Monsieur le Président,
Le Gouvernement a été autorisé, par l'article 88 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, à prendre par ordonnance toutes mesures de simplification et d'amélioration des règles budgétaires et comptables des régions et des syndicats mixtes associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit public mentionnés à l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
La présente ordonnance, prise en application de cette habilitation, s'inscrit dans le mouvement de réforme des règles budgétaires et comptables des collectivités territoriales qui a débuté avec la réforme de l'instruction budgétaire et comptable applicable aux communes (M. 14) en 1997 et qui s'est poursuivi avec la réforme de l'instruction budgétaire et comptable applicable aux départements (M. 52) en 2004.
Ce mouvement se poursuit aujourd'hui par la réforme des règles budgétaires et comptables des régions, fixées initialement par la loi du 5 juillet 1972 et par une instruction de 1987.
La modernisation des cadres budgétaires et comptables des collectivités territoriales et de leurs établissements publics répond à une volonté partagée des élus locaux et de l'Etat. C'est également désormais un objectif légal puisque l'article 52 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique prévoit que la comptabilité des organismes publics doit s'inspirer du plan comptable général en vigueur.
Ces deux considérations fondent le mouvement de réforme des règles budgétaires et comptables des collectivités locales.
Ainsi, les comptabilités du secteur public local doivent être élaborées pour donner une image fidèle de la composition et de l'évolution du patrimoine. Elles doivent également rendre compte de l'exécution découlant des autorisations de recettes et de dépenses inscrites au budget.
La présente ordonnance a été élaborée à l'issue d'un long travail de concertation entre les administrations concernées et l'Association des régions de France.
Ce travail de concertation a abouti à l'élaboration d'une instruction budgétaire et comptable provisoire qui a été expérimentée par les régions depuis 2005 (vingt régions en 2005, vingt-trois à compter du 1er janvier 2006 et enfin la totalité des régions depuis le 1er janvier 2007).
La plupart des dispositions de cette instruction provisoire mettent en œuvre des mesures qui sont pour l'essentiel du niveau réglementaire.
Toutefois, certaines de ces dispositions doivent être prévues par la loi.
Après une dernière réunion de concertation le 15 mai 2009, l'ordonnance qui vous est proposée a reçu l'accord formel de l'Association des régions de France.
La présente ordonnance a également reçu un avis favorable de la commission consultative d'évaluation des normes et du comité des finances locales ainsi que du Conseil d'Etat après un passage en section de l'intérieur le 20 octobre dernier.
La présente ordonnance comprend principalement deux nouveautés**:**
― les modalités de vote et de présentation du budget, par nature ou par fonction ;
― la reprise, l'affectation et la reprise anticipée des résultats de l'exercice budgétaire clos désormais applicables aux régions.
La réforme des règles budgétaires et comptables des régions comprend également des innovations pour répondre aux spécificités régionales :
― un suivi plus élaboré des engagements pluriannuels de la région est prévu pour tenir compte de leur importance au niveau régional, tout en conservant une grande souplesse des règles de gestion des autorisations de programme et des autorisations d'engagement qui relèveront pour la plupart d'un règlement budgétaire et financier interne à la région ;
― une plus grande fongibilité des crédits de paiement est introduite pour rendre plus efficace et plus souple la gestion de l'exécutif régional, notamment en cas de dépenses imprévues.
Les autres innovations de la réforme comptable et budgétaire des régions seront introduites par décrets, puis dans l'arrêté portant instruction budgétaire et comptable des régions qui seront publiés avant le 31 décembre 2009. Il s'agira notamment du principe du rattachement des charges et des produits à l'exercice. L'arrêté portant instruction comportera par ailleurs le plan de comptes rénové applicable aux régions, ainsi que les modèles de présentation budgétaire. Naturellement, ces décrets et arrêtés viendront également préciser les principes fixés par les dispositions de niveau législatif et notamment les règles de reprise des résultats ainsi que les annexes obligatoires à présenter au budget.
Le présente ordonnance prévoit par ailleurs la clarification et la simplification du cadre budgétaire et comptable des syndicats associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit public.
Examen détaillé des articles :
L'article 1er vise à indiquer que la présente ordonnance modifie le code général des collectivités territoriales (CGCT) en sa partie législative.
Les articles 2 et 4 suppriment la double obligation de délibérer pour les régions sur le bilan des cessions et acquisitions opérées par ces derniers ou par une personne privée ou publique dans le cadre d'une convention avec eux.
L'article L. 4221-4 prévoit en effet, d'une part, que l'organe délibérant délibère sur le bilan des acquisitions et cessions, et, d'autre part, que ce bilan est annexé au compte administratif de la région et du département.
A des fins de simplification, la région n'aura à produire l'état de variation du patrimoine qu'une seule fois en annexe du compte administratif.
La rédaction de l'article L. 1523-5 (sixième alinéa) est actualisée afin de tenir compte de la suppression du tableau récapitulatif des cessions d'immeubles ou de droits réels immobiliers.
L'article 3 actualise la rédaction de l'article L. 1612-1 afin de tenir compte de la nouvelle numérotation de l'article L. 4311-3 devenu L. 4312-6.
L'article 5 vise à réécrire le titre Ier intitulé Budgets et comptes du livre III, de la quatrième partie du CGCT applicable aux régions, par analogie à l'organisation des titres correspondants pour les communes et les départements.
Le titre Ier est ainsi composé de trois chapitres :
Chapitre Ier. ― Dispositions générales.
L'article L. 4311-1 précise en outre que le budget de la région est établi en section de fonctionnement et en section d'investissement, tant en recettes qu'en dépenses. Il précise par ailleurs que le budget de la région est divisé en chapitres et articles.
Ces dispositions figurent déjà à l'ancien article L. 4311-1 du CGCT, devenu article L. 4312-1, mais ont été placées en tête du chapitre Ier du titre Ier (Budgets et comptes ― Dispositions générales) par souci de clarté.
Il est ajouté un nouvel article après l'article L. 4311-1. Le nouvel article L. 4311-2 clarifie les règles de versement des subventions par les régions. Les règles actuelles soulèvent certaines difficultés juridiques résultant de la confusion entre, d'une part, la décision d'octroi d'une subvention et, d'autre part, la décision relative à l'ouverture de crédits budgétaires nécessaires pour couvrir cette dépense.
Chapitre II. ― Adoption du budget et règlement des comptes.
Il modifie l'article L. 4312-1 afin de préciser que le débat d'orientation budgétaire porte à la fois sur la présentation des orientations pluriannuelles et celles de l'exercice, compte tenu de l'importante gestion pluriannuelle des régions.
Le débat d'orientation budgétaire est organisé dans les dix semaines précédant l'examen du budget. Le budget préparé par le président du conseil régional est transmis aux membres du conseil régional au moins douze jours avant la première réunion consacrée à son examen. Le budget est présenté par le président du conseil régional.
Il crée deux nouveaux articles après l'article L. 4312-1. L'article L. 4312-2 prévoit les modalités de vote du budget de la région en précisant qu'il est voté soit par nature, soit par fonction. A cet égard, à l'instar des communes de plus de 10 000 habitants et des départements, si le budget est voté par nature, il comporte, en outre, une présentation croisée par fonction et s'il est voté par fonction, il comporte une présentation croisée par nature.
Il est précisé que la nomenclature par nature et la nomenclature par fonction seront fixées, comme pour les communes et les départements, par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités territoriales et du ministre chargé du budget.
L'article L. 4312-3 reprend les dispositions qui figurent à l'ancien article L. 4311-1 et relatives aux pouvoirs de l'assemblée délibérante en matière de vote des crédits. A cet égard, les crédits sont votés par chapitre et, si le conseil régional en décide ainsi, par article.
Dans ces deux cas, le conseil régional peut cependant spécifier que certains crédits sont spécialisés par article.
En cas de vote par article, le président du conseil régional peut effectuer, par décision expresse, des virements d'article à article à l'intérieur du même chapitre à l'exclusion des articles dont les crédits sont spécialisés.
Cet article introduit une spécificité des régions prévue par l'instruction M. 71 provisoire qui consiste, pour le président du conseil régional, à effectuer, sur autorisation du conseil régional, des virements de chapitre à chapitre dans la limite de 7,5 % des dépenses réelles de chaque section. Il prévoit enfin que le président du conseil régional informe l'assemblée délibérante de ces mouvements de crédits, à l'instar de ce qui existe pour les communes et les départements dans le cadre des virements de chapitre à chapitre autorisés pour les dépenses imprévues.
L'article 5 modifie également l'article L. 4312-4 et crée un article L. 4312-5 afin d'introduire un suivi plus élaboré des engagements pluriannuels de la région compte tenu de leur importance au niveau régional, tout en conservant une grande souplesse des règles de gestion des autorisations de programme (AP) et des autorisations d'engagement (AE) qui relèveront pour la plupart d'un règlement budgétaire et financier interne à la région.
L'article L. 4312-4 définit les AP et les AE. Les autorisations d'engagement sont définies explicitement et non par un renvoi aux dispositions applicables aux départements.
Cet article prévoit aussi les modalités d'information de l'assemblée délibérante sur la gestion des engagements pluriannuels au moment du vote du compte administratif. Le président du conseil régional doit présenter un bilan de la gestion pluriannuelle. Un état de la situation des autorisations de programme et d'engagement, ainsi que des crédits de paiement, est joint au compte administratif.
L'article L. 4312-5 prévoit l'adoption d'un règlement budgétaire et financier par le conseil régional. Ce règlement doit préciser notamment les modalités de gestion des AP, des AE et des crédits de paiement (CP). Il doit également définir les modalités d'information du conseil régional sur la gestion des engagements pluriannuels au cours de l'exercice.
L'article 5 ajoute un nouvel article L. 4312-6 qui définit le régime de mandatement et de liquidation au début de l'exercice en l'absence d'adoption du budget applicable aux crédits de paiement compris dans un engagement pluriannuel (autorisation de programme et autorisation d'engagement) voté antérieurement à l'exercice.
L'article L. 4312-6 reprend le régime applicable aux crédits de paiement compris dans une autorisation de programme actuellement défini à l'article L. 4311-3. En l'absence d'adoption du budget, le président du conseil régional peut liquider et mandater les dépenses d'investissement et de fonctionnement correspondant à des autorisations ouvertes au cours des exercices antérieurs, dans la limite d'un montant de crédits de paiement par chapitre égal au tiers des autorisations ouvertes au cours de l'exercice précédent.
L'article L. 4312-8 reprend les dispositions précédemment applicables au vote du compte administratif et au vote du compte de gestion. Ces dispositions figurent actuellement à l'article L. 4311-4 du CGCT. Le compte administratif est adopté par le conseil régional. Préalablement, le conseil régional arrête le compte de gestion de l'exercice clos.
Il crée deux nouveaux articles : l'article L. 4312-9, qui prévoit désormais pour les régions, sur le modèle des dispositions applicables aux communes et aux départements, les règles de reprise et d'affectation des résultats et les conditions dans lesquelles cette reprise peut être effectuée de manière anticipée, c'est-à-dire avant le vote du compte administratif.
Un article L. 4312-10 nouveau étend également aux régions les règles relatives à la reprise en section de fonctionnement des excédents d'investissement sous certaines conditions.
Chapitre III. ― Publicité des budgets et règlement des comptes.
L'article L. 4313-1 est réécrit et l'article L. 4313-2 est créé afin de prévoir une liste d'annexes aux documents budgétaires spécifique et adaptée aux régions. Le renvoi aux dispositions applicables aux communes concernant la liste des annexes aux documents budgétaires est par conséquent supprimé.
Cet article prévoit en outre le renvoi à un décret en Conseil d'Etat afin de préciser la liste des annexes autres que celles prévues par la loi, applicables à toutes les collectivités locales.
Il crée un nouvel article L. 4313-3 qui prévoit la communication aux élus ou aux tiers qui en feraient la demande des documents financiers de certains organismes auparavant transmis de manière automatique en annexe du compte administratif.
L'article 6 modifie l'article L. 4322-1 en vue d'introduire le nouveau mécanisme de dépenses imprévues.
Le mécanisme actuel consiste à inscrire des crédits annuels au budget au chapitre dédié à cet effet. Cette inscription conduit à mobiliser des ressources pour un besoin non connu.
Ce mécanisme est remplacé par deux mécanismes complémentaires :
― dans le cadre pluriannuel :
Une autorisation de programme ou d'engagement de dépenses imprévues est votée au moment du vote du budget. Ces AP/AE sont affectées dans les conditions de droit commun en cas de réalisation d'un événement imprévu exigeant des dépenses nouvelles. Dans ce cas, elles donnent lieu à une imputation sur les chapitres budgétaires concernés ;
― dans le cadre annuel :
Le mécanisme pluriannuel est complété par le redéploiement de crédits annuels entre chapitres existants par le président du conseil régional selon le nouveau mécanisme des mouvements de chapitre à chapitre. Cet élément n'est pas précisé dans le présent article relatif aux dépenses imprévues mais dans le nouvel article L. 4312-3.
L'article 7 vient compléter la liste des recettes de la section de fonctionnement à l'article L. 4331-2 et la liste des recettes de la section d'investissement à l'article L. 4331-3.
A l'article L. 4331-2, la liste des recettes fiscales et non fiscales est actualisée.
L'article 7 complète également la liste des recettes de la section d'investissement.
L'article 8 réorganise le titre IV intitulé Comptabilité , par analogie à la structure du titre correspondant des départements, afin de créer un chapitre II relatif au comptable de la région.
Il crée un nouvel article L. 4342-1 qui précise que le comptable de la région est seul chargé d'exécuter, sous sa responsabilité et sous réserve des contrôles qui lui incombent, le recouvrement des recettes, ainsi que le paiement des dépenses de la collectivité dans la limite des crédits régulièrement ouverts par le conseil régional.
L'article 9 modifie l'article L. 4414-2, applicable à la région Ile-de-France, afin de prévoir que le produit de la taxe spéciale d'équipement soit imputé en totalité en section de fonctionnement. Il précise en outre que la taxe complémentaire à la taxe locale d'équipement est imputée en section d'investissement.
L'article 10 actualise les références opérées dans des articles applicables à la coopération interrégionale, suite à la restructuration du titre Ier intitulé Budgets et comptes et à la numérotation nouvelle des articles applicables aux régions.
L'article 11 clarifie les règles applicables aux syndicats mixtes associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit public, en fonction de leur composition.
Compte tenu de l'achèvement du cycle d'harmonisation des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, les syndicats mixtes appliquent par défaut, désormais, les règles budgétaires et comptables des communes de 3 500 à moins de 10 000 habitants.
Lorsque le syndicat comprend un département ou une région, il peut également choisir d'appliquer les règles budgétaires et comptables de cette collectivité territoriale.
L'article 12 prévoit en outre la possibilité d'atténuation du principe de l'amortissement des immobilisations.
Il précise également la date d'entrée en vigueur de la mise en œuvre obligatoire de l'amortissement, pour les immobilisations acquises à compter du 1er janvier 2010.
L'article 13 fixe à l'exercice 2010 la date de l'entrée en vigueur des dispositions de la présente ordonnance.
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.
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