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CONSEIL CONSTITUTIONNEL Observations du Gouvernement en réponse à la saisine du Conseil constitutionnel en date du 3 juillet 1996 par plus de soixante députés

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JORF n°174 du 27 juillet 1996

II. - Sur le régime des biens appartenant

à France Télécom

A. - Le même article 1er de la loi soumise au Conseil constitutionnel prévoit que le nouvel article 1er-1 introduit dans la loi du 2 juillet 1990 comporte un 2, aux termes duquel << les biens, droits et obligations de la personne morale de droit public France Télécom sont transférés de plein droit, au 31 décembre 1996, à l'entreprise nationale France Télécom (...).
Les biens de la personne morale de droit public France Télécom relevant du domaine public sont déclassés à la même date >>.
Les auteurs de la saisine admettent que la nouvelle personne morale de droit privé que constitue France Télécom ne peut posséder un domaine public. Mais ils considèrent que le principe d'inaliénabilité a été méconnu et que le législateur aurait dû décider que les biens relevant de ce domaine faisaient retour à l'Etat. C'est, selon eux, à cette condition que le fonctionnement du service public et la protection de la propriété publique auraient été suffisamment garantis.

B. - Contrairement aux requérants, le Gouvernement considère que les principes constitutionnels n'ont pas été méconnus.

  1. En premier lieu, ces principes n'ont pas la portée qui leur est prêtée.
    En particulier, il ne paraît pas possible de reconnaître une valeur constitutionnelle au principe d'inaliénabilité du domaine public.
    La règle de l'inaliénabilité du domaine public trouve son origine, avec l'édit de Moulins de 1566, dans le droit de l'ancien régime. Mais dans son acception actuelle, elle n'a été dégagée qu'au cours du xixe siècle, en même temps que la distinction du domaine public et du domaine privé.
    Pour l'Etat et ses établissements publics, cette règle est aujourd'hui inscrite à l'article L. 52 du code du domaine de l'Etat qui dispose : << Les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles. >> La même règle a été énoncée, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, par l'article 13 de la loi no 88-13 du 5 janvier 1988 qui a ensuite été repris à l'article L. 1311-1 du code général des collectivités territoriales.
    L'inaliénabilité du domaine public n'a pas d'autre fondement juridique.
    On rappellera en outre que la loi des 22 novembre-1er décembre 1790 (dite << code domanial >>) disposait que : << le domaine national et les biens qui en dépendent sont et demeurent inaliénables sans le concours de la nation ; mais ils peuvent être vendus et aliénés en vertu d'un décret formel du corps législatif sanctionné par le roi >>. Ce texte a donc fait perdre à la règle énoncée par l'édit de Moulins son caractère de loi fondamentale du Royaume.
    Par la suite, aucune loi de la République antérieure au préambule de 1946 n'a conféré de portée générale à cette règle.
    Le Conseil constitutionnel s'est gardé de reconnaître une valeur constitutionnelle à l'inaliénabilité du domaine public, lorsqu'il a été saisi de moyens tendant à s'en prévaloir (no 86-217 DC du 18 septembre 1986 ; no 94-346 DC du 21 juillet 1994). On soulignera d'ailleurs que la décision no 86-217 portait notamment sur des dispositions de la loi du 30 septembre 1986 qui prévoyaient le transfert à la nouvelle société Télédiffusion de France,
    après déclassement, de biens précédemment incorporés au domaine public. Le Conseil y relève expressément, s'agissant de ce principe, << qu'il s'oppose seulement à ce que des biens qui constituent ce domaine soient aliénés sans qu'ils aient été au préalable déclassés >>. Et le dispositif de cette décision énonce que les dispositions en cause de cette loi, analogues à celles qui sont critiquées en l'espèce, ne sont pas contraires à la Constitution.
  2. En second lieu, et au regard des exigences tenant au fonctionnement du service public, la loi déférée institue de solides garanties.
    Si la transformation de France Télécom en personne morale de droit privé rend inapplicables les règles de la domanialité publique, il reste - et c'est l'essentiel au regard de la continuité du servive public (cf. la décision précitée du 21 juillet 1994) - que le législateur a entendu encadrer strictement les pouvoirs dévolus à cette entreprise nationale en matière de gestion des biens qui lui sont transférés pour l'accomplissement de sa mission :
    - d'une part, elle reste soumise au cahier des charges prévu à l'article 8 de la loi du 2 juillet 1990 ;
    - d'autre part, l'article 4 de la loi déférée introduit dans cette dernière loi un nouvel article 23-1, qui fait obligation à l'Etat de s'opposer à une cession ou à un apport, ou de les subordonner à des conditions lorsqu'ils portent sur des éléments d'infrastructure nécessaires à l'exécution de ce cahier des charges, << et notamment à la continuité du service public >>.
    Il s'agit là d'une contrainte très forte - qui n'avait pas été prévue, pour T.D.F., par la loi du 30 septembre 1986 précitée - de nature à faire prévaloir les exigences du service public sur le principe de la libre disposition des biens par le propriétaire.

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II. - Sur le régime des biens appartenant

à France Télécom

A. - Le même article 1er de la loi soumise au Conseil constitutionnel prévoit que le nouvel article 1er-1 introduit dans la loi du 2 juillet 1990 comporte un 2, aux termes duquel << les biens, droits et obligations de la personne morale de droit public France Télécom sont transférés de plein droit, au 31 décembre 1996, à l'entreprise nationale France Télécom (...).

Les biens de la personne morale de droit public France Télécom relevant du domaine public sont déclassés à la même date >>.

Les auteurs de la saisine admettent que la nouvelle personne morale de droit privé que constitue France Télécom ne peut posséder un domaine public. Mais ils considèrent que le principe d'inaliénabilité a été méconnu et que le législateur aurait dû décider que les biens relevant de ce domaine faisaient retour à l'Etat. C'est, selon eux, à cette condition que le fonctionnement du service public et la protection de la propriété publique auraient été suffisamment garantis.

B. - Contrairement aux requérants, le Gouvernement considère que les principes constitutionnels n'ont pas été méconnus.

1. En premier lieu, ces principes n'ont pas la portée qui leur est prêtée.

En particulier, il ne paraît pas possible de reconnaître une valeur constitutionnelle au principe d'inaliénabilité du domaine public.

La règle de l'inaliénabilité du domaine public trouve son origine, avec l'édit de Moulins de 1566, dans le droit de l'ancien régime. Mais dans son acception actuelle, elle n'a été dégagée qu'au cours du xixe siècle, en même temps que la distinction du domaine public et du domaine privé.

Pour l'Etat et ses établissements publics, cette règle est aujourd'hui inscrite à l'article L. 52 du code du domaine de l'Etat qui dispose : << Les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles. >> La même règle a été énoncée, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, par l'article 13 de la loi no 88-13 du 5 janvier 1988 qui a ensuite été repris à l'article L. 1311-1 du code général des collectivités territoriales.

L'inaliénabilité du domaine public n'a pas d'autre fondement juridique.

On rappellera en outre que la loi des 22 novembre-1er décembre 1790 (dite << code domanial >>) disposait que : << le domaine national et les biens qui en dépendent sont et demeurent inaliénables sans le concours de la nation ; mais ils peuvent être vendus et aliénés en vertu d'un décret formel du corps législatif sanctionné par le roi >>. Ce texte a donc fait perdre à la règle énoncée par l'édit de Moulins son caractère de loi fondamentale du Royaume.

Par la suite, aucune loi de la République antérieure au préambule de 1946 n'a conféré de portée générale à cette règle.

Le Conseil constitutionnel s'est gardé de reconnaître une valeur constitutionnelle à l'inaliénabilité du domaine public, lorsqu'il a été saisi de moyens tendant à s'en prévaloir (no 86-217 DC du 18 septembre 1986 ; no 94-346 DC du 21 juillet 1994). On soulignera d'ailleurs que la décision no 86-217 portait notamment sur des dispositions de la loi du 30 septembre 1986 qui prévoyaient le transfert à la nouvelle société Télédiffusion de France,

après déclassement, de biens précédemment incorporés au domaine public. Le Conseil y relève expressément, s'agissant de ce principe, << qu'il s'oppose seulement à ce que des biens qui constituent ce domaine soient aliénés sans qu'ils aient été au préalable déclassés >>. Et le dispositif de cette décision énonce que les dispositions en cause de cette loi, analogues à celles qui sont critiquées en l'espèce, ne sont pas contraires à la Constitution.

2. En second lieu, et au regard des exigences tenant au fonctionnement du service public, la loi déférée institue de solides garanties.

Si la transformation de France Télécom en personne morale de droit privé rend inapplicables les règles de la domanialité publique, il reste - et c'est l'essentiel au regard de la continuité du servive public (cf. la décision précitée du 21 juillet 1994) - que le législateur a entendu encadrer strictement les pouvoirs dévolus à cette entreprise nationale en matière de gestion des biens qui lui sont transférés pour l'accomplissement de sa mission :

- d'une part, elle reste soumise au cahier des charges prévu à l'article 8 de la loi du 2 juillet 1990 ;

- d'autre part, l'article 4 de la loi déférée introduit dans cette dernière loi un nouvel article 23-1, qui fait obligation à l'Etat de s'opposer à une cession ou à un apport, ou de les subordonner à des conditions lorsqu'ils portent sur des éléments d'infrastructure nécessaires à l'exécution de ce cahier des charges, << et notamment à la continuité du service public >>.

Il s'agit là d'une contrainte très forte - qui n'avait pas été prévue, pour T.D.F., par la loi du 30 septembre 1986 précitée - de nature à faire prévaloir les exigences du service public sur le principe de la libre disposition des biens par le propriétaire.