c) L'emploi et la masse salariale du secteur privé :
15. La masse salariale du secteur privé est un déterminant important des recettes publiques. Dans son avis sur les PLF et PLFSS pour 2022, le Haut Conseil avait jugé trop basses les prévisions d'emploi et de masse salariale pour 2021, qui ne tenaient pas compte des toutes dernières informations disponibles. Le Gouvernement a, de fait, sensiblement relevé sa prévision de croissance de la masse salariale du secteur marchand non agricole en 2021, passée de 6,2 % à 7,2 %.
16. Cette nouvelle prévision de croissance de la masse salariale pour 2021 apparaît toutefois encore basse au regard de sa dynamique récente, dont témoignent les données récentes de l'Acoss (3). L'Unédic, dans ses prévisions financières pour 2021-2023 rendues publiques le 22 octobre 2021, retient ainsi pour 2021 une croissance de presque 8,0 % de la masse salariale, sur un champ très proche. Les données de l'Acoss ne fournissent pas de décomposition entre emploi et salaire par tête au-delà du deuxième trimestre, mais elles laissent attendre une hausse plus forte en 2021 de l'emploi et, peut-être, du salaire moyen par tête, que prévu par le Gouvernement.

Masse salariale du secteur marchand non agricole (évolutions en %)

| |2020 |2021|2022| |-------------------------------------------|-----|----|----| | Effectifs salariés marchands |-1,5|1,9 |1,1 | | Salaire moyen |-4,9|5,2 |4,7 | | Masse salariale |-6,2|7,2 |5,9 | |Source : prévisions du PLF pour 2022 révisé| | | |

17. Pour 2022, le Gouvernement a révisé d'un demi-point à la baisse (4,7 % contre 5,2 % dans le PLF pour 2022) sa prévision de croissance du salaire moyen, en raison de l'hypothèse, inchangée par rapport au PLF initial, d'un retour en 2022 du partage de la valeur ajoutée au niveau de 2019. Or, la situation conjoncturelle sur le marché du travail (la baisse du taux de chômage, des difficultés de recrutement plus marquées voire des pénuries de main-d'œuvre dans certains métiers sous tension) et la dynamique de l'inflation importée fragilisent cette hypothèse. La croissance du salaire moyen pourrait ainsi être en 2022 plus forte que celle prévue par le Gouvernement.

18. Le Gouvernement a laissé globalement inchangée sa prévision pour 2022 de créations nettes d'emploi (60 000 entre fin 2021 et fin 2022 contre 64 000 dans le PLF initial). Ce scénario est possible, mais n'est pas acquis au regard de la dynamique récente de l'emploi. Il suppose une résorption partielle de la perte de productivité enregistrée jusqu'à présent du fait de la crise, par rapport à une tendance de productivité avant-crise estimée par la Gouvernement à 1,2 % par an. À scénario de croissance inchangé, les créations d'emplois seraient plus fortes en 2022, si la tendance de productivité était plus faible comme l'estiment certaines institutions.

19. Au total, la prévision du Gouvernement pour la croissance de la masse salariale en 2022 est sujette à des aléas plutôt orientés à la hausse, aussi bien pour l'évolution du salaire moyen que pour celle de l'emploi.

20. Le Haut Conseil juge que les prévisions d'emploi et de masse salariale pour 2021 et 2022, bien que révisées en hausse, restent prudentes au regard des données les plus récentes.

21. Observations sur les prévisions de finances publiques pour 2021 et 2022

22. Le Haut Conseil apprécie les risques portant sur le solde public puis examine la cohérence du solde structurel (4) avec les orientations pluriannuelles de la loi de programmation des finances publiques et discute enfin les évolutions de la dette publique.

23. Appréciation des risques sur le solde public :

24. Le Gouvernement a révisé en baisse de 6,9 Md€ (soit près de 0,3 point de PIB, de 8,4 à 8,1 points de PIB) sa prévision de déficit public pour 2021 dans le cadre du projet de loi de finances rectificative, et en hausse de 4,8 Md€ (soit 0,2 point de PIB de 4,8 à 5,0 points de PIB) celle pour 2022.

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a) Le solde public pour 2021 :
23. En 2021, l'augmentation globale des dépenses hors crédits d'impôt est estimée à 4,8 % en valeur (soit 4,3 % en volume (5)), après une hausse de 6,8 % en 2020. Les dépenses s'élèveraient ainsi à 59,7 points de PIB en 2021, un ratio en repli par rapport au niveau atteint en 2020 (60,8 points), mais encore supérieur de 5,9 points à celui de 2019 (53,8 points de PIB). Par rapport aux prévisions du PLF initial pour 2022, la dépense totale des APU est révisée en baisse de 1,2 Md€. Des dépenses nouvelles, « l'indemnité inflation » (1,5 Md€ (6)) ainsi que « d'autres mesures de préservation du pouvoir d'achat » (0,5 Md€) et une charge de la dette plus élevée que prévu (0,3 Md€), sont plus que compensées par la suppression de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (-1,5 Md€) (7), de moindres charges de service public de l'électricité en lien avec la hausse des prix de l'énergie (8) (-1,5 Md€), une sous-exécution attendue des dépenses du fonds de solidarité (- 0,2 Md€) et de moindres dépenses prévues d'indemnisation du chômage (- 0,2 Md€).
24. La dépense de l'Etat en comptabilité budgétaire est globalement stable par rapport aux prévisions de septembre : l'objectif de dépenses totales (Odete) s'établit à 535 Md€ soit 0,4 Md€ au-dessus du niveau attendu au PLF initial pour 2022. Le montant de ces dépenses reste entouré d'incertitudes, notamment parce que le dispositif destiné à mettre en œuvre « l'indemnité inflation », qui influencera la répartition de son coût entre les exercices 2021 et 2022, reste à préciser.
25. Sur le champ des administrations de sécurité sociale, les prévisions de dépenses sont très proches de celles de septembre avec une légère révision à la baisse des dépenses d'indemnisation du chômage, liée au dynamisme accru de l'emploi. Les dépenses sous Ondam progresseraient de 7,4 % en 2021, soit au même rythme qu'attendu par le PLFSS pour 2022.
26. Les prévisions de dépenses des collectivités locales pour 2021 sont inchangées par rapport à celles de septembre. Elles sont cohérentes avec les remontées comptables disponibles jusqu'en septembre.
27. Le Gouvernement a révisé en hausse de 4,5 Md€ sa prévision de prélèvements obligatoires pour 2021. Cette révision traduit principalement, pour 2,9 Md€, l'impact sur les cotisations et les prélèvements sociaux de la révision portant sur la masse salariale et la prise en compte de remontées comptables meilleures que prévu de droits de mutations à titre onéreux (+ 0,8 Md€) et de TVA (+ 1,6 Md€).
28. Sur cette base, la croissance des recettes de TVA (+ 11,8 %) continue de s'écarter de celle de la base taxable correspondante (+ 8,4 %), telle qu'elle ressort des prévisions macroéconomiques du Gouvernement, bien que celle-ci ait aussi été revue en hausse en lien avec celle de l'activité. Les dernières données des comptes trimestriels de l'Insee laissent toutefois attendre un relèvement de la croissance de la base taxable, et donc une certaine réduction de cet écart ; compte tenu des remontées comptables des neuf premiers mois de l'année, la prévision du Gouvernement peut être considérée comme raisonnable.
29. La prévision de l'IS reste, à ce stade de l'année, une des sources majeures d'incertitude et n'a pas été révisée depuis le PLF initial pour 2022. L'excédent brut d'exploitation (EBE) des entreprises pourrait être plus fort que prévu en PLF, l'impact d'une valeur ajoutée plus forte que prévu tel que le laissent présager les comptes trimestriels devant plus que compenser la révision en hausse à la fois de la masse salariale et des prix des intrants énergétiques. La prévision du Gouvernement suppose implicitement une recette du 5ème acompte, qui repose sur les résultats de l'année en cours, cohérente avec le rebond de l'activité.
30. Enfin, la révision à la hausse des recettes de cotisations et de prélèvements sociaux reste probablement insuffisante, du fait de la sous-estimation vraisemblable de la masse salariale.
31. Le Haut Conseil estime que le déficit public pour 2021 présenté dans le PLFR pourrait être légèrement inférieur à la prévision, du fait notamment d'une sous-estimation des recettes assises sur la masse salariale.
b) Le solde public pour 2022 :
32. Pour 2022, le Gouvernement a révisé en hausse sa prévision de dépenses publiques hors crédits d'impôt de 5,3 Md€ par rapport au PLF initial. Cette hausse résulte de dépenses nouvelles à hauteur de 7,8 Md€ comprenant en particulier des mesures de soutien du pouvoir d'achat pour 3,5 Md€ (indemnité inflation, compensation aux fournisseurs d'énergie du blocage de leurs prix) (9) et de nouvelles dépenses d'intervention pour 4 Md€ (plan d'investissement public France 2030, mesures pour le développement des compétences et l'insertion dans l'emploi, revenu d'engagement). Ces nouvelles dépenses sont compensées partiellement (2,6 Md€) par de moindres dépenses publiques résultant de la hausse des prix de l'énergie (moindres charges de service public de l'électricité (10)) et d'une baisse plus forte qu'inscrite en PLF initial des dépenses d'indemnisation du chômage.
33. Au total, les dépenses publiques s'élèveraient à 1 444 Md€, soit 55,7 points de PIB en 2022, en baisse de 4 points par rapport à 2021 mais en hausse de 1,9 point par rapport à 2019. Si une partie des nouvelles dépenses n'a pas vocation à être pérenne, notamment les mesures de soutien au pouvoir d'achat, certaines en revanche vont perdurer dans le temps (plan France 2030, mesures pour le développement des compétences et l'insertion dans l'emploi).
34. Ces dépenses supplémentaires sont portées principalement par le budget de l'Etat. Ainsi, la baisse des dépenses de l'Etat en comptabilité nationale, attendue en 2022 du fait de la diminution des dépenses de soutien et de relance s'établirait non plus à 7,9 % comme annoncé dans le PLF initial mais à 6,4 %. En comptabilité nationale (11), les dépenses de l'Etat (hors crédits d'impôt et hors transferts) augmenteraient de 5,7 Md€, passant de 402,7 Md€ à 408,4 Md€.
35. Il demeure une incertitude importante sur l'évolution des dépenses de l'Etat en 2022. Tout d'abord, la répartition du coût de « l'indemnité inflation » entre les exercices 2021 et 2022 reste imprécise. De plus, d'autres dépenses de l'Etat évoluent en fonction des prix de marché de l'énergie (charges de services publics de l'électricité, compensation aux fournisseurs de gaz du blocage de leurs prix) et leur montant est donc incertain. En outre, le rythme de décaissement du plan France 2030 est soumis aux risques de retard dans la mise en œuvre qui ont pu affecter les plans d'investissement précédents. Enfin, l'empilement des dispositifs en faveur de l'investissement dans les compétences et dans l'accompagnement des jeunes créent des risques d'exécution.
36. S'agissant des prestations sociales, leur montant pour 2022 serait révisé en légère baisse de près de 0,6 Md€ par rapport aux prévisions de septembre (0,3 Md€ sur les retraites, du fait de la décision prise par l'Agirc-Arrco de revaloriser les pensions 0,5 % en dessous de l'inflation, et 0,2 Md€ sur le chômage en raison de la révision en hausse du niveau d'emploi). Les dépenses pour faire face à la crise sanitaire dans le champ de l'Ondam sont prévues à 5 Md€ après 14,8 Md€ en 2021, ce montant étant entouré d'aléas.
37. Les prévisions de dépenses des collectivités locales pour 2022 sont inchangées par rapport aux prévisions de septembre.
38. Le Gouvernement a révisé en légère baisse (-0,9 Md€) sa prévision de prélèvements obligatoires pour 2022. Cette baisse peut être principalement décomposée en trois composantes : la baisse de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) pour 5,9 Md€, l'impact sur 2022 de la révision des prélèvements obligatoires de 2021 (+ 4,8 Md€), l'impact sur les seules recettes 2022 de la révision des prévisions macroéconomiques sur 2021 (+0,3 Md€).
39. Une hausse des prix de l'énergie plus forte qu'attendue par le Gouvernement pourrait peser sur les résultats des entreprises et donc sur le rendement de l'impôt sur les sociétés. La perspective de résultats des entreprises meilleurs que prévu par le Gouvernement en 2021 conduit toutefois à considérer la prévision d'impôt sur les sociétés comme prudente. En outre, le Gouvernement n'intègre pas l'effet positif sur le solde 2022 de l'impôt sur le revenu qu'on attendrait de la révision en hausse de la masse salariale en 2021.
40. Enfin, les prélèvements sur les salaires (cotisations, CSG, CRDS) sont affectés par la sous-estimation probable de la masse salariale.
41. Pour 2022, la dynamique de l'emploi et de la masse salariale laisse attendre des recettes publiques plus élevées, mais le degré d'incertitude qui entoure la prévision de dépenses est important compte tenu de mouvements d'ampleur affectant les nouvelles dépenses. Leur calendrier, leur rythme d'exécution et leurs montants demeurent à ce stade à préciser. Au total, en l'état des informations disponibles, la prévision de déficit public pour 2022 peut toutefois être considérée comme plausible.
2. Appréciation de la cohérence avec les orientations pluriannuelles de solde structurel :
42. Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le deuxième PLFR pour 2021 avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022. Compte tenu des modifications apportées au solde public et au niveau de PIB de 2022, le Haut Conseil porte aussi son appréciation sur l'année 2022.
43. Selon la même loi organique, un écart de solde structurel est considéré comme important lorsqu'il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.
44. Le Haut Conseil doit se référer à la croissance potentielle telle qu'elle a été établie par la loi de programmation en vigueur. Le solde structurel est ainsi calculé dans le PLF pour 2022 révisé avec la même hypothèse de croissance potentielle (1,25 % en 2020, 1,30 % en 2021 et 1,35 % en 2022) que dans la loi de programmation.

Décomposition du solde public présenté par le Gouvernement

| En points de PIB |PLF pour 2022 révisé (octobre 2021)|LPFP (janvier 2018)| | | | | |----------------------------------|-----------------------------------|-------------------|-----|-----|-----|-----| | | 2020 | 2021 |2022 |2020 |2021 |2022 | | Solde public | -9,1 | -8,1 |-5,0|-1,5|-0,9|-0,3| | Composante conjoncturelle | -5,0 | -2,3 |-0,8| 0,1 | 0,3 | 0,6 | |Mesures ponctuelles et temporaires| -2,8 | -0,1 |-0,2| 0,0 | 0,0 | 0,0 | | Solde structurel | -1,3 | -5,7 |-4,0|-1,6|-1,2|-0,8| | Écart avec la LPFP | +0,3 | -4,5 |-3,2| | | |

Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : Projet de loi de finances pour 2022 révisé, loi de programmation de janvier 2018.