget de l'Etat. Ainsi, la baisse des dépenses de l'Etat en comptabilité nationale, attendue en 2022 du fait de la diminution des dépenses de soutien et de relance s'établirait non plus à 7,9 % comme annoncé dans le PLF initial mais à 6,4 %. En comptabilité nationale (11), les dépenses de l'Etat (hors crédits d'impôt et hors transferts) augmenteraient de 5,7 Md€, passant de 402,7 Md€ à 408,4 Md€.
35. Il demeure une incertitude importante sur l'évolution des dépenses de l'Etat en 2022. Tout d'abord, la répartition du coût de « l'indemnité inflation » entre les exercices 2021 et 2022 reste imprécise. De plus, d'autres dépenses de l'Etat évoluent en fonction des prix de marché de l'énergie (charges de services publics de l'électricité, compensation aux fournisseurs de gaz du blocage de leurs prix) et leur montant est donc incertain. En outre, le rythme de décaissement du plan France 2030 est soumis aux risques de retard dans la mise en œuvre qui ont pu affecter les plans d'investissement précédents. Enfin, l'empilement des dispositifs en faveur de l'investissement dans les compétences et dans l'accompagnement des jeunes créent des risques d'exécution.
36. S'agissant des prestations sociales, leur montant pour 2022 serait révisé en légère baisse de près de 0,6 Md€ par rapport aux prévisions de septembre (0,3 Md€ sur les retraites, du fait de la décision prise par l'Agirc-Arrco de revaloriser les pensions 0,5 % en dessous de l'inflation, et 0,2 Md€ sur le chômage en raison de la révision en hausse du niveau d'emploi). Les dépenses pour faire face à la crise sanitaire dans le champ de l'Ondam sont prévues à 5 Md€ après 14,8 Md€ en 2021, ce montant étant entouré d'aléas.
37. Les prévisions de dépenses des collectivités locales pour 2022 sont inchangées par rapport aux prévisions de septembre.
38. Le Gouvernement a révisé en légère baisse (-0,9 Md€) sa prévision de prélèvements obligatoires pour 2022. Cette baisse peut être principalement décomposée en trois composantes : la baisse de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) pour 5,9 Md€, l'impact sur 2022 de la révision des prélèvements obligatoires de 2021 (+ 4,8 Md€), l'impact sur les seules recettes 2022 de la révision des prévisions macroéconomiques sur 2021 (+0,3 Md€).
39. Une hausse des prix de l'énergie plus forte qu'attendue par le Gouvernement pourrait peser sur les résultats des entreprises et donc sur le rendement de l'impôt sur les sociétés. La perspective de résultats des entreprises meilleurs que prévu par le Gouvernement en 2021 conduit toutefois à considérer la prévision d'impôt sur les sociétés comme prudente. En outre, le Gouvernement n'intègre pas l'effet positif sur le solde 2022 de l'impôt sur le revenu qu'on attendrait de la révision en hausse de la masse salariale en 2021.
40. Enfin, les prélèvements sur les salaires (cotisations, CSG, CRDS) sont affectés par la sous-estimation probable de la masse salariale.
41. Pour 2022, la dynamique de l'emploi et de la masse salariale laisse attendre des recettes publiques plus élevées, mais le degré d'incertitude qui entoure la prévision de dépenses est important compte tenu de mouvements d'ampleur affectant les nouvelles dépenses. Leur calendrier, leur rythme d'exécution et leurs montants demeurent à ce stade à préciser. Au total, en l'état des informations disponibles, la prévision de déficit public pour 2022 peut toutefois être considérée comme plausible.
2. Appréciation de la cohérence avec les orientations pluriannuelles de solde structurel :
42. Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le deuxième PLFR pour 2021 avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022. Compte tenu des modifications apportées au solde public et au niveau de PIB de 2022, le Haut Conseil porte aussi son appréciation sur l'année 2022.
43. Selon la même loi organique, un écart de solde structurel est considéré comme important lorsqu'il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.
44. Le Haut Conseil doit se référer à la croissance potentielle telle qu'elle a été établie par la loi de programmation en vigueur. Le solde structurel est ainsi calculé dans le PLF pour 2022 révisé avec la même hypothèse de croissance potentielle (1,25 % en 2020, 1,30 % en 2021 et 1,35 % en 2022) que dans la loi de programmation.

Décomposition du solde public présenté par le Gouvernement

| En points de PIB |PLF pour 2022 révisé (octobre 2021)|LPFP (janvier 2018)| | | | | |----------------------------------|-----------------------------------|-------------------|-----|-----|-----|-----| | | 2020 | 2021 |2022 |2020 |2021 |2022 | | Solde public | -9,1 | -8,1 |-5,0|-1,5|-0,9|-0,3| | Composante conjoncturelle | -5,0 | -2,3 |-0,8| 0,1 | 0,3 | 0,6 | |Mesures ponctuelles et temporaires| -2,8 | -0,1 |-0,2| 0,0 | 0,0 | 0,0 | | Solde structurel | -1,3 | -5,7 |-4,0|-1,6|-1,2|-0,8| | Écart avec la LPFP | +0,3 | -4,5 |-3,2| | | |

Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : Projet de loi de finances pour 2022 révisé, loi de programmation de janvier 2018.

45. Sur la base des données de PIB potentiel de la LPFP, le solde structurel se dégraderait de 4,4 points de PIB entre 2020 et 2021 avant de s'améliorer de 1,7 point entre 2021 et 2022, ces évolutions heurtées tenant à la fois au caractère exceptionnel des évolutions de recettes et de dépenses entraînées par la crise sanitaire et aux modalités de calcul du solde structurel retenues par le Gouvernement (12). Par rapport au projet de loi de finances présenté en septembre, le déficit structurel est amélioré de 0,1 point en 2021 et dégradé de 0,3 point en 2022. L'écart de solde structurel par rapport à la loi de programmation de janvier 2018, toujours en vigueur aujourd'hui, s'élève à -4,5 points de PIB en 2021 et -3,2 points en 2022, et est donc important au sens de la loi organique de 2012.
46. Le Gouvernement a maintenu, dans le cadre macroéconomique révisé du PLF pour 2022, l'estimation de perte de PIB potentiel qu'il avait retenue en septembre 2021 pour le PLF pour 2022. Ainsi, le PIB potentiel serait en retrait de 1 ¾ point en 2022 par rapport à la trajectoire de la LPFP, puis croîtrait ensuite au même rythme que dans la LPFP (+1,35 % par an). La révision à la baisse de la croissance potentielle par rapport à l'hypothèse de la LPFP conduirait, toutes choses égales par ailleurs, à améliorer le solde conjoncturel de près d'un point en 2021 et en 2022 et à accroître d'autant le déficit structurel. En 2022, le solde structurel s'établirait ainsi à - 5,0 points de PIB au lieu de - 4,0 points de PIB avec la croissance potentielle de la LPFP.
47. L'évaluation faite par le Gouvernement du niveau et de la croissance du PIB potentiel en 2021 et 2022 est entourée d'incertitudes particulièrement fortes du fait des hypothèses qu'il est nécessaire de faire sur l'impact de la crise sanitaire, aujourd'hui encore difficile à évaluer. L'évaluation du déficit structurel qui en découle est donc susceptible d'être révisée lorsque cet impact sera mieux apprécié.
48. Comme le Haut Conseil l'a relevé précédemment, les estimations de solde structurel présentées par le Gouvernement dans le PLF pour 2022 révisé ne peuvent être interprétées de manière pertinente que sur l'année 2022 en comparaison avec l'année 2019, du fait des difficultés d'analyse liées à la situation économique exceptionnelle et aux choix retenus par le Gouvernement en matière d'enregistrement des mesures de soutien. Au total, le déficit structurel se dégraderait de l'ordre de 2,5 points de PIB entre 2019 et 2022 avec le PIB potentiel révisé, dont 1,2 point de PIB de mesures des plans de soutien et de relance, non pérennes (13), mais 1,3 point de dégradation plus pérenne. Dans ce cadre, l'écart de production serait légèrement positif en 2022 et le déficit public (-5,0 points de PIB) serait alors intégralement de nature structurelle.

Décomposition du solde public avec l'hypothèse actualisée de PIB potentiel du Gouvernement

| En points de PIB |2019 |2020 |2021 |2022 | |----------------------------------|-----|-----|-----|-----| | Solde public |-3,1|-9,1|-8,1|-5,0| | Composante conjoncturelle | 0,4 |-4,3|-1,3| 0,2 | |Mesures ponctuelles et temporaires|-1,0|-2,8|-0,1|-0,2| | Solde structurel |-2,5|-1,9|-6,6|-5,0|

Source : projet de loi de finances pour 2022 révisé

49. Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022.
50. Le Haut Conseil constate ainsi que le solde structurel pour 2022 présenté par le Gouvernement s'établirait à - 4,0 points de PIB en appliquant l'hypothèse de PIB potentiel de la loi de programmation (LPFP) en vigueur, et serait ainsi inférieur de 3,2 points à celui inscrit dans cette loi, soit un écart important au sens de la loi organique de décembre 2012. Néanmoins, le Haut Conseil considère que la clause des circonstances exceptionnelles, déclenchée au printemps 2020, peut encore justifier, en 2022, des écarts à la trajectoire programmée.
51. Le Haut Conseil rappelle que la LPFP en vigueur constitue toutefois une référence dépassée pour apprécier la trajectoire de finances publiques. Le solde structurel calculé à partir de la dernière estimation de croissance potentielle du Gouvernement, révisée pour tenir compte des conséquences de la crise sanitaire, s'établit à - 5,0 points de PIB, soit un écart de plus de 4 points à l'objectif de moyen terme des finances publiques que s'est donné la France dans la LPFP et une dégradation de 2,5 points du solde structurel par rapport à 2019.
52. La dette publique :
53. Selon la prévision du Gouvernement, le ratio de dette publique serait quasi stable en 2021 à 115,3 points de PIB et il reculerait de 1,8 point en 2022, pour s'établir à 113,5 points de PIB. Du fait de la croissance élevée, le déficit stabilisant la dette (-6,0 points de PIB) serait en effet au-dessus du déficit attendu (-5,0 points de PIB).
54. La diminution du ratio de dette publique en 2022 est un peu plus prononcée que dans le PLF présenté en septembre (-1,8 point au lieu de -1,5). Cette plus forte baisse ne résulte pas d'une réduction du déficit public mais d'une hypothèse de consommation plus importante de la trésorerie de l'Etat en 2022. La prévision de dette publique pour 2022 est par ailleurs affectée des incertitudes qui portent sur le déficit.

Dette et déficit publics

|En points de PIB|2020 |2021 |2022 | |----------------|-----|-----|-----| | Solde public |-9,1|-8,1|-5,0| | Dette publique |115,0|115,3|113,5|

Source : Insee et PLF pour 2022 révisé.

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Une dynamique du ratio de dette publique entre 2020 et 2022 marquée par l'effet conjugué des évolutions de grande ampleur des finances publiques et du PIB

La dette publique, rapportée au PIB, a augmenté de manière très prononcée en 2020, passant de 97,5 points de PIB en 2019 à 115 points de PIB en 2020. Selon le Gouvernement, le ratio de dette serait quasi stable en 2021 avant de diminuer de 1,8 point pour atteindre 113,5 points de PIB en 2022.
La hausse très marquée du ratio de dette publique en 2020 peut être décomposée en quatre facteurs qui contribuent tous à la hausse du ratio cette année-là :

- une charge d'intérêts plus élevée, pour 1,3 point de PIB ;
- un déficit primaire, c'est-à-dire hors charge d'intérêts, de 7,8 points de PIB ;
- des facteurs qui affectent différemment l'endettement et le solde public en comptabilité nationale (dits « flux de créances ») et qui traduisent notamment la forte hausse de la trésorerie de l'Etat en 2020, à hauteur de 2,8 points de PIB ;
- la contraction de la valeur du PIB placé en dénominateur du ratio (-5,5 %), qui accroît le poids de la dette héritée du passé de l'ordre de 5 points de PIB.

En 2021 et 2022, l'évolution du ratio de dette traduit l'effet de facteurs jouant en sens opposé : le déficit public contribue encore à la hausse du ratio de dette, mais cet effet se trouve en grande partie compensé par le redressement du PIB en valeur qui diminue le poids de la dette héritée du passé.
En 2021, le ratio de dette publique prévu par le Gouvernement augmenterait légèrement :

- le rebond marqué du PIB en valeur diminuerait le poids de la dette héritée du passé de l'ordre de 7 points de PIB ;
- les flux de créances contribueraient pour leur part à le diminuer à hauteur de 0,5 point de PIB ;
- mais le déficit primaire contribuerait encore à accroître la dette de 6,7 points de PIB ;
- et, comme en 2020, la charge d'intérêts contribuerait à l'accroître de 1,3 point de PIB.

En 2022, la diminution du ratio de dette prévue (-1,8 point de PIB) provient de l'augmentation du PIB en valeur (+5,5 %) qui diminue la dette héritée du passé à hauteur de 6 points, faisant plus que compenser le déficit public qui, quoique en baisse notable, l'augmente encore de 5,0 points (14). Les flux de créances contribuent en outre à diminuer légèrement le ratio en 2022 (-0,8 point de PIB).

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Au-delà de son impact direct sur le poids de la dette héritée du passé, le repli du PIB en valeur en 2020 affecte aussi indirectement l'évolution de la dette, via son impact sur le déficit primaire rapporté au PIB.

- En premier lieu, comme pour la dette, le repli du PIB a pour effet d'augmenter par un effet « dénominateur » le ratio du déficit primaire nominal au PIB. Cet effet, habituellement négligeable, devient significatif dès lors que le PIB connaît des variations de grande ampleur, comme en 2020 ;
- En outre, la crise sanitaire et économique qui a provoqué la baisse du PIB conduit à accroître certaines dépenses publiques et à faire baisser les recettes. Cet impact est toutefois difficile à apprécier, notamment parce que les mesures de soutien à l'activité ont en retour un effet sur les recettes, d'ampleur incertaine (15), alors que certaines dépenses ont pu être empêchées par la situation sanitaire.

En 2021 et en 2022, la hausse marquée du PIB devrait à l'inverse diminuer le déficit primaire, mais là encore dans des proportions difficiles à mesurer.
54. Le Haut Conseil observe que le repli du ratio de dette pour 2022 dans le PLF révisé par rapport au projet initial est plus fort que prévu (-1,8 point à 113,5 points de PIB, au lieu de 1,5 point). Cela ne résulte toutefois pas d'une réduction du déficit public mais d'opérations de gestion de trésorerie de l'Etat.
55. Le Haut Conseil constate que, contrairement à ce qu'il préconisait dans son avis du 17 septembre 2021, le surcroît de recettes attendu n'est pas consacré au désendettement, mais qu'il est, au contraire, plus que compensé par un surcroît de dépenses ou de mesures de baisse des prélèvements obligatoires. Il souligne une nouvelle fois que la soutenabilité à moyen terme de la dette publique, prévue en hausse de 16 points de PIB en 2022 par rapport à 2019, appelle à la plus grande vigilance.

Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et transmis au Parlement.