Le Conseil constitutionnel a été saisi, d'une part, par plus de soixante sénateurs, d'autre part, par plus de soixante députés de recours dirigés contre la loi relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d'exercice, qui a été adoptée le 8 mars 2000.

Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :

I. - Sur le principe de l'interdiction du cumul

de deux fonctions électives

A. - L'article 7 de la loi déférée, modifiant l'article L. 2122-4 du code général des collectivités territoriales, institue une incompatibilité entre la fonction de maire, d'une part, le mandat de représentant au Parlement européen et la fonction de président d'un conseil régional ou d'un conseil général, d'autre part. Corrélativement, les articles 14 et 16 modifient les articles L. 3122-3 et L. 4133-3 du même code, relatifs aux incompatibilités applicables aux présidents des conseils généraux et régionaux.

Pour contester ces dispositions, les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, font valoir qu'elles sont contraires aux dispositions des articles 5 et 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dès lors que les électeurs ont toujours validé un tel cumul. Ils estiment que le législateur a, ce faisant, porté atteinte à un principe fondamental reconnu par les lois de la République qui, selon eux, postulerait que « tout élu d'une assemblée territoriale peut être élu aux fonctions exécutives de cette assemblée ». La limitation du cumul des fonctions serait également contraire à l'égalité devant la loi garantie par l'article 6 de la Déclaration, et à l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement.

Les sénateurs requérants considèrent en outre que la limitation du cumul des fonctions constitue une véritable inéligibilité, laquelle ne peut, selon eux, être instaurée qu'à titre de sanction ou à l'égard des personnes investies de fonctions d'autorité. Ils ajoutent que, combinée avec celle du 30 décembre 1985, la loi introduit des discriminations inacceptables en autorisant le cumul des fonctions de président de conseil général ou régional, d'adjoint au maire d'une commune de moins de 100 000 habitants, de président de structure intercommunale à fiscalité propre ou d'établissements publics intercommunaux. Ils relèvent des incohérences entre la loi organique et la loi ordinaire, dans la mesure où, selon leur interprétation, le maire d'une commune de moins de 3 500 habitants ne pourra pas être président du conseil régional ou général sauf s'il est parlementaire.

Enfin, le recours des sénateurs tire des termes de l'article 88-3 de la Constitution la conséquence que seule la Constitution peut interdire à l'élu d'une collectivité territoriale d'être élu à la tête de l'exécutif de l'assemblée dont il est membre.

B. - Ces critiques ne sont pas fondées.

1. En premier lieu, les requérants se méprennent sur l'objet exact des mesures qu'ils contestent. Elles ne mettent nul obstacle à ce que tout membre de l'organe délibérant d'une collectivité locale puisse être élu à la tête de l'exécutif de cette collectivité. Contrairement à ce qui est soutenu, la loi n'institue aucune inéligibilité.

S'insérant dans un dispositif plus global de modernisation de la vie politique, les dispositions contestées tendent seulement à faire en sorte que les élus investis d'une fonction exécutive puissent s'y consacrer pleinement. Il s'agit de mettre l'élu qui accède à une telle fonction en face de ses responsabilités : s'il occupe déjà une autre fonction exécutive, il doit choisir.

2. En second lieu, les principes constitutionnels invoqués n'ont pas la portée qui leur est prêtée.

Ainsi, c'est en vain qu'on chercherait dans les dispositions des articles 5, 6 et 8 de la Déclaration de 1789, ou dans la jurisprudence qui en a précisé la portée, un obstacle aux mesures que le législateur a estimé devoir prendre pour faire en sorte que les élus investis des mandats et fonctions les plus importants puissent, dans l'intérêt public, s'y consacrer à plein temps.

De même serait-on bien en peine de déceler, dans les lois de la République antérieures au préambule de la Constitution de 1946, un principe suffisamment constant, auquel le constituant aurait alors entendu se référer, et qui exigerait que tout élu d'une assemblée locale puisse occuper une fonction exécutive à la tête de cette assemblée. On se bornera, à cet égard, à relever que, s'agissant des conseillers municipaux, la loi a, de longue date, prévu que ceux d'entre eux qui ont la qualité d'agent des administrations financières ayant à connaître de la comptabilité communale ne peuvent être maires ou adjoints : il s'agit des dispositions figurant aujourd'hui à l'article L. 2122-5 du code général des collectivités territoriales, et qui remontent à l'article 80 de la loi municipale du 5 avril 1884.

Au demeurant, le Conseil constitutionnel a déjà déclaré conformes à la Constitution des dispositions ayant pour effet de limiter la possibilité, pour certains membres d'une assemblée délibérante, de détenir une fonction exécutive à la tête de cette assemblée (no 85-205 DC du 28 décembre 1985 ; no 99-410 DC du 15 mars 1999) ou ayant pour effet d'interdire la détention de deux fonctions exécutives locales ou d'une telle fonction et d'un mandat local (no 96-373 DC du 9 avril 1996 ; no 99-410 DC précité).

Quant au raisonnement fondé sur l'article 88-3 de la Constitution, il ne peut davantage être accueilli. Ce n'est évidemment pas parce que le constituant a adopté un article destiné à rendre possible la ratification des stipulations du Traité sur l'Union européenne prévoyant la participation des ressortissants européens à l'élection des conseillers municipaux, et spécifiant que ceux qui obtiendront ce mandat ne pourront être élus maire, que seule une loi constitutionnelle pourrait désormais régir la matière des inéligibilités et des incompatibilités.

En tout état de cause, et ainsi qu'il a été dit plus haut, les dispositions critiquées n'ont ni pour objet ni pour effet d'empêcher les intéressés d'accéder à de telles fonctions, mais font seulement obstacle à ce que plusieurs d'entre elles soient exercées simultanément.

3. Enfin c'est à tort que la saisine des sénateurs tente de faire prévaloir une lecture de la loi organique et de la loi ordinaire accréditant l'idée d'une compétence exclusive de la première pour régir de façon exhaustive l'ensemble des hypothèses d'incompatibilité pouvant concerner un député ou un sénateur. Suivant cette thèse, les cumuls de plusieurs fonctions exécutives locales entre elles devraient être traités par la loi organique pour pouvoir s'appliquer à des parlementaires : c'est ainsi que, selon les requérants, le maire d'une commune de moins de 3 500 habitants pourrait être simultanément président d'un conseil régional ou général, dès lors qu'il est en outre parlementaire.

Le Gouvernement ne partage pas cette analyse, qui méconnaît la portée respective des articles 25 et 34 de la Constitution. Il ressort de ce dernier texte qu'il n'appartient qu'au législateur ordinaire de définir les incompatibilités entre mandats locaux ou fonctions exécutives locales. Quant au premier, il charge seulement la loi organique de fixer le régime des incompatibilités applicable aux membres du Parlement ainsi que celui des inéligibilités. Il en résulte que le nouvel article LO 141, introduit dans le code électoral par l'article 3 de la loi organique soumise en même temps au Conseil constitutionnel, ne peut avoir d'autre portée que celle qu'implique l'article 25 de la Constitution : l'on peut être, d'une part parlementaire, d'autre part conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général ou conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants, mais sans pouvoir cumuler un mandat parlementaire avec plus d'un de ces mandats locaux.

Telle est la seule portée de la loi organique, qui ne préjuge en rien de la manière dont la loi ordinaire définit les cumuls entre fonctions ou mandats locaux. Pour reprendre l'exemple cité dans la saisine, mais contrairement à ce qui y est soutenu, la loi organique n'a ni pour objet ni pour effet de permettre à un parlementaire d'être à la fois maire d'une commune - quelle qu'en soit la population - et président d'un conseil régional ou général : le cumul de ces fonctions exécutives n'est traité, comme il doit l'être, que par la loi ordinaire, et celle-ci a entendu le proscrire, sans qu'il y ait lieu de réserver un sort particulier à ceux qui, se trouvant dans la situation que prohibe la loi, sont par ailleurs détenteurs d'un mandat parlementaire.

Si l'on devait suivre jusqu'au bout la logique des requérants, il faudrait en déduire que l'ensemble des dispositions législatives édictant des incompatibilités applicables à des mandats ou fonctions locales (par exemple les articles L. 238 et L. 239 du code électoral) ne pourraient s'appliquer à ceux des détenteurs de tels mandats qui sont parlementaires, sous prétexte qu'elles ne résultent pas d'une loi organique. Il devrait alors en aller de même pour les inéligibilités (par exemple celles visées à l'article L. 236). Une telle interprétation ne saurait prévaloir.

En d'autres termes, la loi organique détermine dans quelle mesure un parlementaire peut, en sus de son mandat, détenir tel ou tel mandat local. Ses dispositions sont édictées sans préjudice de celles de la loi ordinaire qui déterminent dans quelle mesure des mandats locaux peuvent être cumulés entre eux. La loi ordinaire trouve donc à s'appliquer à l'ensemble des titulaires de mandats locaux, y compris ceux qui sont par ailleurs parlementaires, dans toute la mesure où les limitations qu'elle édicte ne contredisent pas les règles de cumul fixées par la loi organique.