II. - Sur le régime applicable aux représentants

au Parlement européen

A. - Le titre III de la loi contestée insère, dans la loi du 7 juillet 1977, des dispositions permettant de soumettre les représentants français au Parlement européen aux mêmes règles d'incompatibilité que celles que la loi définit pour les fonctions exécutives : on ne pourra cumuler ce mandat avec les fonctions de maire ou de président d'un conseil régional ou général.

Ce sont ces mêmes exigences qu'il était prévu de rendre applicables aux députés et sénateurs, à travers le projet de loi organique examiné en même temps que la loi ordinaire. Mais il se trouve que la majorité du Sénat s'est opposée à cette réforme et que, s'agissant d'une loi organique relevant du quatrième alinéa de l'article 46 de la Constitution, l'Assemblée nationale n'a pu qu'en prendre acte, de sorte que la loi organique finalement adoptée interdit seulement le cumul d'un mandat de député ou de sénateur avec plus d'un des mandats suivants : conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants.

Les parlementaires requérants en tirent argument pour soutenir que le législateur ordinaire ne pouvait, dans ces conditions, édicter pour les représentants au Parlement européen des règles plus sévères que celles régissant les parlementaires nationaux.

Les députés, auteurs de la première saisine, soutiennent, en particulier, que le principe d'égalité s'oppose à une telle différence de traitement. Ils estiment que la loi ordinaire ne pouvait retenir de tels choix dès lors que le législateur organique les avait écartés pour les députés et les sénateurs. Ils critiquent, pour les mêmes raisons, le mécanisme de sortie des situations d'incompatibilité.

Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, soutiennent en outre que le dispositif contesté porte atteinte à la liberté des citoyens et à celle de l'élu. Ils relèvent que des solutions différentes auraient été retenues à cet égard dans d'autres pays européens. Ils estiment que cette incompatibilité ne repose sur aucune justification fondée sur l'intérêt général.

B. - Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.

On ne peut, en effet, invoquer utilement le principe d'égalité pour critiquer les dispositions applicables aux représentants au Parlement européen à la lumière de celles qui régissent les parlementaires nationaux. Trois séries de raisons y font obstacle.

1. En premier lieu, les mandats en cause sont de nature différente. Comme le Conseil constitutionnel l'a souligné dans sa décision no 92-308 DC du 9 avril 1992, le Parlement européen « ne constitue pas une assemblée souveraine dotée d'une compétence générale et qui aurait vocation à concourir à l'expression de la souveraineté nationale ». Les règles relatives à la compatibilité entre ce mandat et d'autres mandats électifs ou fonctions électives doivent donc être fixées en considération des nécessités propres aux différents mandats ou fonctions en cause, sans être en rien contraintes par les choix opérés, par ailleurs, en ce qui concerne les incompatibilités applicables aux députés et aux sénateurs.

Ce sont d'ailleurs des considérations analogues qui ont conduit le Conseil d'Etat à écarter des moyens tirés du principe d'égalité, qui tendaient à critiquer le sort différent que le décret relatif aux préséances réservait aux représentants au Parlement européen, par rapport aux députés et sénateurs (CE 20 mars 1992, Union syndicale des magistrats, p. 122).

Il est certes exact que, comme il a été souligné plus haut, le projet de loi organique présenté par le Gouvernement faisait le même choix pour les incompatibilités applicables aux mandats nationaux. Mais la circonstance que des dispositions différentes aient finalement été adoptées ne peut que rester sans incidence sur la conformité à la Constitution des règles définies par la loi déférée pour les représentants au Parlement européen.

2. En deuxième lieu, il est d'autant moins concevable de soumettre la définition des règles applicables à ces dernières à une obligation d'alignement sur celles régissant les parlementaires nationaux que la compétence pour édicter ces règles n'est pas la même. En poussant jusqu'au bout la logique des requérants, il faudrait considérer que, si le législateur organique intervenait, pour les incompatibilités applicables aux députés et aux sénateurs, après que le législateur aurait défini le régime des représentants au Parlement européen, il serait tenu, sauf à méconnaître le principe d'égalité, d'aligner les premiers sur les seconds. Or il est encore moins concevable que l'initiative du législateur organique soit ainsi bridée par les choix opérés par le législateur ordinaire.

En réalité, la thèse des requérants repose sur un postulat erroné, qui consiste à appréhender la question en termes de hiérarchie des normes. Or dans ces matières, la loi ordinaire n'a pas, par rapport à la loi organique, le caractère d'une mesure d'exécution subordonnée : chacune doit intervenir dans son domaine et, sous la seule réserve de ne pas empiéter sur le domaine réservé à la seconde par l'article 25 de la Constitution, la première est entièrement libre de retenir les options qui lui paraissent les plus appropriées, cette liberté n'étant encadrée que par les règles et principes constitutionnels dont le respect s'impose, en tout état de cause, au législateur.

3. En troisième lieu, il convient de souligner les inconvénients que comporterait une généralisation, à ce type d'hypothèse, des raisonnements fondés sur une conception trop absolue du principe d'égalité. Ce sont sans doute des considérations de ce type qui sont à l'origine de la jurisprudence par laquelle le Conseil constitutionnel écarte, en matière de fonction publique, des moyens tirés du principe d'égalité, lorsqu'ils sont invoqués pour comparer la situation faite à des agents relevant de corps différents (no 76-67 DC du 15 juillet 1976 ; no 84-179 DC du 12 septembre 1984).

Les mêmes considérations doivent donc conduire à écarter comme inopérante l'argumentation tendant à critiquer le régime applicable aux représentants au Parlement européen au regard de celui régissant les parlementaires nationaux.

En revanche, c'est à bon droit que les députés requérants contestent l'article 20 de la loi qui fixe à 18 ans l'âge d'éligibilité de ces représentants, pour ce qui concerne les seuls ressortissants des autres pays de l'Union européenne, alors que, pour les nationaux, le renvoi fait par le texte aux conditions applicables à l'élection des députés a pour effet de fixer à l'âge de 23 ans l'âge d'éligibilité, compte tenu des dispositions arrêtées par le législateur organique. Il paraît en effet difficile de justifier le sort plus favorable réservé à ceux des candidats à cette élection qui n'ont pas la nationalité française.

Toutefois cette contradiction résultant du dernier vote du Sénat n'a pu, compte tenu des dispositions du dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, être rectifiée au stade de la dernière lecture devant l'Assemblée nationale.