JORF n°0174 du 30 juillet 2014

I. - La méconnaissance des prescriptions applicables aux lois de finances

Les articles ler à 3 auraient dû figurer dans une loi de finances et respecter les règles qui leur sont applicables.
En vertu des articles 1er et 2 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, relative aux lois de finances, « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation (…) des charges de l'Etat » qui sont constituées des « charges budgétaires ainsi que (…) [d]es charges de trésorerie ».
Ainsi, « [s]i la loi interdit l'introduction de dispositions étrangères aux lois de finances, inversement, elle contraint le législateur à ne faire figurer que dans des lois de finances les dispositions financières de l'Etat (…) : elles n'ont donc pas leur place dans une loi ordinaire » (2).
Par ailleurs, a sa place dans une loi de finances un dispositif à l'occasion duquel « l'Etat assure l'équilibre (…) en dépenses et en recettes » ou les dispositions qui ont « une incidence directe sur les dépenses du budget de l'Etat » (successivement, CC, n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, cons. 99 ; CC, n° 2010-622 DC du 28 décembre 2010, cons. 6).
Or, l'objet principal des dispositions critiquées n'est pas de modifier pour l'avenir la sanction de l'absence ou de l'erreur de TEG (3), mais d'éviter que l'Etat n'ait à supporter une charge financière « estimé[e] à 17 Md€ » et que le bilan de la SFIL ne soit « consolidé dans la dette publique » (4).
Dans ces circonstances, il semble difficilement contestable pour les requérants que le dispositif mis en œuvre a une incidence directe sur les charges de l'Etat et que ce dernier cherche au travers de ce texte à assurer la balance entre les recettes et les dépenses de Dexia et de la SFIL, sociétés dont il est actionnaire de référence et donc recours ultime. Les articles 1er à 3 entrent en conséquence dans le champ d'application de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
Cette analyse trouve d'ailleurs un écho favorable tant dans votre décision du 29 décembre 2013 que dans l'évaluation préalable au projet de loi de finances pour 2014.
En effet, alors qu'il était saisi de la pertinence de sa présence dans une loi de finances, l'article 92-II n'a pas été invalidé par le Conseil constitutionnel au motif qu'il s'agissait d'un « cavalier » budgétaire, à la différence du sort réservé au III de l'article 92 (CC, n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013, cons. 78-80). Les requérants en déduisent donc que les articles 1er à 3 devaient figurer dans une loi de finances.
Le Gouvernement, quant à lui, considérait que l'article 92-II « se rattach[ait] au domaine des lois de finances car il comport[ait] des dispositions qui affect[ai]ent directement les dépenses budgétaires en 2014 (b du 7° du II de l'article 34 de la LOLF). (…) Surtout, la nature et l'importance des engagements de l'Etat vis-à-vis de Dexia et de la SFIL (qu'il s'agisse de garanties ou d'engagements à maintenir un niveau de capitalisation suffisant) affecteraient directement les dépenses budgétaires de l'Etat en l'absence des dispositions prévues aux II et III du présent article » (5). Si cette analyse a été démentie par le Conseil sur le point III de l'article 92, elle a été retenue pour le II du même article, dont l'article 1er de la loi déférée est la mise à jour.
Les députés auteurs de la saisine font donc valoir que les articles 1er à 3 relèvent du domaine exclusif des lois de finances et auraient donc dû être adoptés conformément aux dispositions de la Constitution et de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui leur sont applicables. A défaut, ils encourent une censure de votre Conseil.

(2) Favoreu (sous la direction de), Les Grandes Décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz, 2013, 17e éd., p. 261 et les illustrations jurisprudentielles citées au soutien. (3) Etude d'impact, p. 9. (4) Etude d'impact, successivement pp. 6 et 5. (5) Projet de loi de finances pour 2014, Evaluations préalables des articles du projet de loi, p. 356.

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I. - La méconnaissance des prescriptions applicables aux lois de finances

Les articles ler à 3 auraient dû figurer dans une loi de finances et respecter les règles qui leur sont applicables.

En vertu des articles 1er et 2 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, relative aux lois de finances, « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation (…) des charges de l'Etat » qui sont constituées des « charges budgétaires ainsi que (…) [d]es charges de trésorerie ».

Ainsi, « [s]i la loi interdit l'introduction de dispositions étrangères aux lois de finances, inversement, elle contraint le législateur à ne faire figurer que dans des lois de finances les dispositions financières de l'Etat (…) : elles n'ont donc pas leur place dans une loi ordinaire » (2).

Par ailleurs, a sa place dans une loi de finances un dispositif à l'occasion duquel « l'Etat assure l'équilibre (…) en dépenses et en recettes » ou les dispositions qui ont « une incidence directe sur les dépenses du budget de l'Etat » (successivement, CC, n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, cons. 99 ; CC, n° 2010-622 DC du 28 décembre 2010, cons. 6).

Or, l'objet principal des dispositions critiquées n'est pas de modifier pour l'avenir la sanction de l'absence ou de l'erreur de TEG (3), mais d'éviter que l'Etat n'ait à supporter une charge financière « estimé[e] à 17 Md€ » et que le bilan de la SFIL ne soit « consolidé dans la dette publique » (4).

Dans ces circonstances, il semble difficilement contestable pour les requérants que le dispositif mis en œuvre a une incidence directe sur les charges de l'Etat et que ce dernier cherche au travers de ce texte à assurer la balance entre les recettes et les dépenses de Dexia et de la SFIL, sociétés dont il est actionnaire de référence et donc recours ultime. Les articles 1er à 3 entrent en conséquence dans le champ d'application de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Cette analyse trouve d'ailleurs un écho favorable tant dans votre décision du 29 décembre 2013 que dans l'évaluation préalable au projet de loi de finances pour 2014.

En effet, alors qu'il était saisi de la pertinence de sa présence dans une loi de finances, l'article 92-II n'a pas été invalidé par le Conseil constitutionnel au motif qu'il s'agissait d'un « cavalier » budgétaire, à la différence du sort réservé au III de l'article 92 (CC, n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013, cons. 78-80). Les requérants en déduisent donc que les articles 1er à 3 devaient figurer dans une loi de finances.

Le Gouvernement, quant à lui, considérait que l'article 92-II « se rattach[ait] au domaine des lois de finances car il comport[ait] des dispositions qui affect[ai]ent directement les dépenses budgétaires en 2014 (b du 7° du II de l'article 34 de la LOLF). (…) Surtout, la nature et l'importance des engagements de l'Etat vis-à-vis de Dexia et de la SFIL (qu'il s'agisse de garanties ou d'engagements à maintenir un niveau de capitalisation suffisant) affecteraient directement les dépenses budgétaires de l'Etat en l'absence des dispositions prévues aux II et III du présent article » (5). Si cette analyse a été démentie par le Conseil sur le point III de l'article 92, elle a été retenue pour le II du même article, dont l'article 1er de la loi déférée est la mise à jour.

Les députés auteurs de la saisine font donc valoir que les articles 1er à 3 relèvent du domaine exclusif des lois de finances et auraient donc dû être adoptés conformément aux dispositions de la Constitution et de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui leur sont applicables. A défaut, ils encourent une censure de votre Conseil.