X. - Sur le rattachement de certaines dispositions au domaine
des lois de financement de la sécurité sociale
A. - Plusieurs dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 auraient, selon les requérants, été adoptées en méconnaissance des règles régissant le domaine des lois de financement, dans la mesure où elles n'affecteraient pas directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base. Tel serait le cas, selon les députés auteurs du premier recours, des articles 31, 73 et 75 et, selon les sénateurs, des articles 30 et 73.
B. - Ces critiques appellent les remarques suivantes.
- S'agissant du III de l'article 30, il a pour objet de remédier à une erreur contenue dans la loi no 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).
Il apparaît en effet que la rédaction de l'article L. 232-8 du code de l'action sociale et des familles issue de cette loi pose problème. Lors de l'adoption de la loi, une distorsion s'est malencontreusement introduite dans l'appréciation des ressources du demandeur de l'APA, selon que ce dernier réside à domicile (art. L. 232-4) ou en établissement (L. 232-8). Les concours financiers apportés par les enfants, ainsi que certaines prestations sociales fixées par voie réglementaire sont déduites des ressources dans le premier cas mais pas dans le second.
Or cette distorsion ne repose que sur une erreur matérielle : l'article L. 232-8 fait référence, pour l'appréciation des ressources en établissement, au deuxième alinéa de l'article L. 232-4 relatif à la non-prise en compte des rentes viagères, tout en comportant un troisième alinéa, exacte reproduction textuelle de ce principe. En revanche n'y figurent pas les dispositions du troisième alinéa de l'article L. 232-4 concernant la participation des enfants à la prise en charge de la perte d'autonomie de leurs parents et certaines prestations sociales à objet spécialisé. Cette redondance révèle l'erreur qui s'est matérialisée, au deuxième alinéa du I de l'article L. 232-8, par la référence au « deuxième alinéa de l'article L. 232-4 » alors qu'il ne pouvait s'agir que du troisième alinéa, le contenu de ce dernier visant justement les déductions relatives à la participation des enfants et aux prestations sociales à objet spécialisé.
En introduisant une disposition permettant de corriger cette erreur, la loi ne fait que mettre fin à une rupture du principe d'égalité. On ne peut, en effet, réserver aux usagers un traitement différent des usagers dans l'appréciation de leurs ressources, selon qu'ils résident chez eux ou dans un établissement d'hébergement pour personnes âgées. Si le texte n'était pas corrigé, une personne âgée amenée à quitter son domicile pour entrer dans une maison de retraite se verrait opposer les concours financiers que lui apportent spontanément ses enfants - et, le cas échéant, la perception d'une allocation de logement - lors de l'examen ou du réexamen de ses droits à l'allocation personnalisée d'autonomie.
Il importe d'autant plus d'encourager les solidarités familiales que c'est précisément en établissement que les participations financières des enfants se renforcent pour concourir aux frais de séjour de leurs parents et qu'elles y revêtent tout leur intérêt et toute leur utilité. En l'absence d'une telle disposition correctrice, la modicité des montants d'allocation personnalisée d'autonomie attribuée en établissement devrait, dans la majeure partie des cas, être compensée par les caisses de sécurité sociale, sur leurs crédits d'action sociale. Ces dépenses supplémentaires des caisses devraient être supérieures à 15 millions d'euros, sachant que le coût total de l'APA en 2002 sera égal à environ 2,4 milliards d'euros. La disposition contestée vise donc à éviter ce transfert de charge, qui s'écarte manifestement de l'intention des rédacteurs de la loi du 20 juillet 2001.
On peut d'ailleurs noter que les requérants ne contestent pas le bien-fondé de cette disposition, qui rétablit l'égalité de traitement des usagers dans le mode d'appréciation des ressources au titre du calcul de la participation financière et, par conséquent, du montant de l'allocation personnalisée d'autonomie.
- L'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 modifie l'ordonnance no 82-272 du 26 mars 1982 relative à la durée hebdomadaire du travail dans les établissements sanitaires et sociaux. Il prévoit l'abrogation des dispositions des articles 2 à 7 de ce texte, qui fixent notamment la durée hebdomadaire du travail à 39 heures. Il dispose explicitement que le temps de travail des agents de la fonction publique hospitalière (FPH) est réduit, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.
En précisant que ce décret fixera des règles d'organisation du travail analogues à celles qui s'appliquent aux agents des autres fonctions publiques, le texte implique nécessairement le passage à 35 heures hebdomadaires et une référence annuelle de 1 600 heures maximum de temps de travail effectif, puisque ces deux dispositions sont applicables notamment à la fonction publique de l'Etat.
Contrairement à ce que soutiennent les requérants, cette disposition est inséparable des mesures financières en assurant le financement (cf. décision no 99-422 DC du 21 décembre 1999 sur les centres de santé), elles-mêmes introduites dans la loi de financement de la sécurité sociale à travers une majoration de l'ONDAM à hauteur de 2,944 milliards de francs. Ce montant (dont 2,479 milliards de francs pour les établissements de santé hors soins de longue durée) correspond à la part prise en charge par l'assurance maladie dans le recrutement de 12 400 agents dès 2002 et le financement d'heures supplémentaires, pour un volume équivalent à 3 487 emplois. Il est pris en compte dans le montant de l'ONDAM fixé par l'article 71 de la loi de financement à 112,8 milliards d'euros pour l'année 2002.
L'objectif des dépenses hospitalières qui sera fixé par le Gouvernement en fonction de l'ONDAM ainsi déterminé prendra en compte ce financement supplémentaire qui donnera lieu à une majoration en conséquence des dotations globales des établissements. De la même façon, les établissements du secteur médico-social verront leur tarifs de soins majorés en conséquence.
- L'article 73 de la loi déférée apporte d'importantes simplifications, à compter de 2002, aux formalités qui pèsent sur les petites entreprises et les associations et sur les travailleurs indépendants, notamment en mobilisant à cette fin les nouvelles technologies. Cette réforme aura une portée déterminante sur le mode de recouvrement des contributions et cotisations sociales.
Cet article a bien sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale, pour deux séries de raisons :
a) En premier lieu, il a un impact significatif sur les dépenses des régimes de base de sécurité sociale, dans la mesure où la simplification a un coût.
Il convient à cet égard de souligner que le groupement d'intérêt public chargé de la modernisation des déclarations sociales, qui mettra en oeuvre le I du nouvel article L. 133-5 du code de la sécurité sociale, a prévu en 2002 un programme d'investissement, directement lié à cet article, de 18 millions d'euros (soit 120 millions de francs), dont la plus grande partie sera financée par le régime général.
De son côté, ce dernier engagera en 2002 des dépenses significatives pour mettre en oeuvre l'offre de service destinée aux associations et aux entreprises qui n'utiliseront ou ne pourront utiliser l'offre de service du GIP (II de l'article L. 133-5).
Enfin, les caisses chargées des travailleurs non salariés engageront également, l'année prochaine, des dépenses pour mettre en place leur offre commune de services, prévue par le nouvel article L. 133-6, même si ces dépenses seront plus modestes.
b) En second lieu, cet article contribuera à l'amélioration des recettes, tant du régime général que des régimes de non-salariés.
S'agissant du premier, l'article L. 133-5 devrait permettre une meilleure déclaration par les créateurs d'entreprises et les toutes petites entreprises et réduire ainsi une partie du travail illégal. Il améliorera donc le taux du recouvrement, notamment pour le régime général : on peut à cet égard noter que 0,01 point de taux de recouvrement de l'ACOSS correspond à 15 millions d'euros (soit 100 millions de francs).
L'article L. 133-6 a aussi pour but de faciliter l'acceptation des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants en simplifiant et en rationalisant leur recouvrement. Ces prélèvements représenteront 11 milliards d'euros en 2002 (soit 73 milliards de francs). La réforme devrait conduire, là aussi, à l'amélioration du taux de recouvrement. La seule amélioration de 0,5 point (CSG et cotisations d'allocations familiales) rapporterait 29 millions d'euros (soit 190 millions de francs).
- Enfin, l'article 75 réforme les missions et les modes de gestion de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS).
Cet organisme exerce les fonctions d'employeur des 200 000 agents des organismes du régime général de sécurité sociale et est seul habilité à faire évoluer leur convention collective nationale. Il est donc responsable d'une masse salariale de 44 milliards de francs, imputée sur les fonds de gestion administrative des trois caisses nationales et de l'ACOSS. Son budget propre, en outre, est de 189 millions de francs.
L'article 75 vise tout d'abord à permettre à l'UCANSS d'exercer ses compétences, notamment en matière de négociation collective, de manière régulière, afin de pallier la carence actuelle de son conseil d'administration, liée à la décision prise par le MEDEF et la CGPME en octobre 2000 de n'y plus siéger. En effet, le code de la sécurité sociale ne contient pas de disposition permettant, en cas de carence du conseil d'administration de l'UCANSS, de confier régulièrement les compétences qu'il exerce à une autre autorité ou à un administrateur provisoire. En réformant les modalités de gestion de cet organisme, l'article 75 lui permettra de fonctionner de nouveau de manière régulière, même en l'absence du MEDEF et de la CGPME.
Ce faisant, la réforme permettra la reprise du processus de négociation collective au niveau national dans le régime général de la sécurité sociale, qui est paralysé depuis plus d'un an. De fait, l'UCANSS n'a pu respecter en 2001 l'obligation annuelle de négocier sur les salaires que prévoit l'article L. 132-12 du code du travail. L'absence de négociation collective au niveau national rend impossible toute revalorisation de la valeur du point applicable aux agents relevant du régime général de la sécurité sociale et toute révision de leur classification.
Il importe à cet égard de souligner que les dépenses de personnel, sur lesquelles l'activité de cet organisme a ainsi une incidence directe, représentent un élément significatif des dépenses de la sécurité sociale. A titre d'exemple, une hausse des salaires de 1 % représente 400 millions de francs de dépenses supplémentaires.
En second lieu, l'article 75 vise à fixer les conditions dans lesquelles les ressources nécessaires à la gestion administrative de l'UCANSS sont prélevées chaque année sur les encaissements du régime général, de façon analogue à ce qui a été fait pour l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) dans le cadre de l'article L. 225-6 du code de la sécurité sociale issu du III de l'article 56 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Ces prélèvements, qui constituent l'essentiel des ressources du budget de l'UCANSS, ne reposaient en effet sur aucune base légale.
1 version