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PREMIERE PARTIE

L'ORGANISATION TERRITORIALE DE NOTRE PAYS NECESSITE DE PROFONDES REFORMES

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JORF n°0055 du 6 mars 2009

Un autre scénario conduirait également à la création d'un " Grand Paris ", mais sur le modèle intercommunal décrit plus haut. Cette structure nouvelle se substituerait aux départements actuels sur l'étendue de son territoire et seuls deux départements, l'un à l'ouest et au sud et l'autre à l'est, subsisteraient sur le territoire de la région.
Enfin, un troisième scénario serait celui de la fusion pure et simple de la région et des départements, la désignation des élus s'effectuant alors, dans l'ensemble de la région, sur le modèle des scrutins dits " à fléchage ".
Le Comité a examiné chacune de ces propositions, tout en ayant présent à l'esprit qu'aucune d'entre elles ne permettait de faire l'économie d'une réflexion approfondie sur les limites géographiques et économiques de la région elle-même et sur le poids particulier des services et des compétences de l'Etat. Par ailleurs, il s'est efforcé, on le verra, de conduire son analyse à la lumière des travaux menés à l'échelon gouvernemental pour l'aménagement de la région Ile-de-France.
En tout état de cause, il est apparu au Comité que le statu quo institutionnel en région parisienne ne pouvait, quelles qu'en soient les apparences, être sérieusement envisagé.

  1. La Corse

La Corse constitue une " collectivité territoriale à statut particulier " au sens du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution. Elle regroupe, sur 8 000 km ², une population de plus de 294 000 habitants, répartie entre le département de la Corse-du-Sud (135 718 habitants) et celui de la Haute-Corse (158 400 habitants). Les villes d'Ajaccio et de Bastia sont, avec respectivement 64 679 et 44 273 habitants, au centre des 90e et 97e aires urbaines françaises. Par ailleurs, l'île compte 360 communes.
En tant que collectivité à statut particulier, la Corse dispose d'institutions spécifiques, fruit d'une histoire administrative riche en rebondissements.
C'est un décret du 9 janvier 1970 qui a séparé la Corse de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et la loi n° 75-356 du 15 mai 1975 portant réorganisation de la Corse, qui l'a scindée en deux départements.
La loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse l'a dotée d'un nouveau statut, qui a succédé à celui défini par la loi n° 82-214 du 2 mars 1982 et qui la distingue nettement des régions de droit commun, catégorie à laquelle elle ne ressortit plus. Enfin, la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a accru les spécificités de cette collectivité territoriale.
En effet, les institutions de Corse comprennent une assemblée délibérante dénommée " Assemblée de Corse ", un exécutif collégial, dénommé " Conseil exécutif ", et un Conseil économique, social et culturel.
L'Assemblée de Corse compte 51 membres élus pour 6 ans dans une circonscription unique, avec cette particularité que le mode de scrutin applicable se distingue de celui en vigueur dans les autres régions par le fait que la liste obtenant la majorité absolue au premier tour ou le plus de voix au second tour ne recueille pas 25 % des sièges à pourvoir, mais seulement trois sièges.L'Assemblée " règle par ses délibérations les affaires de la Corse ", ainsi que le prévoit l'article L. 4422-15 du code général des collectivités territoriales.
Le Conseil exécutif est un organe collégial composé d'un président, assisté de huit conseillers exécutifs élus parmi les membres de l'Assemblée mais qui, contrairement à ce qui se passe dans les autres collectivités locales, où ne trouve pas à s'appliquer le régime classique de séparation des pouvoirs, cessent, de ce fait même, de siéger au sein de l'organe délibérant.C'est le président du Conseil exécutif qui concentre entre ses mains l'essentiel du pouvoir exécutif. Ce dernier peut, aux termes de l'article L. 4422-31 du même code, voir sa responsabilité mise en cause par le vote d'une motion adoptée par l'Assemblée dans des conditions proches de celles prévues par la loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne pour l'adoption des motions dites de défiance constructive.
Une autre particularité du statut de la Corse tient à ce que les compétences de cette collectivité sont plus étendues que celles attribuées aux régions de droit commun.L'Assemblée de Corse est notamment chargée de la construction, de l'équipement et de l'entretien des établissements d'enseignement secondaire mais aussi supérieur, dont elle arrête la carte. Elle peut également adopter un " plan de développement de l'enseignement de la langue et de la culture corse " et, plus généralement, c'est elle qui définit la politique culturelle de son territoire.
La collectivité territoriale de Corse dispose en outre de blocs de compétences en matière d'aménagement et de développement durable, de développement économique, d'environnement, de services de proximité et de tourisme. Elle est également chargée, dans le domaine des transports, de l'exploitation des transports ferroviaires, mais aussi de la construction, de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des routes nationales, des ports maritimes de commerce et de pêche, ainsi que des aérodromes, en vue d'assurer le respect du principe de continuité territoriale entre l'île et la France continentale.
Il faut enfin noter que la loi du 22 janvier 2002 avait initialement prévu que l'Assemblée de Corse puisse déroger aux lois et règlements et que le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition au motif que le législateur ne pouvait, même à titre expérimental et temporaire, " autoriser la collectivité territoriale de Corse à prendre des mesures relevant du domaine de la loi ", ce qui l'aurait conduit à déléguer sa compétence dans un cas non prévu par la Constitution.C'est notamment pourquoi, lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, il a été ajouté à l'article 72 de la Constitution un quatrième alinéa qui dispose que " dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou la règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limitée, aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l'exercice de leur compétences ". Le Comité a relevé qu'à ce jour il n'avait pas été fait application de ces dispositions.
Dernier épisode de l'histoire institutionnelle de la Corse, la loi n° 2003-486 du 10 juin 2003 a organisé une consultation des électeurs de l'île sur une modification institutionnelle qui entendait supprimer les deux départements corses au profit d'une collectivité unique. Selon ce projet, les départements supprimés auraient été représentés par un conseil territorial inspiré des conseils d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille. La consultation, et non l'accord des électeurs était nécessaire, dans la mesure où le troisième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution n'impose pas, en cas de création d'une collectivité territoriale à statut particulier ou de modification de son organisation, de recueillir leur consentement. Comme on le sait, le référendum organisé le 6 juillet 2003 a recueilli 50, 98 % de votes hostiles au projet. Depuis lors, celui-ci n'a pas été repris.
Il est donc revenu au Comité le soin d'apprécier si, et dans quelle mesure, telle ou telle disposition de ce projet ou de toute autre proposition de réforme institutionnelle méritait d'être recommandée aux pouvoirs publics. Le Comité s'est notamment interrogé sur le point de savoir s'il était nécessaire de prévoir, pour la Corse, un statut plus intégré ou si, au contraire, un certain temps de pause n'était pas nécessaire, après plusieurs années de tourmente institutionnelle.

  1. Les départements et régions d'outre-mer

Les collectivités territoriales d'outre-mer sont régies, depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, par un double régime, défini respectivement aux articles 73 et 74 de la Constitution.
Dans les départements et régions d'outre-mer, qui relèvent de l'article 73 de la Constitution, le régime législatif obéit au principe de l'identité, ce qui signifie que les lois et règlements y sont applicables de plein droit, sous réserve des adaptations à leurs " contraintes et caractéristiques particulières " qui peuvent être décidées par la loi, le règlement ou les assemblées délibérantes intéressées, à condition qu'elles y aient été préalablement autorisées par les autorités de l'Etat. Il résulte de ce principe d'identité que l'organisation des collectivités locales y est, pour l'essentiel, celle du droit commun, sous réserve, on le verra, de la coexistence, sur un même territoire, du département et de la région.
Dans les collectivités d'outre-mer, régies par l'article 74 de la Constitution, c'est au législateur organique qu'il revient de fixer le régime législatif et l'organisation institutionnelle. En d'autres termes, sous réserve du respect de la Constitution, le législateur organique n'est pas contraint par le modèle institutionnel métropolitain, et les collectivités concernées peuvent également se voir conférer un pouvoir normatif autonome, y compris dans des matières qui, aux termes de la Constitution, ressortissent au domaine de la loi.
La Nouvelle-Calédonie ne relève, pour ce qui la concerne, d'aucun de ces deux régimes, dans la mesure où des dispositions constitutionnelles spécifiques et transitoires lui sont applicables, qui figurent au titre XIII de la Constitution. Son statut et son organisation institutionnelle ont été définis par les accords de Nouméa du 5 mai 1998, auxquels l'article 77 de la Constitution reconnaît valeur constitutionnelle. La loi organique du 19 mars 1999 a fixé ce statut et défini cette organisation institutionnelle, dont les éléments se rapprochent de ceux des collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution, à ceci près qu'est reconnue l'existence d'une citoyenneté locale, qui a pour effet de restreindre le droit de vote, pour l'élection du congrès et des assemblées provinciales, aux seules personnes installées sur le territoire depuis 1988, et que le congrès de la Nouvelle-Calédonie est doté d'un véritable pouvoir législatif, qu'il exerce sous le contrôle direct du Conseil constitutionnel.
Outre cette pluralité de régimes, la Constitution, par son article 72-3, différencie également l'outre-mer de la métropole en imposant le recours à la consultation des électeurs dans deux hypothèses : pour les départements et les régions, lorsqu'il s'agit de créer soit une collectivité se substituant au département et à la région, soit une assemblée commune à ces deux collectivités ; pour faire évoluer une collectivité relevant du régime de l'article 73 de la Constitution vers le régime de l'article 74. La Nouvelle-Calédonie n'est pas soumise à ces dispositions, puisque son évolution statutaire obéit à des échéances propres, définies par les accords de Nouméa.
Le Comité a estimé qu'il n'entrait pas dans sa mission de se prononcer sur d'éventuelles évolutions dans l'organisation institutionnelle des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, dans la mesure où leurs statuts, à l'exception de celui de Wallis-et-Futuna, procèdent de lois organiques récentes, postérieures à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Mais il ne s'est pas interdit de porter son attention sur tel ou tel mécanisme institutionnel en vigueur dans ces collectivités, qui peuvent, le cas échéant, inspirer utilement, notamment en termes de répartition des compétences ou de superposition des niveaux de collectivités, les réformes à prévoir dans les départements et régions d'outre-mer, voire en métropole.
En revanche, le Comité a considéré que l'appréciation à porter sur la situation institutionnelle des départements et régions d'outre-mer entrait pleinement dans le champ de sa mission.
Cette situation se caractérise par la superposition, sur un même territoire, de deux niveaux d'administration territoriale, le département et la région ; elle illustre à l'extrême l'empilement des structures administratives dans notre pays. Tel est pourtant, depuis 1982, l'état de droit et de fait qui prévaut en Guyane, en Martinique, à la Guadeloupe et à la Réunion. Ce problème est devenu de plus en plus aigu ces dernières années, du fait de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et des débats politiques locaux, qui font que la perspective d'une collectivité unique est, selon le cas, dénoncée ou revendiquée comme l'antichambre de l'autonomie, sinon de l'indépendance.
En 1982, c'est en grande partie pour des questions de choix du mode de scrutin que le projet initial du gouvernement a échoué. Ce projet consistait, on le rappelle, à instaurer, dans chacun des départements d'outre-mer, une assemblée unique, dotée de compétences régionales et départementales. Mais cela impliquait, aux yeux de la majorité de l'époque, de substituer au scrutin cantonal un scrutin de liste à la représentation proportionnelle, ce à quoi le Conseil constitutionnel a, par sa décision n° 82-147 DC du 2 décembre 1982, mis obstacle ; il a estimé qu'en confiant la gestion des départements d'outre-mer à une assemblée qui, contrairement aux conseils généraux métropolitains, n'assurait pas la représentation des composantes territoriales du département, la législateur avait conféré à cette assemblée une nature différente de celle des conseils généraux et ainsi excédé les limites des adaptations que l'article 73 de la Constitution alors en vigueur autorisait à apporter à l'organisation administrative des départements d'outre-mer au titre de leur situation particulière. Il s'ensuit que, depuis lors, ces territoires, qui ne sont pas particulièrement vastes et peuplés, sont administrés à la fois par un département et par une région, dotés chacun d'une assemblée délibérante, d'un budget et de personnels distincts. Point n'est besoin d'insister sur les inconvénients nés de cette bizarrerie, notamment en termes de coût et de délais de fonctionnement.
Il n'en reste pas moins qu'il n'est pas aisé d'y porter remède. Ainsi qu'il a été dit, l'article 73 modifié de la Constitution comporte un dernier alinéa qui prévoit que " la création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et à une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa des l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ".
Autrement dit, et sauf révision constitutionnelle, toute évolution institutionnelle des départements et des régions d'outre-mer exige le consentement du corps électoral.
Comme on pouvait s'y attendre, ce problème juridique a pris un tour politique. Le 7 décembre 2003, les électeurs de la Guadeloupe et de la Martinique ont refusé le principe de la création d'une collectivité unique.
Face à cette impasse juridique et politique, le Comité s'est interrogé sur les perspectives d'évolution institutionnelle des départements et régions d'outre-mer. Il a noté qu'un éventuel rapprochement entre régions et départements en métropole pourrait modifier les termes du débat, dans la mesure où les électeurs concernés pourraient accepter, au nom de l'alignement sur la métropole elle-même, ce qu'ils ont refusé naguère par souci de cet alignement, et crainte de se voir enfermés dans une spécificité ultramarine qui est, tour à tour, revendiquée ou niée.

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Le Comité, au sein duquel siègent d'ailleurs des personnalités dont l'expérience d'élu local est ancienne, importante et diversifiée, ne méconnaît pas combien est positif le bilan de la décentralisation.
Les droits et libertés des collectivités locales sont mieux assurés et leur autonomie garantie, sans que l'unité nationale en ait été si peu que ce soit compromise. Les élus sont mieux associés que par le passé aux décisions qui concernent les grands équipements et les infrastructures, souvent très modernes, dont bénéficie notre pays.
Les besoins de la population en termes d'équipements publics et de services de proximité sont, d'une manière générale, mieux satisfaits que dans le système centralisé qui a longtemps prévalu en France.A ce titre, le succès remporté par l'intercommunalité depuis une dizaine d'années mérite d'être souligné, tant il est vrai que, en donnant aux représentants des communes des moyens dont la taille de la plupart de ces dernières les privait, les groupements de communes ont imprimé une impulsion nouvelle à la décentralisation.
Enfin, la gestion des finances locales est globalement saine et la décentralisation n'a pas provoqué les errements graves redoutés par ceux qui s'alarmaient de la suppression de la tutelle préfectorale.
Pour autant, le Comité n'a pas considéré que les aspects indubitablement positifs de la décentralisation justifiaient le statu quo et l'emportaient, aujourd'hui, sur les raisons qui militent en faveur des profonds changements à apporter à notre système d'administration territoriale.
Le principal défaut de ce système, on l'a vu, tient au trop grand nombre de niveaux d'administration. Là où la plupart des pays européens comparables connaissent trois échelons d'administration, la France souffre d'une excessive stratification administrative. Aux communes, dont le nombre est lui-même beaucoup plus élevé qu'ailleurs, s'ajoutent en effet les EPCI, les pays, les départements et les régions, sans compter que l'Etat n'a pas achevé la déconcentration qui était supposée être le corollaire de la décentralisation et que les doublons administratifs sont encore nombreux, ce qu'illustre le fait que la fonction publique locale a connu un accroissement sensible de ses effectifs depuis 25 ans, sans qu'en aient été véritablement affectés les effectifs de la fonction publique de l'Etat. Chacune de ces collectivités et de leurs groupements est, au surplus, administrée par un nombre d'élus plus élevé qu'ailleurs, cette spécificité française étant aggravée par une certaine propension à désigner des exécutifs locaux parfois pléthoriques.
La difficulté à maîtriser la dépense est d'ailleurs le deuxième défaut de notre système.A ce titre, l'empilement des structures et l'enchevêtrement des compétences de chaque niveau d'administration sont, par eux-mêmes, générateurs d'excès de dépenses, et favorisent des investissements sur l'utilité desquelles les électeurs peuvent, parfois, ne pas manquer de s'interroger.
Ce constat est aggravé, et c'est la troisième critique adressée au modèle français d'administration territoriale, par le vieillissement des impôts locaux et la difficulté à trouver, pour chaque collectivité locale, le " bon impôt " qui réponde à ses besoins, ne pénalise pas l'activité et soit levé dans des conditions qui permettent aux citoyens d'exercer leur choix en toute clarté.
Quatrième reproche, l'essentiel des décisions prises, au plus près des besoins de la population, le sont, dans le cadre des EPCI, par des élus qui ne procèdent pas du suffrage direct.C'est la conséquence du succès rencontré par l'intercommunalité mais, au regard des principes qui fondent la démocratie locale, il y aurait quelque paradoxe à s'en satisfaire durablement.
Cinquième et dernier reproche : la structure de l'administration territoriale française n'est plus adaptée aux exigences du développement économique de notre pays, comme cela se vérifie non seulement dans les plus grandes intercommunalités mais encore, on l'a vu, en région parisienne. Force est en effet de constater que tous les défauts qui viennent d'être énumérés se concentrent dans les zones urbaines, de sorte que les structures administratives en place peinent à y accompagner efficacement le développement économique. Dans le même temps, il apparaît qu'un reproche symétrique peut être adressé au mode d'administration des zones rurales et des villes moyennes, qui ne semble plus adapté aux modes de vie qui ont eux-mêmes changé et supposent des services de proximité de meilleure qualité.
Trop de dépenses, trop d'impôts, et de mauvais impôts, trop de structures d'administration, parfois vieillies, trop d'élus, et souvent là où ne se prennent pas les vraies décisions ; pas assez de démocratie locale dans les intercommunalités : tels sont, pour dire bref, les griefs que, sans méconnaître les effets heureux d'une décentralisation encore inachevée, le Comité a recensés à l'encontre de notre système d'administration territoriale.
Bien entendu, ces critiques sont écartées par les tenants des situations acquises. Le nombre des niveaux d'administration témoignerait de la vivacité de la démocratie locale, au même titre que celui des élus locaux, même s'il est avéré que, dans les plus petites communes, il est de plus en plus difficile de recruter des candidats aux fonctions municipales ; les élus les plus habiles, c'est-à-dire ceux qui utilisent, au point de revendiquer exercer un " métier ", toutes les possibilités de cumul des mandats, trouveraient sans peine leur chemin dans le labyrinthe institutionnel, administratif et financier qui vient d'être décrit ; la dépense serait toujours justifiée, même quand elle crée des besoins inédits plus qu'elle ne répond à de véritables nécessités ; l'Etat serait le principal responsable du mauvais fonctionnement du système, par le biais de l'édiction de normes sans cesse changeantes et de transferts de charges plus ou moins avoués.
Le Comité a pris acte de cette défense et illustration d'un certain " modèle français ", qui n'est parfois pas dénuée de tout fondement. Mais il a estimé qu'un grand nombre de ces arguments étaient, à la vérité, fatigués pour avoir trop servi.
Surtout, il a considéré que les changements profonds apportés, depuis 25 ans, aux modes de vie de nos concitoyens et les défis que doit relever l'économie française au cours des années qui viennent ne pouvaient s'accommoder d'un système d'administration territoriale rigide, complexe et coûteux, qui fait obstacle à ce que soient conçues à l'échelon approprié les stratégies de l'avenir et à ce qu'il soit répondu, dans des conditions financièrement optimales, aux besoins des Français en matière de services de proximité.
Aussi les propositions du Comité s'articulent-elles autour d'une double priorité qui lui a paru répondre à ces exigences : simplifier l'administration territoriale de notre pays afin qu'elle accompagne son développement ; lui permettre de fonctionner dans de meilleures conditions, aussi bien en termes de respect des principes démocratiques qu'au regard de l'utilisation de l'argent public. Autrement dit, c'est au franchissement d'une nouvelle étape dans la voie de la décentralisation que le Comité a entendu s'attacher.

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Version 1

Un autre scénario conduirait également à la création d'un " Grand Paris ", mais sur le modèle intercommunal décrit plus haut. Cette structure nouvelle se substituerait aux départements actuels sur l'étendue de son territoire et seuls deux départements, l'un à l'ouest et au sud et l'autre à l'est, subsisteraient sur le territoire de la région.

Enfin, un troisième scénario serait celui de la fusion pure et simple de la région et des départements, la désignation des élus s'effectuant alors, dans l'ensemble de la région, sur le modèle des scrutins dits " à fléchage ".

Le Comité a examiné chacune de ces propositions, tout en ayant présent à l'esprit qu'aucune d'entre elles ne permettait de faire l'économie d'une réflexion approfondie sur les limites géographiques et économiques de la région elle-même et sur le poids particulier des services et des compétences de l'Etat. Par ailleurs, il s'est efforcé, on le verra, de conduire son analyse à la lumière des travaux menés à l'échelon gouvernemental pour l'aménagement de la région Ile-de-France.

En tout état de cause, il est apparu au Comité que le

statu quo

institutionnel en région parisienne ne pouvait, quelles qu'en soient les apparences, être sérieusement envisagé.

La Corse

La Corse constitue une " collectivité territoriale à statut particulier " au sens du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution. Elle regroupe, sur 8 000 km ², une population de plus de 294 000 habitants, répartie entre le département de la Corse-du-Sud (135 718 habitants) et celui de la Haute-Corse (158 400 habitants). Les villes d'Ajaccio et de Bastia sont, avec respectivement 64 679 et 44 273 habitants, au centre des 90e et 97e aires urbaines françaises. Par ailleurs, l'île compte 360 communes.

En tant que collectivité à statut particulier, la Corse dispose d'institutions spécifiques, fruit d'une histoire administrative riche en rebondissements.

C'est un décret du 9 janvier 1970 qui a séparé la Corse de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et la loi n° 75-356 du 15 mai 1975 portant réorganisation de la Corse, qui l'a scindée en deux départements.

La loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse l'a dotée d'un nouveau statut, qui a succédé à celui défini par la loi n° 82-214 du 2 mars 1982 et qui la distingue nettement des régions de droit commun, catégorie à laquelle elle ne ressortit plus. Enfin, la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a accru les spécificités de cette collectivité territoriale.

En effet, les institutions de Corse comprennent une assemblée délibérante dénommée " Assemblée de Corse ", un exécutif collégial, dénommé " Conseil exécutif ", et un Conseil économique, social et culturel.

L'Assemblée de Corse compte 51 membres élus pour 6 ans dans une circonscription unique, avec cette particularité que le mode de scrutin applicable se distingue de celui en vigueur dans les autres régions par le fait que la liste obtenant la majorité absolue au premier tour ou le plus de voix au second tour ne recueille pas 25 % des sièges à pourvoir, mais seulement trois sièges.L'Assemblée " règle par ses délibérations les affaires de la Corse ", ainsi que le prévoit l'article L. 4422-15 du code général des collectivités territoriales.

Le Conseil exécutif est un organe collégial composé d'un président, assisté de huit conseillers exécutifs élus parmi les membres de l'Assemblée mais qui, contrairement à ce qui se passe dans les autres collectivités locales, où ne trouve pas à s'appliquer le régime classique de séparation des pouvoirs, cessent, de ce fait même, de siéger au sein de l'organe délibérant.C'est le président du Conseil exécutif qui concentre entre ses mains l'essentiel du pouvoir exécutif. Ce dernier peut, aux termes de l'article L. 4422-31 du même code, voir sa responsabilité mise en cause par le vote d'une motion adoptée par l'Assemblée dans des conditions proches de celles prévues par la loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne pour l'adoption des motions dites de défiance constructive.

Une autre particularité du statut de la Corse tient à ce que les compétences de cette collectivité sont plus étendues que celles attribuées aux régions de droit commun.L'Assemblée de Corse est notamment chargée de la construction, de l'équipement et de l'entretien des établissements d'enseignement secondaire mais aussi supérieur, dont elle arrête la carte. Elle peut également adopter un " plan de développement de l'enseignement de la langue et de la culture corse " et, plus généralement, c'est elle qui définit la politique culturelle de son territoire.

La collectivité territoriale de Corse dispose en outre de blocs de compétences en matière d'aménagement et de développement durable, de développement économique, d'environnement, de services de proximité et de tourisme. Elle est également chargée, dans le domaine des transports, de l'exploitation des transports ferroviaires, mais aussi de la construction, de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des routes nationales, des ports maritimes de commerce et de pêche, ainsi que des aérodromes, en vue d'assurer le respect du principe de continuité territoriale entre l'île et la France continentale.

Il faut enfin noter que la loi du 22 janvier 2002 avait initialement prévu que l'Assemblée de Corse puisse déroger aux lois et règlements et que le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition au motif que le législateur ne pouvait, même à titre expérimental et temporaire, " autoriser la collectivité territoriale de Corse à prendre des mesures relevant du domaine de la loi ", ce qui l'aurait conduit à déléguer sa compétence dans un cas non prévu par la Constitution.C'est notamment pourquoi, lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, il a été ajouté à l'article 72 de la Constitution un quatrième alinéa qui dispose que " dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou la règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limitée, aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l'exercice de leur compétences ". Le Comité a relevé qu'à ce jour il n'avait pas été fait application de ces dispositions.

Dernier épisode de l'histoire institutionnelle de la Corse, la loi n° 2003-486 du 10 juin 2003 a organisé une consultation des électeurs de l'île sur une modification institutionnelle qui entendait supprimer les deux départements corses au profit d'une collectivité unique. Selon ce projet, les départements supprimés auraient été représentés par un conseil territorial inspiré des conseils d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille. La consultation, et non l'accord des électeurs était nécessaire, dans la mesure où le troisième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution n'impose pas, en cas de création d'une collectivité territoriale à statut particulier ou de modification de son organisation, de recueillir leur consentement. Comme on le sait, le référendum organisé le 6 juillet 2003 a recueilli 50, 98 % de votes hostiles au projet. Depuis lors, celui-ci n'a pas été repris.

Il est donc revenu au Comité le soin d'apprécier si, et dans quelle mesure, telle ou telle disposition de ce projet ou de toute autre proposition de réforme institutionnelle méritait d'être recommandée aux pouvoirs publics. Le Comité s'est notamment interrogé sur le point de savoir s'il était nécessaire de prévoir, pour la Corse, un statut plus intégré ou si, au contraire, un certain temps de pause n'était pas nécessaire, après plusieurs années de tourmente institutionnelle.

Les départements et régions d'outre-mer

Les collectivités territoriales d'outre-mer sont régies, depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, par un double régime, défini respectivement aux articles 73 et 74 de la Constitution.

Dans les départements et régions d'outre-mer, qui relèvent de l'article 73 de la Constitution, le régime législatif obéit au principe de l'identité, ce qui signifie que les lois et règlements y sont applicables de plein droit, sous réserve des adaptations à leurs " contraintes et caractéristiques particulières " qui peuvent être décidées par la loi, le règlement ou les assemblées délibérantes intéressées, à condition qu'elles y aient été préalablement autorisées par les autorités de l'Etat. Il résulte de ce principe d'identité que l'organisation des collectivités locales y est, pour l'essentiel, celle du droit commun, sous réserve, on le verra, de la coexistence, sur un même territoire, du département et de la région.

Dans les collectivités d'outre-mer, régies par l'article 74 de la Constitution, c'est au législateur organique qu'il revient de fixer le régime législatif et l'organisation institutionnelle. En d'autres termes, sous réserve du respect de la Constitution, le législateur organique n'est pas contraint par le modèle institutionnel métropolitain, et les collectivités concernées peuvent également se voir conférer un pouvoir normatif autonome, y compris dans des matières qui, aux termes de la Constitution, ressortissent au domaine de la loi.

La Nouvelle-Calédonie ne relève, pour ce qui la concerne, d'aucun de ces deux régimes, dans la mesure où des dispositions constitutionnelles spécifiques et transitoires lui sont applicables, qui figurent au titre XIII de la Constitution. Son statut et son organisation institutionnelle ont été définis par les accords de Nouméa du 5 mai 1998, auxquels l'article 77 de la Constitution reconnaît valeur constitutionnelle. La loi organique du 19 mars 1999 a fixé ce statut et défini cette organisation institutionnelle, dont les éléments se rapprochent de ceux des collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution, à ceci près qu'est reconnue l'existence d'une citoyenneté locale, qui a pour effet de restreindre le droit de vote, pour l'élection du congrès et des assemblées provinciales, aux seules personnes installées sur le territoire depuis 1988, et que le congrès de la Nouvelle-Calédonie est doté d'un véritable pouvoir législatif, qu'il exerce sous le contrôle direct du Conseil constitutionnel.

Outre cette pluralité de régimes, la Constitution, par son article 72-3, différencie également l'outre-mer de la métropole en imposant le recours à la consultation des électeurs dans deux hypothèses : pour les départements et les régions, lorsqu'il s'agit de créer soit une collectivité se substituant au département et à la région, soit une assemblée commune à ces deux collectivités ; pour faire évoluer une collectivité relevant du régime de l'article 73 de la Constitution vers le régime de l'article 74. La Nouvelle-Calédonie n'est pas soumise à ces dispositions, puisque son évolution statutaire obéit à des échéances propres, définies par les accords de Nouméa.

Le Comité a estimé qu'il n'entrait pas dans sa mission de se prononcer sur d'éventuelles évolutions dans l'organisation institutionnelle des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, dans la mesure où leurs statuts, à l'exception de celui de Wallis-et-Futuna, procèdent de lois organiques récentes, postérieures à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Mais il ne s'est pas interdit de porter son attention sur tel ou tel mécanisme institutionnel en vigueur dans ces collectivités, qui peuvent, le cas échéant, inspirer utilement, notamment en termes de répartition des compétences ou de superposition des niveaux de collectivités, les réformes à prévoir dans les départements et régions d'outre-mer, voire en métropole.

En revanche, le Comité a considéré que l'appréciation à porter sur la situation institutionnelle des départements et régions d'outre-mer entrait pleinement dans le champ de sa mission.

Cette situation se caractérise par la superposition, sur un même territoire, de deux niveaux d'administration territoriale, le département et la région ; elle illustre à l'extrême l'empilement des structures administratives dans notre pays. Tel est pourtant, depuis 1982, l'état de droit et de fait qui prévaut en Guyane, en Martinique, à la Guadeloupe et à la Réunion. Ce problème est devenu de plus en plus aigu ces dernières années, du fait de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et des débats politiques locaux, qui font que la perspective d'une collectivité unique est, selon le cas, dénoncée ou revendiquée comme l'antichambre de l'autonomie, sinon de l'indépendance.

En 1982, c'est en grande partie pour des questions de choix du mode de scrutin que le projet initial du gouvernement a échoué. Ce projet consistait, on le rappelle, à instaurer, dans chacun des départements d'outre-mer, une assemblée unique, dotée de compétences régionales et départementales. Mais cela impliquait, aux yeux de la majorité de l'époque, de substituer au scrutin cantonal un scrutin de liste à la représentation proportionnelle, ce à quoi le Conseil constitutionnel a, par sa décision n° 82-147 DC du 2 décembre 1982, mis obstacle ; il a estimé qu'en confiant la gestion des départements d'outre-mer à une assemblée qui, contrairement aux conseils généraux métropolitains, n'assurait pas la représentation des composantes territoriales du département, la législateur avait conféré à cette assemblée une nature différente de celle des conseils généraux et ainsi excédé les limites des adaptations que l'article 73 de la Constitution alors en vigueur autorisait à apporter à l'organisation administrative des départements d'outre-mer au titre de leur situation particulière. Il s'ensuit que, depuis lors, ces territoires, qui ne sont pas particulièrement vastes et peuplés, sont administrés à la fois par un département et par une région, dotés chacun d'une assemblée délibérante, d'un budget et de personnels distincts. Point n'est besoin d'insister sur les inconvénients nés de cette bizarrerie, notamment en termes de coût et de délais de fonctionnement.

Il n'en reste pas moins qu'il n'est pas aisé d'y porter remède. Ainsi qu'il a été dit, l'article 73 modifié de la Constitution comporte un dernier alinéa qui prévoit que " la création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et à une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa des l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ".

Autrement dit, et sauf révision constitutionnelle, toute évolution institutionnelle des départements et des régions d'outre-mer exige le consentement du corps électoral.

Comme on pouvait s'y attendre, ce problème juridique a pris un tour politique. Le 7 décembre 2003, les électeurs de la Guadeloupe et de la Martinique ont refusé le principe de la création d'une collectivité unique.

Face à cette impasse juridique et politique, le Comité s'est interrogé sur les perspectives d'évolution institutionnelle des départements et régions d'outre-mer. Il a noté qu'un éventuel rapprochement entre régions et départements en métropole pourrait modifier les termes du débat, dans la mesure où les électeurs concernés pourraient accepter, au nom de l'alignement sur la métropole elle-même, ce qu'ils ont refusé naguère par souci de cet alignement, et crainte de se voir enfermés dans une spécificité ultramarine qui est, tour à tour, revendiquée ou niée.

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Le Comité, au sein duquel siègent d'ailleurs des personnalités dont l'expérience d'élu local est ancienne, importante et diversifiée, ne méconnaît pas combien est positif le bilan de la décentralisation.

Les droits et libertés des collectivités locales sont mieux assurés et leur autonomie garantie, sans que l'unité nationale en ait été si peu que ce soit compromise. Les élus sont mieux associés que par le passé aux décisions qui concernent les grands équipements et les infrastructures, souvent très modernes, dont bénéficie notre pays.

Les besoins de la population en termes d'équipements publics et de services de proximité sont, d'une manière générale, mieux satisfaits que dans le système centralisé qui a longtemps prévalu en France.A ce titre, le succès remporté par l'intercommunalité depuis une dizaine d'années mérite d'être souligné, tant il est vrai que, en donnant aux représentants des communes des moyens dont la taille de la plupart de ces dernières les privait, les groupements de communes ont imprimé une impulsion nouvelle à la décentralisation.

Enfin, la gestion des finances locales est globalement saine et la décentralisation n'a pas provoqué les errements graves redoutés par ceux qui s'alarmaient de la suppression de la tutelle préfectorale.

Pour autant, le Comité n'a pas considéré que les aspects indubitablement positifs de la décentralisation justifiaient le statu quo et l'emportaient, aujourd'hui, sur les raisons qui militent en faveur des profonds changements à apporter à notre système d'administration territoriale.

Le principal défaut de ce système, on l'a vu, tient au trop grand nombre de niveaux d'administration. Là où la plupart des pays européens comparables connaissent trois échelons d'administration, la France souffre d'une excessive stratification administrative. Aux communes, dont le nombre est lui-même beaucoup plus élevé qu'ailleurs, s'ajoutent en effet les EPCI, les pays, les départements et les régions, sans compter que l'Etat n'a pas achevé la déconcentration qui était supposée être le corollaire de la décentralisation et que les doublons administratifs sont encore nombreux, ce qu'illustre le fait que la fonction publique locale a connu un accroissement sensible de ses effectifs depuis 25 ans, sans qu'en aient été véritablement affectés les effectifs de la fonction publique de l'Etat. Chacune de ces collectivités et de leurs groupements est, au surplus, administrée par un nombre d'élus plus élevé qu'ailleurs, cette spécificité française étant aggravée par une certaine propension à désigner des exécutifs locaux parfois pléthoriques.

La difficulté à maîtriser la dépense est d'ailleurs le deuxième défaut de notre système.A ce titre, l'empilement des structures et l'enchevêtrement des compétences de chaque niveau d'administration sont, par eux-mêmes, générateurs d'excès de dépenses, et favorisent des investissements sur l'utilité desquelles les électeurs peuvent, parfois, ne pas manquer de s'interroger.

Ce constat est aggravé, et c'est la troisième critique adressée au modèle français d'administration territoriale, par le vieillissement des impôts locaux et la difficulté à trouver, pour chaque collectivité locale, le " bon impôt " qui réponde à ses besoins, ne pénalise pas l'activité et soit levé dans des conditions qui permettent aux citoyens d'exercer leur choix en toute clarté.

Quatrième reproche, l'essentiel des décisions prises, au plus près des besoins de la population, le sont, dans le cadre des EPCI, par des élus qui ne procèdent pas du suffrage direct.C'est la conséquence du succès rencontré par l'intercommunalité mais, au regard des principes qui fondent la démocratie locale, il y aurait quelque paradoxe à s'en satisfaire durablement.

Cinquième et dernier reproche : la structure de l'administration territoriale française n'est plus adaptée aux exigences du développement économique de notre pays, comme cela se vérifie non seulement dans les plus grandes intercommunalités mais encore, on l'a vu, en région parisienne. Force est en effet de constater que tous les défauts qui viennent d'être énumérés se concentrent dans les zones urbaines, de sorte que les structures administratives en place peinent à y accompagner efficacement le développement économique. Dans le même temps, il apparaît qu'un reproche symétrique peut être adressé au mode d'administration des zones rurales et des villes moyennes, qui ne semble plus adapté aux modes de vie qui ont eux-mêmes changé et supposent des services de proximité de meilleure qualité.

Trop de dépenses, trop d'impôts, et de mauvais impôts, trop de structures d'administration, parfois vieillies, trop d'élus, et souvent là où ne se prennent pas les vraies décisions ; pas assez de démocratie locale dans les intercommunalités : tels sont, pour dire bref, les griefs que, sans méconnaître les effets heureux d'une décentralisation encore inachevée, le Comité a recensés à l'encontre de notre système d'administration territoriale.

Bien entendu, ces critiques sont écartées par les tenants des situations acquises. Le nombre des niveaux d'administration témoignerait de la vivacité de la démocratie locale, au même titre que celui des élus locaux, même s'il est avéré que, dans les plus petites communes, il est de plus en plus difficile de recruter des candidats aux fonctions municipales ; les élus les plus habiles, c'est-à-dire ceux qui utilisent, au point de revendiquer exercer un " métier ", toutes les possibilités de cumul des mandats, trouveraient sans peine leur chemin dans le labyrinthe institutionnel, administratif et financier qui vient d'être décrit ; la dépense serait toujours justifiée, même quand elle crée des besoins inédits plus qu'elle ne répond à de véritables nécessités ; l'Etat serait le principal responsable du mauvais fonctionnement du système, par le biais de l'édiction de normes sans cesse changeantes et de transferts de charges plus ou moins avoués.

Le Comité a pris acte de cette défense et illustration d'un certain " modèle français ", qui n'est parfois pas dénuée de tout fondement. Mais il a estimé qu'un grand nombre de ces arguments étaient, à la vérité, fatigués pour avoir trop servi.

Surtout, il a considéré que les changements profonds apportés, depuis 25 ans, aux modes de vie de nos concitoyens et les défis que doit relever l'économie française au cours des années qui viennent ne pouvaient s'accommoder d'un système d'administration territoriale rigide, complexe et coûteux, qui fait obstacle à ce que soient conçues à l'échelon approprié les stratégies de l'avenir et à ce qu'il soit répondu, dans des conditions financièrement optimales, aux besoins des Français en matière de services de proximité.

Aussi les propositions du Comité s'articulent-elles autour d'une double priorité qui lui a paru répondre à ces exigences : simplifier l'administration territoriale de notre pays afin qu'elle accompagne son développement ; lui permettre de fonctionner dans de meilleures conditions, aussi bien en termes de respect des principes démocratiques qu'au regard de l'utilisation de l'argent public. Autrement dit, c'est au franchissement d'une nouvelle étape dans la voie de la décentralisation que le Comité a entendu s'attacher.