S'ajoute à ces deux catégories de groupements un troisième ensemble, les " pays ", apparus sous la forme associative dans le courant des années 1970 et depuis lors définis par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire comme regroupant des communes et des EPCI liés par une communauté d'intérêts en raison de leur appartenance à un territoire caractérisé par une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale. Ils s'étendent sur un périmètre fixé par le préfet de région, sont pourvus d'organes propres, qui présentent la particularité de pouvoir faire une place aux milieux socio-économiques, ainsi que d'une " charte de développement ". Ils étaient 371 en 2008 et regroupaient 81 % de la superficie du territoire métropolitain et 47 % de la population.
Sans doute la profusion de ces formes diverses de coopération intercommunale et la souplesse de leur organisation expliquent-elles l'indéniable succès quantitatif rencontré par celle-ci ces dernières années. Force est en effet de constater qu'il existe aujourd'hui 2 583 EPCI à fiscalité propre, que 91,5 % des communes, regroupant 87 % de la population, sont membres d'un EPCI. De manière significative, un EPCI rassemble en moyenne 13 communes (un canton 10 seulement en moyenne) et un peu plus de 20 000 habitants. Depuis 1999, le champ de compétence des EPCI s'est considérablement accru, au-delà des obligations légales : le nombre moyen de leurs compétences est, en dix ans, passé de 4 à 8. C'est ainsi qu'en sus du développement économique et de l'aménagement de l'espace, compétences obligatoires, 70 % des EPCI exercent une compétence en matière de logement, habitat et déchets et 60 % dans le domaine du tourisme. Il en résulte que les dépenses des EPCI à fiscalité propre représentent un quart de celles des communes et équivalent à celles des régions.
Le tableau ci-après montre dans quelle mesure les EPCI jouent un rôle de péréquation dans les dépenses communales, étant observé, on y reviendra, que 80 % de ces dépenses sont des dépenses de fonctionnement.

Tableau n° 10 ― Les dépenses des collectivités locales
et de leurs groupements en 2007 (30)

| | DÉPENSES | | |---------------------------------|:--------:|--------| | Md€ | % | | | Régions | 24,4 | 12 | | Départements | 61,7 | 31 | | Communes et groupements (31)| 114,0| 57 | | Communes | 89,8 | | | EPCI à fiscalité propre | 32,6 | | | Autres groupements de communes| 47,0 | 57 | | Total (32) | 200,1| 100|

(30) Direction générale des collectivités locales.
(31) Le total des dépenses du secteur communal ne correspond pas à la somme des dépenses des communes, des EPCI à fiscalité propre et des autres groupements de communes, cette dernière comprenant des doubles comptes liés aux transferts internes entre les communes et leurs groupements.
(32) La différence entre le total des dépenses des collectivités locales et de leurs groupements (200,1 Md€) et le total de leurs ressources (181,8 Md€), figurant dans le tableau n° 3, s'explique, à titre principal, par le recours à l'emprunt.

Il est vrai que les incitations de l'Etat en faveur des regroupements de communes n'ont pas manqué depuis 1999. Des dotations spécifiques existent, qui s'élevaient en 2005 à plus de 2 milliards d'euros. Elles ont manifestement produit leurs effets.
Le bilan qualitatif de l'intercommunalité est plus contrasté que le succès rencontré par les EPCI depuis dix ans ne le laisserait supposer.
Comme la Cour des comptes l'a relevé à plusieurs reprises (33), le périmètre géographique des groupements de communes n'est pas toujours satisfaisant, notamment au regard de l'" aire urbaine " définie par l'INSEE comme correspondant à un ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle urbain ou dans des communes attirées par celui-ci. La rationalisation de la carte intercommunale a été tentée en 2004, mais les résultats obtenus sont modestes, en dépit des mécanismes incitatifs prévus à l'article L. 5211-41 du code général des collectivités territoriales. Seuls une dizaine d'EPCI ont fusionné.

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(33) Voir notamment " L'intercommunalité en France ", rapport au Président de la République, novembre 2005, et le rapport public annuel 2009.