Synthèse

Le Haut Conseil considère que la prévision de croissance du Gouvernement est atteignable pour 2019 et plausible pour 2020. Il souligne que cette prévision ne prend pas en compte l'éventualité d'un Brexit sans accord et ses conséquences sur la croissance française.
Le Haut Conseil estime que les prévisions d'inflation, d'emploi et de masse salariale retenues par le Gouvernement pour 2019 sont cohérentes avec les informations disponibles. Elles sont raisonnables pour 2020.

En matière de finances publiques, le Haut Conseil considère que les prévisions des prélèvements obligatoires pour 2019 et 2020 sont cohérentes avec le scénario macroéconomique retenu. Il estime que la prévision d'évolution des dépenses publiques pour 2019 et 2020 est plausible. La charge d'intérêts pourrait être inférieure à celle prévue. A l'inverse, des risques pèsent sur le prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne et l'évolution des dépenses locales. Au total, le Haut Conseil considère que la prévision de solde public nominal pour 2019 et 2020 (respectivement - 3,1 et - 2,2 points de PIB) est plausible.
Le Gouvernement prévoit pour 2019 une réduction de 0,1 point de PIB du déficit structurel, qui s'établirait à 2,2 points de PIB. Par rapport à la trajectoire définie dans la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018 (LPFP), l'écart de solde structurel prévu s'élèverait respectivement à - 0,1 point en 2018 et - 0,3 point en 2019. Le Haut Conseil signale qu'un tel écart est très proche du seuil de déclenchement du mécanisme de correction prévu à l'article 23 de la loi organique de 2012 (- 0,25 point en moyenne sur deux ans).
En 2020, le déficit structurel serait encore de 2,2 points de PIB, contre 1,6 point dans la LPFP. Le Haut Conseil relève en conséquence que le Gouvernement présente un article liminaire du projet de loi de finances qui s'écarte fortement de la trajectoire de la loi de programmation en vigueur. Un tel choix pose un problème de cohérence entre le PLF 2020 et la LPFP et affaiblit la portée de l'exercice de programmation pluriannuelle en matière de finances publiques.

1. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 14 septembre 2019, en application de l'article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, des prévisions macroéconomiques et d'éléments d'information relatifs aux finances publiques sur lesquels reposent les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2020. Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 20 septembre 2019, le présent avis.

Observations liminaires

1. Sur le périmètre du présent avis

2. Aux termes de l'article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis sur :

- les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ;
- la cohérence de l'article liminaire du PLF au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques (pour le présent avis celle du 22 janvier 2018).

2. Sur les informations transmises

3. Le 14 septembre 2019, le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement du cadrage macroéconomique et d'éléments d'information relatifs aux finances publiques sur lesquels reposent les PLF et PLFSS pour 2020. Cette saisine a été accompagnée, puis complétée, par des réponses aux questionnaires adressés aux administrations compétentes par le Haut Conseil.

4. Sur la méthode utilisée

5. Pour apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques et des éléments de finances publiques associés aux PLF et PLFSS pour 2020, le Haut Conseil a examiné les hypothèses retenues ainsi que les enchaînements économiques attendus jusqu'à l'horizon de la prévision. Il s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles et sur les informations qui lui ont été communiquées par les administrations compétentes concernant les mesures de politique économique décidées par le Gouvernement.

6. Le Haut Conseil a par ailleurs pris connaissance de l'ensemble des prévisions et analyses disponibles.

7. Comme le permet l'article 18 de la loi organique de 2012, il a auditionné les représentants de la direction générale du Trésor, de la direction du budget et de la direction de la sécurité sociale. Il a procédé aux auditions d'experts ainsi que de représentants de la Banque de France, de la Banque des règlements internationaux, du Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII), de Rexecode et de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

8. Il a également reçu le Commissaire européen pour les affaires économiques et financières, la fiscalité et les douanes.

9. Après une présentation de l'environnement économique mondial et européen (I), le Haut Conseil formule son appréciation sur les prévisions macroéconomiques associées aux PLF et PLFSS pour 2020 (II), puis sur le scénario de finances publiques (III).

I. - Un fléchissement marqué de la croissance mondiale et européenne depuis la mi-2018

1. Un coup de frein sur les échanges commerciaux

2. L'économie mondiale connaît depuis quelques trimestres un ralentissement marqué qui touche principalement l'Union européenne, la Chine et certains autres pays émergents. Aux Etats-Unis, la croissance est restée soutenue jusqu'à la mi-2019 mais la dégradation du climat des affaires laisse présager un ralentissement de l'activité.

3. Ce ralentissement a été particulièrement important dans l'industrie. Il a pesé sur les échanges commerciaux, affectés de surcroît par la mise en place de mesures protectionnistes. La croissance du commerce mondial de marchandises, qui avait été rapide en 2017 (+ 4,9 % en volume) et encore soutenue en 2018 (+ 3,4 %), s'est interrompue en fin d'année 2018, faisant place à une légère baisse au 1er semestre 2019. Les échanges de services, en revanche, ont continué de croître.

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

2. Zone euro : une croissance plus faible et des évolutions contrastées

3. La croissance en zone euro a fléchi, s'établissant à 1,2 % en glissement annuel au 2e trimestre 2019, contre 2,3 % un an auparavant. Cette inflexion recouvre des évolutions contrastées sur les quatre derniers trimestres : croissance quasi nulle en Allemagne (+ 0,4 %) et en Italie (- 0,1 %), modérée en France (+ 1,4 %), encore soutenue en Espagne (+ 2,1 %). Si la production industrielle a ralenti en zone euro, l'activité dans les services est restée relativement dynamique.

4. Le ralentissement de l'activité dans la zone euro a été atténué par une orientation budgétaire légèrement expansive, telle que mesurée par l'effort structurel, le maintien d'une politique monétaire accommodante et la dépréciation de l'euro vis-à-vis du dollar depuis le début de l'année 2018.

5. Le ralentissement du commerce mondial et la montée des incertitudes ont eu un impact particulièrement marqué en Allemagne. Ses exportations de biens et services ont stagné et la contribution des échanges extérieurs au PIB a été très négative entre mi-2018 et mi-2019 (- 1,1 point), alors que la demande intérieure hors stocks a progressé de 1,7 point.

6. L'indicateur de climat des affaires en zone euro du mois d'août est proche de sa moyenne de longue période (100). Il est toutefois sensiblement au-dessous de cette moyenne en Allemagne (94) où il continue de se dégrader, laissant présager une faible croissance au cours des prochains mois.

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

3. En France, une croissance un peu supérieure à la moyenne européenne

4. L'économie française n'a pas échappé au ralentissement général mais sa croissance est un peu supérieure à la moyenne de ses partenaires européens depuis la mi-2018.

5. La demande intérieure hors stocks a progressé en glissement annuel de 1,6 % au 2e trimestre 2019, portée par les mesures favorisant le pouvoir d'achat et par une augmentation toujours soutenue de l'investissement des entreprises. Malgré l'évolution défavorable du commerce mondial, les exportations françaises ont progressé de 2,5 %, marquant une légère amélioration des parts de marché de la France.

6. Après une forte dégradation en 2018, le climat des affaires tiré des enquêtes de conjoncture s'est légèrement redressé au début de 2019, puis stabilisé à un niveau supérieur à sa moyenne de longue période, laissant prévoir le maintien d'une croissance modérée sur la fin de l'année 2019.

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

4. Des risques majeurs : un Brexit sans accord et une escalade des mesures protectionnistes

5. A court terme, le principal risque est celui d'une sortie sans accord du Royaume-Uni de l'Union européenne. L'impact économique de cet événement sans précédent est difficile à estimer. La première année, il serait selon l'OCDE de près de 2 points de PIB pour le Royaume-Uni, proche de 0,5 point pour la France, l'Allemagne et l'Italie, et supérieur à 0,5 point pour l'Espagne et les Pays-Bas.

6. De nouvelles hausses des tarifs douaniers de la part des Etats-Unis, notamment à l'encontre de l'Union européenne, et plus généralement une escalade des mesures protectionnistes, constituent un autre risque pour la croissance.

7. Par ailleurs, les tensions géopolitiques au Moyen-Orient et leurs répercussions possibles sur le prix du pétrole, les vulnérabilités financières liées à la hausse de l'endettement mondial et la fragilité de la situation économique de plusieurs pays émergents présentent également un risque pour la croissance.

8. Enfin, en Allemagne, où la confiance des ménages a nettement baissé ces derniers mois, la diminution de la demande intérieure pourrait s'ajouter à la récession industrielle en cours, accentuant ainsi le ralentissement de l'activité chez ses principaux partenaires.

9. Les perspectives de croissance de l'économie française sont ainsi entourées d'aléas extérieurs défavorables.

II. - Observations sur les prévisions macroéconomiques pour 2019 et 2020

1. Le scénario du Gouvernement

Selon la saisine du Gouvernement, « l'économie française connaîtrait une croissance de 1,4 % en 2019 et de 1,3 % en 2020, en ralentissement par rapport à 2018 du fait notamment d'une demande mondiale moins favorable, qui pèserait sur les exportations. » […] « La demande mondiale adressée à la France ralentirait en 2019 puis se redresserait en 2020 ».
« La consommation des ménages serait soutenue à partir de 2019 par les mesures prises en faveur du pouvoir d'achat et par le dynamisme de l'emploi. La consommation accélèrerait avec un peu de retard au regard des gains de pouvoir d'achat, les ménages les consommant progressivement. Après avoir augmenté à un rythme élevé depuis 2017, l'investissement des entreprises se normaliserait progressivement, en restant dynamique dans un contexte de taux d'intérêt bas. »
« L'emploi total devrait encore croître fortement en 2019 (+250 000 postes en moyenne annuelle, après +245 000 postes en 2018), grâce au dynamisme de l'emploi des secteurs marchands non agricoles […] ». « En 2020, les créations d'emploi total seraient plus faibles (+180 000 postes en moyenne annuelle), sous l'effet d'un ralentissement de l'emploi marchand. »
« Après avoir augmenté très légèrement en 2019 (+0,9 % après +0,8 % en 2018), l'inflation sous-jacente serait stable en 2020 (+0,9 %) ». […] « L'inflation totale, qui avait atteint +1,8 % en 2018 sous le coup de la hausse des cours du pétrole (qui s'est traduite par une contribution de +0,6 point des produits pétroliers à l'évolution de l'IPC), refluerait en 2019 puis resterait stable en 2020 (+1,2 %). »

2. Appréciation du Haut Conseil

3. Le Haut Conseil apprécie successivement les hypothèses de croissance de l'activité, d'inflation, d'emploi et de masse salariale du secteur privé.
   a) La croissance de l'activité

4. Le Gouvernement prévoit une croissance du PIB en volume de 1,4 % en 2019 et de 1,3 % en 2020. Par rapport au programme de stabilité d'avril 2019, l'hypothèse est inchangée pour l'année 2019, et révisée en légère baisse (- 0,1 point) pour 2020.

5. Pour l'année 2019, la prévision de croissance du Gouvernement est légèrement supérieure à celles des organisations internationales et des instituts de conjoncture, qui sont pour la plupart de 1,3 %. Compte tenu de l'acquis de croissance au 2e trimestre, estimé à 1,1 %, la réalisation d'une croissance de 1,4 % en 2019 suppose des augmentations du PIB de l'ordre de 0,35 % par trimestre dans la deuxième moitié de l'année. Des prévisions récentes pour la croissance du 3e trimestre indiquent un rythme proche (0,3 % pour la Banque de France et 0,4 % pour l'OFCE).

6. Au total, le Haut Conseil considère que la croissance prévue par le Gouvernement pour 2019, très proche du consensus, est atteignable.

Les prévisions de croissance du PIB pour 2019-2020

| |France|Zone euro| | | |---------------------------------------------------------------------------------------------------|------|---------|----|----| | | 2019 | 2020 |2019|2020| | Commission européenne (juillet 2019) | 1,3 | 1,4 |1,2 |1,4 | | FMI (juillet 2019) | 1,3 | 1,4 |1,3 |1,6 | | OCDE (septembre 2019) | 1,3 | 1,2 |1,1 |1,0 | | Banque de France / BCE (septembre 2019) | 1,3 | 1,3 |1,1 |1,2 | | OFCE (septembre 2019) | 1,4 | 1,4 |1,2 |1,1 | | Rexecode (septembre 2019) | 1,3 | 1,2 |1,2 |1,0 | | Consensus forecasts (septembre 2019) | 1,3 | 1,2 |1,1 |1,2 | | Gouvernement (PLF 2020 - septembre 2019) | 1,4 | 1,3 |1,2 |1,2 | |Source : HCFP à partir des prévisions d'organisations internationales et d'instituts de conjoncture| | | | |

27. Pour l'année 2020, le Gouvernement prévoit un léger fléchissement de la croissance du PIB à 1,3 %.
28. La consommation des gains de pouvoir d'achat du début 2019 ayant été plus lente que prévu, la prévision du Gouvernement fait l'hypothèse qu'elle se prolongera en 2020. Le taux d'épargne marquerait ainsi un léger recul (de 14,8 % en 2019 à 14,6 % en 2020), après avoir augmenté de 0,6 point en 2019. Le Haut Conseil note que cette baisse modérée du taux d'épargne est vraisemblable, sous réserve d'un retour au comportement habituellement observé face à une évolution analogue du pouvoir d'achat.
29. L'investissement des entreprises non financières ralentirait en 2020 mais resterait dynamique (+ 2,7 % en 2020, après + 3,3 % en 2019). En dépit du léger ralentissement de l'activité et de l'atténuation récente des tensions sur les capacités de production, cette prévision paraît plausible, compte tenu notamment du contexte favorable à l'investissement marqué par les taux d'intérêt bas et un taux de marge élevé.
30. La croissance des exportations françaises (+ 2,5 %) serait du même ordre que celle de la demande mondiale (+ 2,6 %). Le Gouvernement retient ainsi une hypothèse relativement prudente sur la stabilité des parts de marché. En revanche, ce scénario suppose que les aléas extérieurs qui entourent la prévision de croissance ne se réalisent pas.
31. La prévision de croissance du Gouvernement pour 2020 (1,3 %) s'inscrit dans la fourchette des prévisions disponibles, entre 1,2 % et 1,4 %.
32. Le Haut Conseil considère que la prévision de croissance du Gouvernement est atteignable pour 2019 et plausible pour 2020. Il souligne que cette prévision ne prend pas en compte l'éventualité d'un Brexit sans accord et ses conséquences sur la croissance française.
    b) La hausse des prix à la consommation
33. Selon le Gouvernement, la hausse de l'indice des prix à la consommation serait de 1,2 % en moyenne annuelle en 2019 et en 2020 après 1,8 % en 2018. L'inflation « sous-jacente » (1) augmenterait très légèrement en 2019 pour se stabiliser en 2020.

Indice des prix à la consommation (IPC)

| Variations en % |Prévisions du Gouvernement (en moyenne annuelle)| | | |----------------------|------------------------------------------------|----|---| | 2018 | 2019 |2020| | | Indice d'ensemble | 1,8 |1,2 |1,2| |Indice « sous-jacent »| 0,8 |0,9 |0,9|

34. Dans son avis d'avril 2019 sur le programme de stabilité, le Haut Conseil avait estimé que « la hausse [attendue] de l'inflation sous-jacente pourrait être plus lente que prévu par le Gouvernement (2) ».
35. Depuis, le Gouvernement a révisé à la baisse ses prévisions d'inflation sous-jacente pour 2019 et 2020. Celle-ci s'inscrirait dans une dynamique un peu plus basse que ne l'expliquent ses déterminants fondamentaux, dans le prolongement de ce qui est constaté depuis quelques années (3).
36. La baisse de l'inflation prévue par le Gouvernement en 2019 et 2020 par rapport à 2018 s'explique essentiellement par la moindre contribution des produits pétroliers (nulle en 2019 contre 0,6 point en 2018). Elle repose sur l'hypothèse conventionnelle de stabilité du prix du pétrole à son niveau du mois d'août conduisant à une moyenne de 63 $ le baril en 2019 (56 €) et 59 $ le baril (53 €) en 2020. Compte tenu des risques qui pèsent sur le maintien opérationnel des capacités de production (qu'illustre la destruction d'infrastructures pétrolières saoudiennes en septembre 2019), le prix du pétrole pourrait être plus élevé que prévu par le Gouvernement (4). Les prix administrés contribueraient à l'inflation pour 0,2 point en 2019 et 0,3 point en 2020, du fait, principalement, de la hausse du prix du tabac.
37. Ces prévisions pour 2019 et 2020 sont proches de la moyenne du « Consensus forecasts » de septembre (1,2 % et 1,3 % respectivement).
38. Le Haut Conseil considère que les prévisions d'inflation retenues par le Gouvernement pour 2019 et 2020 sont raisonnables.
    c) L'emploi et la masse salariale du secteur privé
39. Dans la prévision du Gouvernement, l'emploi des secteurs marchands non agricoles serait dynamique en 2019 puis ralentirait en 2020. La masse salariale suivrait des évolutions similaires, en augmentant de 3,3 % en 2019 puis de 2,8 % en 2020, après 3,5 % en 2017 et 3,4 % en 2018.
40. Les créations d'emplois ont été supérieures au 1er semestre 2019 à ce que le ralentissement de l'activité faisait attendre. Ce surcroît de créations nettes d'emplois pourrait être notamment dû à certaines réformes (transformation du CICE en baisse de cotisations, diverses mesures d'allégements de cotisations, fonctionnement du marché du travail, etc.) mais également traduire pour partie une nouvelle baisse des gains de productivité tendancielle. Compte tenu de ce bon début d'année, la croissance de l'emploi dans le secteur marchand devrait être presque aussi élevée en 2019 qu'en 2018. En 2020, la progression de l'emploi prévue par le Gouvernement serait moins forte sous l'hypothèse raisonnable du retour progressif à des gains de productivité proches de la tendance antérieure.
41. La prévision de masse salariale du Gouvernement pour 2019 (+3,3 %) comprend le versement de la prime exceptionnelle instaurée fin 2018 (5) et exonérée de tout prélèvement (2,1 Md€ en 2019). Hors prime exceptionnelle, l'évolution de l'assiette des cotisations des branches marchandes non agricoles s'établirait à 3,0 % en 2019. Cette prévision est cohérente avec les dernières statistiques disponibles, le glissement annuel de la masse salariale soumise à cotisations sociales étant estimé à 3,1 % au 2e trimestre 2019. Le ralentissement de la masse salariale prévu en 2020 (2,8 %) traduit celui de l'emploi.

Masse salariale du secteur marchand (évolutions en %)

| |2017|2018|2019|2020| |------------------------------------------------------------------------------------|----|----|----|----| | Effectifs salariés marchands |1,8 |1,7 |1,5 |0,9 | | Salaire moyen |1,7 |1,7 |1,8 |1,8 | | Masse salariale |3,5 |3,4 |3,3 |2,8 | | Masse salariale hors prime exceptionnelle |3,5 |3,4 |3,0 |2,8 | |Source : HCFP, à partir des prévisions et informations du Gouvernement et de l'Acoss| | | | |

42. Le Haut Conseil estime que les prévisions d'emploi et de masse salariale pour 2019 sont cohérentes avec les informations disponibles. Elles sont raisonnables pour 2020.

III. - Observations sur les prévisions de finances publiques pour 2019 et 2020

43. Le Haut Conseil examine la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances avec les orientations pluriannuelles de solde structurel (6). Il apprécie ensuite les risques portant sur les recettes et les dépenses.

44. Le scénario du Gouvernement

Selon la saisine du Gouvernement, « Les projets de lois de finances et de financement de la Sécurité sociale pour 2020 prévoient un déficit nominal de 3,1 % en 2019 et de 2,2 % en 2020 et un déficit structurel en amélioration de 0,1 point de PIB en 2019 puis stable en 2020. […]
Le taux de prélèvements obligatoires net des crédits d'impôts, après avoir atteint le niveau de 45,0 % du PIB en 2018, atteindrait 43,8 % en 2019 puis 44,0 % en 2020 (montants retraités de la création de France compétences (7), 44,0 % puis 44,3 % sans ce retraitement), soit une diminution de plus de 1 pt de PIB depuis 2017 (45,2%). […]
Ces baisses de prélèvements sont rendues possibles par la maîtrise de la dépense publique. En effet, la dépense publique hors crédits d'impôt serait contenue à +0,7 % en volume en 2019 et 2020, soit +1,7 % par an en valeur (montants retraités de la création de France compétences), tout en finançant les mesures d'urgence économique et sociale annoncées fin décembre 2018, ainsi que les mesures concluant le Grand débat national annoncées fin avril 2019. »

2. Appréciation de la cohérence avec les orientations pluriannuelles de solde structurel

3. Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le PLF pour 2020 avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022. Selon la même loi organique, un écart de solde structurel est considéré comme important lorsqu'il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

4. Selon le Gouvernement, le solde public s'établirait à - 3,1 points de PIB en 2019 et à - 2,2 points en 2020. Le solde structurel serait de - 2,2 points les deux années. La composante conjoncturelle serait quasi nulle pour les deux années, compte tenu de l'estimation retenue par le Gouvernement d'un écart de production lui-même très proche de zéro. L'année 2019 est marquée par le cumul exceptionnel du CICE et de la baisse de cotisations, qui dégrade le solde nominal sans incidence sur le solde structurel.
   a) Un solde structurel qui s'écarte de la trajectoire de la loi de programmation

5. Le solde structurel est calculé avec la même hypothèse de croissance potentielle (1,25 % en 2019 et 2020) que dans la loi de programmation, que le Haut Conseil avait considérée dans son avis de septembre 2017 sur le projet de loi de programmation comme « raisonnable pour asseoir la programmation des finances publiques à moyen terme ».

Décomposition du solde public présenté par le Gouvernement

| En points de PIB |PLF pour 2020 (sept. 2019)|LPFP (janvier 2018)| | | | | |----------------------------------|--------------------------|-------------------|-----|-----|-----|-----| | | 2018 | 2019 |2020 |2018 |2019 |2020 | | Solde public | -2,5 | -3,1 |-2,2|-2,8|-2,9|-1,5| | Composante conjoncturelle | 0,0 | 0,0 | 0,1 |-0,4|-0,1| 0,1 | |Mesures ponctuelles et temporaires| -0,2 | -0,9 |-0,1|-0,2|-0,9| 0,0 | | Solde structurel | -2,3 | -2,2 |-2,2|-2,1|-1,9|-1,6| | Écart avec la LPFP | -0,1 | -0,3 |-0,5| | | |

Note. - Les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : Projet de loi de finances pour 2020, loi de programmation de janvier 2018.