X. - Sur le rattachement de certaines dispositions

au domaine des lois de financement de la sécurité sociale

A. - Plusieurs dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 auraient, selon les requérants, été adoptées en méconnaissance des règles régissant le domaine des lois de financement, dans la mesure où elles n'affecteraient pas directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base.

Tel serait le cas de l'article 4 relatif à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) qui finance la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). Selon les sénateurs, auteurs du second recours, la même critique doit être adressée à l'article 3, en tant qu'il concerne la CRDS.

Les requérants critiquent aussi, à ce titre, l'article 14 relatif aux allégements de cotisations sociales liés à la mise en place de la réduction du temps de travail, l'article 16 affectant certaines ressources au FOREC et l'article 24 abrogeant la loi du 25 mars 1997. Enfin, ils estiment qu'il en va de même pour l'article 44 relatif aux conditions de transmission de prélèvements aux fins d'analyse et pour l'article 45 transférant à l'assurance maladie le financement des appartements de coordination thérapeutique.

B. - Ces critiques appellent les remarques suivantes.

1. S'agissant de la CRDS, on rappellera qu'il est bien établi, depuis la décision no 96-384 DC du 19 décembre 1996, que des dispositions qui, en elles-mêmes, ne relèveraient pas du domaine des lois de financement, y ont néanmoins leur place lorsqu'elles constituent, avec d'autres dispositions qui en relèvent, les éléments indivisibles d'un dispositif d'ensemble.

Dès lors que, depuis l'origine, l'assiette de la CRDS est définie par référence à celle de la CSG, c'est en conformité avec ces principes que l'article 3 rend simultanément applicables à l'une les modifications qu'il apporte à l'autre.

La CRDS ayant la même assiette que la CSG sur les revenus d'activité, ces deux contributions sont gérées indistinctement par les employeurs lors de leur précompte. Ainsi, une circulaire du 7 avril 1997 relative à la simplification du bulletin de paie (publiée au JO du 9 avril 1997, pages 5423-27) a prévu dans son 2.2.1, à la demande des représentants des employeurs, la possibilité de regrouper la part de la CSG non déductible pour le calcul de l'impôt sur le revenu (2,4 %) et la CRDS (0,5 %) sur une même ligne du bulletin de paie en additionnant leurs taux. Dans ces conditions, la réduction définie par l'article 3 ne peut qu'être appliquée simultanément à l'ensemble formé par la CSG et la CRDS.

Il est vrai qu'il en va différemment pour l'article 4, qui ne contient que des dispositions propres à la CRDS sur des revenus autres que d'activité. Conscient de cette difficulté, le Gouvernement a fait adopter, lors de l'examen de la loi de finances pour 2001 par l'Assemblée nationale, un amendement reprenant dans ce texte les dispositions en cause.

2. Contrairement à ce que soutiennent les sénateurs, auteurs du second recours, les dispositions de l'article 14 ont bien une incidence directe et significative sur l'équilibre financier des régimes obligatoires de base, dès lors qu'elles sont relatives à des allégements de cotisations sociales, de l'ordre de 1,7 milliard de francs en 2001, liés à la mise en oeuvre de la loi no 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail.

3. S'agissant, du IV de l'article 16 de la loi déférée, prévoyant l'affectation pérenne au FOREC des droits sur les boissons, actuellement affectés au FSV, il ne s'expose à aucune des critiques qui lui sont adressées.

S'agissant, d'abord, de la possibilité d'insérer, dans la loi de financement de l'année, des dispositions ayant une portée rectificative, il convient de remarquer que la distinction opérée par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale entre lois de financement « de l'année » et lois de financement rectificatives n'interdit nullement aux lois de financement de la sécurité sociale de l'année (« initiales ») de comporter des dispositions financières afférentes à la loi de financement en cours d'exécution. Ce point résulte très clairement des travaux parlementaires de préparation de la loi organique du 22 juillet 1996 (notamment : rapport du Sénat no 375, p. 46 ; rapport de l'Assemblée nationale no 2845, p. 8 et 17).

Plus généralement, le principe d'annualité budgétaire applicable aux lois de finances, qui implique des autorisations de dépenses et de recettes pour un exercice donné, n'est pas transposable aux lois de financement, les agrégats n'ayant, pour la plupart, pas de portée normative.

L'argument soulevé par les sénateurs, selon lequel la loi déférée ne peut avoir une portée rectificative, parce qu'elle ne modifie pas les articles de la loi de financement pour 2000, est quant à lui inopérant. La ratification, par une loi de financement, des décrets pris en application de l'article LO 111-5 du code de la sécurité sociale, ne modifie pas davantage les dispositions de la loi de financement précédente ; ces articles de ratification ont pourtant bien une portée rectificative, et concernent des dispositions parmi les plus normatives des lois de financement - les limites dans lesquelles les régimes obligatoires de base peuvent, pour couvrir leurs besoins de trésorerie, recourir à des ressources non permanentes.

En tout état de cause, le Gouvernement estime que les dispositions contestées du IV de l'article 16 ont vocation à figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, dans la mesure où elles ont, sur les comptes d'un organisme créé pour concourir au financement des régimes obligatoires de base, créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, un impact significatif : il en résulte en effet l'affectation au FOREC, dès l'année 2000, de 5,4 milliards de francs au titre des droits sur les boissons et 3 milliards de francs au titre des droits de consommation sur le tabac.

Il est vrai que la réaffectation des droits sur les boissons du FSV au FOREC n'a pas, en tant que telle, d'impact sur les agrégats : la recette était comptabilisée au profit du FSV ; elle l'est désormais au profit du FOREC. Cependant estimer, comme le font les sénateurs, auteurs du second recours, qu'il résulte de cette considération que la mesure est extérieure au champ des lois de financement, conduirait à interdire tout transfert financier interne à la sécurité sociale dans les lois de financement, ces transferts n'ayant, par construction, aucune incidence sur les agrégats. Or, ces dispositions ont un impact réel sur le financement des organismes de sécurité sociale pris individuellement. Elles ont donc bien leur place dans la loi déférée, à l'image, d'ailleurs, de nombreuses dispositions de transferts financiers internes à la sécurité sociale prévues par les lois de financement précédentes (par exemple, l'article 5 de la loi de financement pour 2000 prévoyant le transfert de droits sur les alcools du FSV au FOREC, ou l'article 16 de cette même loi modifiant la clé d'affectation du prélèvement sur les revenus du patrimoine et de placement).

4. S'agissant de l'article 24, la justification avancée à l'appui de l'amendement qui est à l'origine de cette disposition est que le texte ainsi abrogé prévoyait la possibilité de déduire de l'assiette des cotisations sociales les versements à des fonds d'épargne retraite. De ce point de vue, la suppression de la possibilité de déduire de l'assiette sociale les versements sur les fonds d'épargne retraite induit une économie potentielle pour la sécurité sociale.

5. Quant à l'article 44 relatif aux conditions de transmission de prélèvements aux fins d'analyse, il fait entrer ces transmissions dans le droit commun de la prise en charge par l'assurance maladie, ce qui permettra de supprimer un nombre significatif de contentieux et d'alléger les dépenses des caisses à ce titre.

Actuellement, l'article L. 6211-5 du code de la santé publique n'autorise la transmission des prélèvements aux fins d'analyses qu'aux pharmaciens d'officine installés dans les agglomérations où il n'existe pas de laboratoires, ainsi qu'entre laboratoires dans certaines conditions. La modification apportée par l'article 44 permet d'encadrer les transmissions des prélèvements que les autres professionnels de santé sont également en droit de pratiquer, alors que les transmissions leur étaient jusque-là interdites.

S'agissant plus particulièrement des centres de santé, sur les 1 500 centres, seule une infime minorité (38) dispose à ce jour d'un laboratoire d'analyses de biologie médicale. En dehors de ces exceptions, les prélèvements réalisés le cas échéant dans un centre de santé ne peuvent actuellement être transmis à un laboratoire, ou le sont en dépit de la législation. Ces transmissions sont à l'origine de nombreux contentieux entre ces centres et les caisses, que l'article 44 permettra d'éviter, tout en allégeant les dépenses des caisses à ce titre.

L'incidence financière de cette mesure est difficile à apprécier, faute de statistiques disponibles sur les prélèvements réalisés par des professionnels habilités et transmis à des laboratoires. Toutefois, on notera que dans les 38 centres de santé disposant d'un laboratoire, le volume des actes en 1995 a entraîné une dépense annuelle de 148 millions de francs. On peut donc estimer que les transmissions de prélèvements effectués par les autres centres de santé ne disposant pas de laboratoire, de même que par les infirmières ou les médecins libéraux en ville et les cliniques, s'élèvent à plusieurs centaines de millions de francs par an, sur une dépense totale de biologie de 13 milliards de francs environ pour l'assurance maladie.

6. Enfin, il résulte des termes mêmes des I à IV de l'article 45, qui transfèrent à l'assurance maladie le financement des appartements de coordination thérapeutique, que cette mesure a sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale.

Les appartements de coordination thérapeutique ont été créés dans un cadre expérimental en 1995 avec un double financement de l'Etat et de l'assurance maladie, celle-ci ne finançant aujourd'hui, outre les dépenses de soins, que la seule coordination médicale. Au terme de cinq ans d'expérimentation, l'article 45 a pour objet d'intégrer les appartements de coordination thérapeutique dans le droit commun des établissements sociaux et médico-sociaux en raison du type de prestations fournies par ces structures : une prise en charge médicale, psychologique et sociale s'appuyant sur une double coordination, médicale et sociale, qui permet l'accès aux soins, l'ouverture des droits sociaux et l'aide à l'insertion sociale. L'article 45 prévoit désormais le financement des dépenses de fonctionnement de ces structures par l'assurance maladie, leur objet essentiel étant de permettre la coordination des soins, et donc leur efficacité, au bénéfice de personnes atteintes de maladies particulièrement graves.

Les conséquences financières, pour l'assurance maladie, de l'instauration de ce nouveau dispositif sont de trois ordres :

- le financement pérenne dans le cadre du droit commun des dépenses accordées aujourd'hui accordées au cas par cas dans un cadre expérimental, soit près de 20 millions de francs ;

- un transfert à l'assurance maladie de la charge assumée jusqu'à présent par l'Etat pour financer les appartements de coordination thérapeutique dans un cadre expérimental, évaluée à 29 millions de francs en 2000 ;

La montée en charge du dispositif : outre les 39 places ouvertes au 31 décembre 2000, 75 places supplémentaires doivent être créées en 2001, en raison de l'ouverture, autorisée par l'article 45, de ces structures jusqu'ici réservées aux personnes atteintes par le virus de l'immunodéficience humaine (VIH), aux personnes souffrant de pathologies chroniques sévères, comme les hépatites chroniques évolutives ou les cancers. L'incidence financière de cette extension est évaluée à 20 millions de francs.

Ces dispositions ont donc vocation à figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale.