JORF n°0236 du 9 octobre 2021

Avis n°2021-1359 du 6 juillet 2021

L'Autorité de régulation des communications électroniques des postes et de la distribution de la presse (ci-après « l'ARCEP » ou « l'Autorité »),

Vu le code des postes et des communications électroniques (ci-après « CPCE »), notamment ses articles L. 32-1, L. 36-5, L. 36-7 et L. 42 et suivants ;

Vu l'arrêté du 18 juillet 2001 modifié autorisant la société Orange France à établir et exploiter un réseau radioélectrique de troisième génération ouvert au public et à fournir le service téléphonique au public ;

Vu l'arrêté du 18 juillet 2001 modifié autorisant la Société française du radiotéléphone à établir et exploiter un réseau radioélectrique de troisième génération ouvert au public et à fournir le service téléphonique au public ;

Vu l'arrêté du 3 décembre 2002 modifié autorisant la société Bouygues Telecom à établir et exploiter un réseau radioélectrique de troisième génération ouvert au public et à fournir le service téléphonique au public ;

Vu les décisions n° 2001-0648 et n° 2006-0239 de l'ARCEP autorisant la société Orange à utiliser des fréquences dans les bandes 900 MHz, 1 800 MHz et 2,1 GHz telles que modifiées en dernier lieu par la décision n° 2018-0682 du 3 juillet 2018 ;

Vu les décisions n° 2001-0647 et n° 2006-0140 de l'ARCEP autorisant la société SFR à utiliser des fréquences dans les bandes 900 MHz, 1 800 MHz et 2,1 GHz telles que modifiées en dernier lieu par la décision n° 2018-0683 du 3 juillet 2018 ;

Vu les décisions n° 2003-0200 et n° 2009-0838 de l'ARCEP autorisant la société Bouygues Telecom à utiliser des fréquences dans les bandes 900 MHz, 1 800 MHz et 2,1 GHz telles que modifiées en dernier lieu par la décision n° 2018-0680 du 3 juillet 2018 ;

Vu les décisions n° 2010-0043 et n° 2014-1542 de l'ARCEP autorisant la société Free Mobile à utiliser des fréquences dans les bandes 900 MHz, 1 800 MHz et 2,1 GHz telles que modifiées en dernier lieu par la décision n° 2018-0681 du 3 juillet 2018 ;

Vu les décisions n° 2018-1390, n° 2018-1392 et n° 2018-1393 de l'ARCEP en date du 15 novembre 2018 autorisant, respectivement, la société Bouygues Telecom, la société Orane et la société SFR à utiliser des fréquences dans les bandes 900 MHz, 1 800 MHz et 2,1 GHz en France métropolitaine pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public ;

Vu la décision n° 2018-1391 de l'ARCEP en date du 15 novembre 2018 autorisant la société Free Mobile à utiliser des fréquences dans les bandes 900 MHz et 2,1 GHz en France métropolitaine pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public ;

Vu les arrêtés du 4 juillet 2018, du 21 décembre 2018, du 21 mars 2019, du 12 juillet 2019, du 23 décembre 2019, du 27 mai 2020, du 21 août 2020, du 1er octobre 2020, du 17 décembre 2020 et du 9 avril 2021 définissant les listes des zones à couvrir par les opérateurs de radiocommunications mobiles au titre du dispositif de couverture ciblée pour les années 2018, 2019, 2020 et 2021, respectivement publiés au Journal officiel de la République française du 8 juillet 2018, du 22 mars 2019, du 18 juillet 2019, des 28 et 29 décembre 2019, du 31 mai 2020, du 28 août 2020, du 8 octobre 2020, du 26 décembre 2020, du 16 janvier 2021 et du 17 avril 2021 ;

Vu l'arrêté du 1er octobre 2020 modifiant les listes des zones à couvrir par les opérateurs de radiocommunications mobiles au titre du dispositif de couverture ciblée pour les années 2018 et 2019, publié au Journal officiel de la République française du 8 octobre 2020 ;

Vu la consultation publique de la direction générale des entreprises relative aux projets d'arrêtés, l'un modifiant les listes des zones à couvrir par les opérateurs de radiocommunications mobiles au titre du dispositif de couverture ciblée pour les années 2018, 2019, 2020 et 2021 et l'autre, définissant une liste complémentaire de nouvelles zones à couvrir au titre du dispositif de couverture ciblée pour l'année 2021, menée du 17 mai au 18 juin 2021 ;

Vu le courrier en date du 11 juin 2021 par lequel le directeur général des entreprises a saisi l'Autorité, pour avis, sur deux projets d'arrêtés l'un modifiant les listes des zones à couvrir par les opérateurs mobiles au titre du dispositif de couverture ciblée pour les années 2018, 2019, 2020 et 2021 et l'autre, fixant une liste de nouvelles zones complémentaires à couvrir par les opérateurs mobiles au titre du dispositif de couverture ciblée pour l'année 2021 ;

Après en avoir délibéré le 6 juillet 2021,
L'article L. 36-5 du CPCE prévoit que l'Autorité est consultée sur les projets de loi, de décret ou de règlement relatifs au secteur des communications électroniques et participe à leur mise en œuvre.
Par un courrier en date du 11 juin 2021, le directeur général des entreprises a sollicité l'avis de l'Autorité sur deux projets d'arrêtés l'un modifiant les listes des zones à couvrir par les opérateurs mobiles au titre du dispositif de couverture ciblée pour les années 2018, 2019, 2020 et 2021 (ci-après « l'arrêté modificatif ») et l'autre fixant une liste de nouvelles zones complémentaires à couvrir par les opérateurs mobiles au titre du dispositif de couverture ciblée pour l'année 2021 (ci-après « l'arrêté complémentaire »).

  1. Contexte de la saisine

Dans le cadre du « New Deal mobile » intervenu en janvier 2018, les opérateurs ont pris des engagements qui ont été retranscrits, à leur demande, dans les autorisations d'utilisation de fréquences dans les bandes 900 MHz, 1 800 MHz et 2,1 GHz actuelles de Bouygues Telecom, Free Mobile, Orange et SFR, en tant qu'obligations ; ces obligations figurent également en substance dans les autorisations d'utilisation de fréquences délivrées en 2018 à la suite de la procédure d'attribution des fréquences des bandes 900 MHz, 1 800 MHz et 2,1 GHz.
Parmi ces nouvelles obligations, le dispositif dit de « couverture ciblée » permet en particulier d'améliorer de manière localisée la couverture de zones dans lesquelles un besoin d'aménagement numérique du territoire est identifié.
Dans ce cadre, le ministre chargé des communications électroniques identifiera, à terme, jusqu'à 5 000 nouvelles zones à couvrir par opérateur participant. Sur chaque zone pour laquelle il a été désigné, l'opérateur participant a l'obligation de fournir des services de radiotéléphonie mobile et d'accès mobile à très haut débit, grâce à l'installation d'un nouveau site.
Pour les années 2018, 2019, 2020 et 2021, le ministre chargé des communications électroniques a adopté 11 arrêtés fixant les listes des zones à couvrir au titre du dispositif de couverture ciblée. Il a en outre adopté 2 arrêtés en 2020, l'un modifiant les listes des zones à couvrir au titre du dispositif de couverture ciblée pour les années 2018 et 2019 et l'autre définissant une liste complémentaire de nouvelles zones à couvrir pour l'année 2020.
Les deux projets d'arrêtés sur lesquels l'ARCEP est saisie pour avis, respectivement, modifie les listes des zones à couvrir par les opérateurs mobiles au titre du dispositif de couverture ciblée pour les années 2018, 2019, 2020 et 2021, et établit la liste de nouvelles zones complémentaires à couvrir par les opérateurs mobiles au titre du dispositif de couverture ciblée pour l'année 2021.

  1. Observations de l'ARCEP
    2.1. Objectif et contenu des projets d'arrêtés

Les modifications contenues dans les deux projets d'arrêtés faisant l'objet du présent avis portent sur des zones précédemment identifiées dans le cadre du dispositif de couverture ciblée, dans les treize arrêtés publiés en 2018, 2019, 2020 et 2021. Ces deux projets d'arrêtés sont complémentaires et ont un effet combiné sur les zones à couvrir. En effet, dans le courrier du 11 juin 2021 par lequel la direction générale des entreprises a saisi l'ARCEP pour avis sur ces projets d'arrêtés, il est précisé :
« Le premier arrêté apporte des modifications aux précédents arrêtés listant les zones à couvrir par les opérateurs de radiocommunications mobiles au titre du dispositif de couverture ciblée. Elles portent principalement sur des retraits de points d'intérêt ou de sites. Des rectifications sont également introduites pour régularisation.
Le second arrêté vient compléter le premier arrêté modificatif en fixant de nouvelles zones à couvrir par les opérateurs de téléphonie mobile au titre de l'année 2021 dans le cadre du dispositif de couverture ciblée. Ces nouvelles zones identifiées correspondent à la création de nouvelles obligations pour les opérateurs (en matière de sites, de zones à couvrir ou de mutualisation). »
La priorité doit être donnée à l'adéquation aux besoins de couverture de tout arrêté à l'avenir, afin de limiter le recours à des arrêtés modifiant des zones antérieurement identifiées. De telles modifications doivent rester exceptionnelles et être dûment motivées, afin que les obligations soient clairement définies pour les opérateurs en charge du déploiement de sites et pour les collectivités territoriales, en charge de l'identification des zones à couvrir.
Pour limiter au maximum ces modifications, il est ainsi essentiel que le dimensionnement initial effectué par les opérateurs grâce aux études radio, soit le plus proche possible de la situation visée de façon à ne pas nécessiter de modification a posteriori.
En outre, plusieurs modifications apparaissent liées à des oppositions locales : toute action de concertation, en amont de la priorisation d'une zone, est de nature à permettre d'anticiper de telles oppositions, pour les traiter ou en prendre acte, et ainsi éviter des « retraits de programme » (1) a posteriori.
Les modifications introduites par les deux arrêtés faisant l'objet du présent avis conduisent notamment à :

- ajouter, supprimer ou modifier un point d'intérêt définissant une zone ;
- ajouter ou supprimer un site ;
- retirer un opérateur initialement désigné sur une zone.

Pour chaque zone, la modification introduite peut être un des trois cas de figure listés ci-dessus ou une combinaison de deux ou trois d'entre eux.
La direction générale des entreprises précise que les modifications ainsi introduites, issues de travaux engagés avec les opérateurs et les équipes-projets, pilotés par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ci-après « ANCT »), ont été définies en concertation avec les collectivités territoriales.

2.2. Conséquences des projets d'arrêtés

Les modifications contenues dans ces projets d'arrêtés emportent des conséquences sur les obligations des opérateurs et sur la couverture qu'ils sont tenus d'apporter. Il convient en particulier de souligner les conséquences suivantes :

- pour toute zone identifiée au titre de l'année 2021 (donc figurant dans le projet d'arrêté complémentaire), le délai de mise en œuvre des obligations court à compter de la publication au Journal officiel de la République française de cet arrêté (2). Ainsi, pour ces zones, l'ARCEP ne sera en mesure de contrôler le respect des obligations qu'en 2023 ;
- ces arrêtés auront un impact sur la couverture mobile des zones : il peut s'agir d'une augmentation, d'une rétractation ou d'un déplacement de l'objectif de couverture fixé par l'arrêté initial, qui sera apporté par le ou les sites déployés ;
- il existe un risque d'entretien ou de création de zones grises en cas de retrait d'opérateur dans une zone où les 4 opérateurs étaient conjointement désignés dans l'arrêté initial et qu'aucun d'entre eux ne couvrait avec un niveau de « bonne couverture » (3) ; dans ces zones, les opérateurs n'auront plus nécessairement l'obligation de mettre en œuvre un partage actif si seulement 3 d'entre eux (ou moins) sont désignés. Ainsi, comme l'ARCEP l'a rappelé dans ses précédents avis, de telles zones pourraient rester durablement des zones grises (4).

Il est essentiel que les collectivités en soient conscientes. Etant donné la concertation menée avec les acteurs, l'ARCEP comprend que les équipes-projets acceptent l'ensemble de ces conséquences.

  1. Conclusion

L'ARCEP émet un avis favorable sur les projets d'arrêtés modifiant les listes des zones à couvrir arrêtées au titre de 2018, 2019 2020 et 2021 et définissant la liste de nouvelles zones à couvrir par les opérateurs mobiles au titre du dispositif de couverture ciblée pour l'année 2021, prévu par leurs autorisations d'utilisation de fréquences actuelles dans les bandes 900 MHz, 1 800 MHz et 2,1 GHz.
Le présent avis sera transmis au directeur général des entreprises du ministère de l'économie, des finances et de la relance et publié au Journal officiel de la République française.

1 version

Fait à Paris, le 6 juillet 2021.

La présidente,

L. de La Raudière

(1) Suppression de l'ensemble des points d'intérêt d'une zone et de son site.

(2) Les opérateurs auront, au plus, 24 mois après la date de publication de l'arrêté pour assurer la couverture des zones identifiées dans cet arrêté. Ce délai est différent dans le cas d'une mise à disposition d'un emplacement par une collectivité ou un groupement de collectivités.

(3) Au sens de la décision n° 2016-1678 modifiée de l'ARCEP du 6 décembre 2016.

(4) A ce sujet, l'ARCEP rappelle que les observations qu'elle a formulées dans ses précédents avis sur les conséquences liées au choix de ne pas désigner les quatre opérateurs pour couvrir une zone restent pertinentes. Une telle situation, dans le cas où elle aboutirait à une couverture partielle (couverture des seuls clients de certains opérateurs sur une zone donnée) ou qui, à terme, pourrait conduire à une multiplication des sites ou des antennes des différents opérateurs (générant ainsi des surcoûts) n'apparaît pas efficace en termes de partage de réseaux.