Surtout, le Comité a estimé que la clarification des compétences supposait qu'au préalable fût résolue la question, autrement délicate, des structures de l'administration territoriale.
C. ― LES STRUCTURES
Appelé à dresser l'inventaire des structures de l'administration territoriale de notre pays, le Comité n'a pu qu'être frappé par leur morcellement et leur empilement. Aux 36 686 communes entre lesquelles est réparti l'ensemble du territoire national, s'ajoutent en effet, au 1er janvier 2009, 15 903 syndicats intercommunaux ou syndicats mixtes, 2 406 communautés de communes, 174 communautés d'agglomérations et 16 communautés urbaines, sans compter, en milieu rural principalement, 371 " pays ". Cet ensemble est regroupé en 100 départements, lesquels sont inégalement répartis en 26 régions, dont 22 en métropole.
- Les communes et leurs groupements
La France se distingue de ses voisins par le nombre de ses communes, qui s'élevait au 1er janvier 2009 à 36 686 exactement. Souvent présentée comme une richesse, cette particularité constitue en fait une source d'augmentation de la dépense publique. Aussi les pouvoirs publics ont-ils, de longue date, tenté d'y porter remède en favorisant les regroupements de communes. Ce fut notamment le cas de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite loi Marcellin, qui, à de rares exceptions près, n'a guère rencontré de succès.
Le tableau ci-après illustre cette particularité française :
Tableau n° 9 ― Evolution du nombre de communes
entre 1950 et 2007 dans 14 pays européens (26)
| PAYS | NOMBRE DE COMMUNES EN 1950| NOMBRE DE COMMUNES EN 2007| DIMINUTION (%)| |:-----------------:|:-------------------------:|:-------------------------:|:-------------:| | Allemagne | 14 338 | 8 414 | ― 41 | | Autriche | 4 039 | 2 357 | ― 42 | | Belgique | 2 359 | 596 | ― 75 | | Bulgarie | 1 389 | 264 | ― 81 | | Danemark | 1 387 | 277 | ― 80 | | Espagne | 9 214 | 8 111 | ― 12 | | Finlande | 547 | 416 | ― 24 | | France | 38 800 | 36 783 | ― 5 | | Hongrie | 3 032 | 3 175 | + 5 | | Italie | 7 781 | 8 101 | + 4 | | Norvège | 744 | 431 | ― 42 | | République tchèque| 11 459 | 6 244 | ― 46 | | Royaume-Uni (27) | 1 118 | 238 | ― 79 | | Suède | 2 281 | 290 | ― 87 |
(26) Conseil de l'Europe, Comité sur la démocratie locale et régionale, 2007, cité par Les Cahiers français, " La réforme de l'Etat ", n° 346, p. 50.
(27) Conseils de district (district councils), qui existent uniquement en zone rurale, à côté des autorités unitaires (English shire unitary authorities), alors que les zones urbaines sont administrées par des districts métropolitains (metropolitan districts) et des arrondissements (London burroughs) à Londres.
Un palliatif fut trouvé à cet échec par les dispositions législatives qui ont entendu développer la coopération intercommunale. Ce fut notamment l'objectif poursuivi, et atteint, par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, dite loi Chevènement, qui a permis, en quelques années l'éclosion d'un grand nombre d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Mais le Comité n'a pu manquer de relever qu'à ce succès quantitatif ne correspondaient pas les économies d'échelle attendues et que le bilan qualitatif de la coopération intercommunale demeurait contrasté.
La loi du 12 juillet 1999 a laissé subsister cinq modalités de regroupement communal qui, aux termes de l'article L. 5210-1 du code général des collectivités territoriales, se fondent sur " la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité ".
Une première catégorie comprend les syndicats intercommunaux de gestion, qu'ils soient à vocation unique (SIVU), structure ancienne héritée de la loi du 22 mars 1890, ou à vocation multiple (SIVOM), créés par l'ordonnance n° 59-33 du 5 janvier 1959 relative à la décentralisation et à la simplification de l'administration communale ; ils unissent des communes voisines pour la gestion d'un ou plusieurs services tels que l'assainissement ou le ramassage scolaire.
Une deuxième catégorie regroupe les communes autour de projets, ce qui suppose une fiscalité propre, qui peut être additionnelle aux taxes perçues par les communes ou prendre la forme de la taxe professionnelle unique (TPU), auquel cas les communes membres ne la perçoivent plus.
Trois (28) modalités de coopération intercommunale sont possibles, au sein de cette deuxième catégorie de groupements.
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(28) Ou même quatre, si l'on prend en compte les cinq " syndicats d'agglomération nouvelle ", catégorie instituée par la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983, dotée de compétences obligatoires et percevant la taxe professionnelle unique.
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