II. - Sur l'article 4

A. - Cet article est relatif aux nouveaux plans locaux d'urbanisme (PLU) qui se substitueront aux plans d'occupation des sols (POS).

La nouvelle rédaction donnée à l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme précise que les PLU doivent obligatoirement :

- fixer les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire ;

- délimiter les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger ;

- définir, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions.

Comme les anciens plans d'occupation des sols, ils ont en outre la faculté d'édicter, pour la mise en oeuvre du projet d'aménagement et de développement durable de la commune, des règles d'urbanisme dans des domaines définis limitativement par la loi. Mais les PLU ne sont pas tenus, contrairement aux POS, de définir pour chaque zone constructible « l'affectation des sols selon l'usage principal qui doit en être fait ou la nature des activités dominantes qui peuvent y être exercées ». Le législateur entend en effet favoriser la « diversité des fonctions urbaines », selon la formulation introduite dans cet article par le Sénat.

Le 3o de l'article L. 123-1 permet en outre de « subordonner, dans les villes de Paris, Lyon et Marseille, tout changement de destination d'un local commercial ou artisanal entraînant une modification de la nature de l'activité, à l'autorisation du maire de la commune, délivrée conformément à l'avis du maire d'arrondissement ou de secteur ».

Les sénateurs, auteurs du premier recours, critiquent cette dernière disposition, comme contraire à la liberté du commerce et de l'industrie, à la liberté d'entreprendre, au droit de propriété et au principe d'égalité.

De leur côté, les députés, auteurs du second recours, considèrent que le nouvel article L. 123-1 conduit, de manière générale, à des ruptures d'égalité entre propriétaires fonciers et permet une atteinte à la libre disposition de son bien par un propriétaire, sans apporter de garanties de fond et de procédure. Ils contestent également, comme étant dépourvus de telles garanties, les a et b de l'article L. 123-2, permettant l'interdiction des constructions d'une superficie supérieure à un seuil fixé par le règlement, pendant une durée pouvant aller jusqu'à cinq ans. Ils estiment que le législateur aurait dû prévoir un mécanisme d'indemnisation.

B. - Ces moyens ne sont pas fondés.

1. S'agissant d'abord de la critique que les sénateurs adressent au 3o du nouvel article L. 123-1, on doit observer que la liberté du commerce et de l'industrie ne fait pas obstacle à la mise en place d'un régime d'autorisation particulière instituée par le plan local d'urbanisme. Compte tenu de l'insertion de ce dispositif dans l'article L. 123-1, dont le deuxième alinéa inclut la « sauvegarde de la diversité commerciale des quartiers » au nombre des objectifs que prend en compte le PLU, cette autorisation ne peut avoir pour objet que de veiller au respect des objectifs ainsi fixés. On peut d'ailleurs noter que les motifs d'un refus d'autorisation seront nécessairement portés à la connaissance de l'intéressé en application de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979.

Par ailleurs, il est de la nature même de l'organisation administrative particulière des villes de Paris, Marseille et Lyon, qui prévoit des maires et des conseils d'arrondissement, d'octroyer à ces autorités locales des pouvoirs particuliers.

2. En deuxième lieu, c'est à tort qu'il est fait grief au mécanisme des PLU de conduire à des ruptures d'égalité entre propriétaires fonciers et de porter atteinte au droit de propriété.

En effet, il est de la nature même des plans locaux d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que les règles des plans locaux ne reposent pas sur une appréciation erronée des faits, n'excèdent pas les limitations au droit de propriété autorisées par la loi et respectent les principes de fond définis par le législateur, elles ne portent pas d'atteintes inconstitutionnelles au principe d'égalité. Ainsi que l'a rappelé le Conseil constitutionnel à propos des plans d'occupation des sols, « l'administration ne trouve pas dans le droit d'établir lesdits documents, soumis au contrôle du juge de l'excès de pouvoir, la faculté de déterminer arbitrairement la qualification des biens immobiliers et les possibilités de construire » (no 85-189 DC du 17 juillet 1985). Or, les dispositions législatives qui encadrent désormais les plans locaux d'urbanisme sont comparables à celles qui encadraient les POS.

La loi précise que les auteurs d'un plan local d'urbanisme déterminent des règles adaptées aux circonstances locales pour permettre la réalisation des objectifs définis par les articles L. 121-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme. Cette disposition permet la prise en compte des particularités et ne méconnaît donc pas le principe d'égalité.

En précisant, dans l'intérêt général, les conditions d'utilisation et de constructibilité des terrains, les plans locaux d'urbanisme ne portent pas davantage d'atteinte excessive au droit de propriété que les anciens plans d'occupation des sols.

3. En troisième lieu, et à supposer que les garanties de procédure dont font état les requérants correspondent à une exigence constitutionnelle, il convient de souligner que la loi offre aux propriétaires toute possibilité d'intervenir dans le cours de la procédure :

- en prévoyant, au nouvel article L. 123-6 du code de l'urbanisme, une concertation publique menée conformément à l'article L. 300-2, c'est-à-dire « associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole » ;

- en soumettant à enquête publique le projet avant son approbation.

Les personnes intéressées sont donc parfaitement mises à même de faire connaître leurs observations à ces différents stades.

4. En quatrième lieu, c'est en vain que les députés requérants critiquent les a et b de l'article L. 123-2 nouveau du code de l'urbanisme.

Ces dispositions ne portent, en effet, aucune atteinte au droit de propriété.

Dans le cas prévu au a, la limitation au droit de construire est strictement temporaire et justifiée par la nécessité de ne pas compromettre ou rendre plus onéreuse la réalisation du projet d'aménagement étudié par la commune, ce qui répond à un objectif d'intérêt général. Dans le cas du b, la limitation supplémentaire au droit de propriété est très circonscrite : il n'est pas contestable que les documents d'urbanisme peuvent réserver des secteurs de la commune à la construction de logements. La disposition en cause permet simplement de préciser que tout ou partie de ces logements seront des logements sociaux.

Par ailleurs, la loi garantit les droits du propriétaire en lui permettant de faire jouer le droit de délaissement, c'est-à-dire d'exiger, s'il le souhaite, de la collectivité qu'elle procède à l'acquisition de son bien, comme cela découle de l'article L. 123-17 qui renvoie aux articles L. 230-1 et suivants résultant de l'article 22 de la loi. Le prix, y compris l'indemnité de remploi, est fixé comme en matière d'expropriation, sans qu'il soit tenu compte de l'éventuelle dépréciation apportée par la servitude. Il y a donc indemnisation de l'intégralité du préjudice subi par le propriétaire.

L'intéressé conserve en outre la faculté de conserver son bien soit pour l'utiliser conformément aux futures dispositions du plan, dans le cas prévu au a, soit pour y construire lui-même les logements prévus, dans le cas prévu au b.