Retour à la section

CONSEIL CONSTITUTIONNEL Observations du Gouvernement en réponse à la saisine du Conseil constitutionnel en date du 19 décembre 1996 par plus de soixante députés

JORF n°304 du 31 décembre 1996

VII. - Sur l'insertion dans la loi de finances

des autres dispositions contestées

Le Gouvernement entend formuler les remarques suivantes, à propos de chacun des neuf articles qui, selon les requérants, seraient étrangers au domaine des lois de finances.

  1. Sur l'article 31.
    L'article 31 de la loi déférée prévoit la création d'un fonds de compensation de la fiscalité transférée. Ce fonds sera abondé en recettes par le produit de l'écrêtement applicable aux départements surfiscalisés. Il supportera, en dépenses, le reversement de ces recettes aux départements bénéficiaires de la dotation globale de décentralisation.
    a) L'économie générale de cette réforme répond aux préoccupations suivantes. Lors des transferts de compétence prévus par les lois de décentralisation,
    la fiscalité transférée aux départements (vignette automobile, droits d'enregistrement et taxe de publicité foncière) s'est avérée pour certains supérieure aux montant des charges transférées. Compte tenu de la nécessaire neutralité financière globale de la compensation des transferts de compétence, les départements surfiscalisés subissaient chaque année un écrêtement de leur fiscalité transférée. Cela se traduisait par un reversement au budget général de l'Etat. Un crédit d'égal montant - hormis une provision de 1 MdF ouverte dès la loi de finances initiale - était inscrit en loi de finances rectificative pour abonder les crédits de la dotation globale de décentralisation (chapitre 41-56 du budget de l'intérieur).
    L'article 31 de la loi de finances pour 1997 réforme ce dispositif, afin d'accélérer le paiement des sommes dues aux départements qui, dans le système antérieur, attendaient le mois de janvier de l'année suivant le vote de la loi de finances rectificative pour percevoir le solde des sommes qui leur étaient dues au titre de la dotation globale de décentralisation.
    b) Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que cette disposition ne peut être qualifiée de << cavalier budgétaire >>.
    Elle a, en effet, un impact direct sur les dépenses du budget : la réforme, dont les différents aspects sont inséparables, s'accompagne de la suppression de la provision de 1 MdF qui était inscrite par la passé dans la loi de finances initiale, au titre de la dotation globale de décentralisation des départements surfiscalisés. Cette économie apparaît explicitement à l'annexe << Intérieur et décentralisation >> du projet de loi de finances pour 1997 (interventions publiques, catégorie 10, mesure no 16).
  2. Sur l'article 88.
    Cet article crée un fonds spécifique pour les journalistes. Il résulte des déclarations du Gouvernement au cours des débats parlementaires que ce fonds aura bien une incidence sur les finances de l'Etat.
  3. Sur l'article 123.
    L'article 123 de la loi déférée a pour objet de modifier le champ d'intervention du fonds de gestion de l'espace rural (F.G.E.R.) en le limitant aux projets d'intérêt collectif concourant à la réhabilitation de l'espace rural dont les agriculteurs ou leurs groupements sont parties prenantes, alors que le texte actuel précise seulement que le F.G.E.R. doit être affecté en priorité aux agriculteurs ou à leurs groupements.
    Cet article a une incidence sur les charges de l'Etat, dont il modifie la nature et l'ampleur. Le recentrage des interventions du F.G.E.R. est en effet étroitement lié à une réduction des crédits de ce fonds.
    Après avoir été doté de 500 MF en 1995, puis de 388 MF en 1996, le F.G.E.R. est doté de 150 MF dans la loi de finances pour 1997 soumise au Parlement. La limitation du champ d'intervention de ce fonds aux seuls projets dans lesquels les agriculteurs sont parties prenantes est donc le corollaire de la baisse de plus de la moitié de sa dotation en 1997.
    Il apparaît ainsi que ces dispositions ont leur place en loi de finances,
    conformément au premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
  4. Sur l'article 124.
    L'article 124 prévoit le dépôt d'un rapport du Gouvernement durant la session ordinaire 1996-1997 sur le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (P.M.P.O.A.).
    Lancé en 1994, ce programme se traduit par des travaux financés pour 1/6 par l'Etat (chapitre 61-40 du budget de l'agriculture). Le montant correspondant, plus important que prévu à l'origine, pourrait être compris entre 13 et 16 MdF. Les estimations financières d'origine reposaient sur un taux de réponse de 50 p. 100 des éleveurs concernés. En fait, plus de 90 p. 100 des éleveurs se sont portés candidats.
    Le rapport prévu à l'article 124 contribue à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur les finances publiques. Conformément au deuxième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, ces dispositions ont leur place en loi de finances.
  5. Sur l'article 125.
    L'article 125 de la loi déférée a pour objet de revaloriser progressivement les retraites des chefs d'exploitations agricoles et des actifs familiaux ayant travaillé à l'exploitation, en leur accordant des points de retraite supplémentaire ou une majoration de leur retraite forfaitaire. La mesure est retracée dans le bleu budgétaire relatif au budget annexe des prestations sociales agricoles (mesure 004, de catégorie 12, au chapitre 46-96 du titre IV, d'un montant de 214 MF).
    Cet impact est de nature à justifier l'insertion en loi de finances d'une telle mesure, comme l'a déjà jugé le Conseil constitutionnel (no 82-154 DC du 29 décembre 1982).
  6. Sur l'article 132.
    L'article 132 de la loi de finances pour 1997 a pour objet de modifier les modalités de financement de la formation continue des artisans prévues à l'article 1601 du code général des impôts : à une majoration variable,
    comprise entre 50 p. 100 et 80 p. 100 du droit fixe de la taxe pour frais de chambre des métiers, il substitue une contribution fixe de 0,29 p. 100 du montant annuel du plafond de la sécurité sociale en vigueur au 1er janvier de l'année d'imposition.
    Il est en effet apparu que le lien opéré par l'article 1601 entre le financement de la chambre et celui de la formation continue soulevait des difficultés, tenant notamment à la confusion qui était opérée dans la gestion des sommes recueillies, ainsi qu'au rythme différent d'évolution, d'une part, des sommes affectées à la formation, d'autre part, de celles rendues nécessaires par le fonctionnement de ces établissements publics.
    Calculée par référence au montant annuel du plafond de la sécurité sociale, la nouvelle contribution se trouve ainsi déconnectée de la taxe pour frais de chambre des métiers. Pour autant cette contribution possède, tout comme le mécanisme de majoration précédemment en vigueur, les caractéristiques d'un prélèvement de nature fiscale dont l'insertion en loi de finances est dès lors justifiée, même si les ressources et charges correspondantes n'affectent pas le budget de l'Etat. Il convient en effet de souligner qu'il n'existe pas d'affectation directe, ni de lien de proportionnalité entre les sommes obligatoirement versées à ce titre par tout artisan inscrit au répertoire des métiers et les actions de formation dont il peut bénéficier.
    Quant aux autres dispositions de cet article qui aménagent la répartition de la ressource entre organismes nationaux et régionaux ou départementaux, elles représentent, avec celles concernant l'assiette et le taux de cette nouvelle contribution, les éléments indivisibles du dispositif d'ensemble que constitue la réforme du financement de la formation continue des artisans.
    Les dispositions de l'article 132 se situent par conséquent dans le cadre prévu à l'article 1er de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, comme le Conseil l'a déjà admis dans des cas analogues (no 85-201 DC du 28 décembre 1985 ; no 95-371 DC du 29 décembre 1995).
  7. Sur l'article 136.
    L'article 136 modifie les règles applicables en matière d'aide aux chômeurs qui créent une entreprise (A.C.C.R.E.). En adoptant cette réforme, le Parlement a approuvé :
    - la suppression d'une aide forfaitaire autrefois accordée par l'Etat ;
    - l'ouverture (aux II et III de l'article) d'un droit nouveau à la charge de l'Etat pour les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique qui,
    créant leur entreprise, pourront continuer à percevoir cette allocation pendant les six premiers mois de leur nouvelle activité.
    Il n'est pas sans précédent qu'une disposition du code du travail soit modifiée par une loi de finances : l'A.C.C.R.E. avait déjà été réformée dans le sens d'une plus grande sélectivité de l'aide financière et d'une modulation de son montant par l'article 29 de la loi de finances rectificative no 95-885 du 4 août 1995.
    En l'espèce, l'application de cette réforme, dont les différents éléments sont inséparables, emporte pour conséquence la réalisation, en 1997, d'une économie significative pour le budget de l'Etat (1 360 MF). Cette économie est décrite dans le fascicule bleu du ministère du travail (titre IV. - Révision des services votés, catégorie 11, mesure no 13 - Actions pour la promotion de l'emploi, aides aux demandeurs d'emploi créant ou reprenant une entreprise : suppression de l'aide forfaitaire).
    La disposition figurant aux II et III de l'article, qui a été introduite par amendement gouvernemental, a, quant à elle, nécessité l'ouverture d'un crédit supplémentaire de 45 MF sur le chapitre 46-71 << Fonds national du chômage >>, à l'article 10 << Subvention de l'Etat au fonds de solidarité >>.
  8. Sur l'article 137.
    L'article 137 de la loi déférée a pour effet de réserver aux personnes rencontrant les plus grandes difficultés, dans leur efforts de réinsertion sur le marché du travail, le bénéfice des stages individuels ou collectifs d'insertion et de formation à l'emploi.
    Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne s'agit pas d'un << cavalier budgétaire >>. Cette réforme se traduit en effet par une économie de 1 052,88 MF. Elle est mentionnée à ce titre dans le fascicule bleu Travail (titre IV, catégorie 11 révision des services votés) sous deux rubriques - mesure no 7 : rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. - Réduction du nombre de bénéficiaires de stages d'insertion et de formation à l'emploi (S.I.F.E.) collectifs : - 544 979 400 F ;
    - mesure no 12 : Fonds national de l'emploi. - Réadaptation et reclassement de la main-d'oeuvre. - Réduction des moyens d'intervention relatifs au programme en faveur des chômeurs de longue durée : diminution du nombre de bénéficiaires de S.I.F.E. collectifs : - 507 901 250 F.
  9. Sur l'article 138.
    En réservant l'avantage, lié au contrat initiative-emploi, accordé aux employeurs embauchant les personnes rencontrant les difficultés d'insertion et les situations de précarité les plus graves, cet article permet à l'Etat de réaliser en 1997 une économie de 5 275,64 MF qui est retracée de la manière suivante dans le fascicule du même ministère (titre IV, catégorie 11 révision des services votés) - mesure no 12 : Fonds national de l'emploi. - Réadaptation et reclassement de la main-d'oeuvre. - Réduction des moyens d'intervention relatifs au contrat initiative-emploi, recentrage de la prime sur les publics rencontrant les difficultés d'accès à l'emploi les plus graves : - 4 036 100 000 F ;
    - mesure no 14 : Exonération de cotisations sociales en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle. - Réduction du nombre de bénéficiaires du contrat initiative-emploi : - 239 540 000 F.
    Pour l'ensemble de ces motifs, le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter le recours dont il est saisi.

1 version

Historique des versions

Version 1

VII. - Sur l'insertion dans la loi de finances

des autres dispositions contestées

Le Gouvernement entend formuler les remarques suivantes, à propos de chacun des neuf articles qui, selon les requérants, seraient étrangers au domaine des lois de finances.

1. Sur l'article 31.

L'article 31 de la loi déférée prévoit la création d'un fonds de compensation de la fiscalité transférée. Ce fonds sera abondé en recettes par le produit de l'écrêtement applicable aux départements surfiscalisés. Il supportera, en dépenses, le reversement de ces recettes aux départements bénéficiaires de la dotation globale de décentralisation.

a) L'économie générale de cette réforme répond aux préoccupations suivantes. Lors des transferts de compétence prévus par les lois de décentralisation,

la fiscalité transférée aux départements (vignette automobile, droits d'enregistrement et taxe de publicité foncière) s'est avérée pour certains supérieure aux montant des charges transférées. Compte tenu de la nécessaire neutralité financière globale de la compensation des transferts de compétence, les départements surfiscalisés subissaient chaque année un écrêtement de leur fiscalité transférée. Cela se traduisait par un reversement au budget général de l'Etat. Un crédit d'égal montant - hormis une provision de 1 MdF ouverte dès la loi de finances initiale - était inscrit en loi de finances rectificative pour abonder les crédits de la dotation globale de décentralisation (chapitre 41-56 du budget de l'intérieur).

L'article 31 de la loi de finances pour 1997 réforme ce dispositif, afin d'accélérer le paiement des sommes dues aux départements qui, dans le système antérieur, attendaient le mois de janvier de l'année suivant le vote de la loi de finances rectificative pour percevoir le solde des sommes qui leur étaient dues au titre de la dotation globale de décentralisation.

b) Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que cette disposition ne peut être qualifiée de << cavalier budgétaire >>.

Elle a, en effet, un impact direct sur les dépenses du budget : la réforme, dont les différents aspects sont inséparables, s'accompagne de la suppression de la provision de 1 MdF qui était inscrite par la passé dans la loi de finances initiale, au titre de la dotation globale de décentralisation des départements surfiscalisés. Cette économie apparaît explicitement à l'annexe << Intérieur et décentralisation >> du projet de loi de finances pour 1997 (interventions publiques, catégorie 10, mesure no 16).

2. Sur l'article 88.

Cet article crée un fonds spécifique pour les journalistes. Il résulte des déclarations du Gouvernement au cours des débats parlementaires que ce fonds aura bien une incidence sur les finances de l'Etat.

3. Sur l'article 123.

L'article 123 de la loi déférée a pour objet de modifier le champ d'intervention du fonds de gestion de l'espace rural (F.G.E.R.) en le limitant aux projets d'intérêt collectif concourant à la réhabilitation de l'espace rural dont les agriculteurs ou leurs groupements sont parties prenantes, alors que le texte actuel précise seulement que le F.G.E.R. doit être affecté en priorité aux agriculteurs ou à leurs groupements.

Cet article a une incidence sur les charges de l'Etat, dont il modifie la nature et l'ampleur. Le recentrage des interventions du F.G.E.R. est en effet étroitement lié à une réduction des crédits de ce fonds.

Après avoir été doté de 500 MF en 1995, puis de 388 MF en 1996, le F.G.E.R. est doté de 150 MF dans la loi de finances pour 1997 soumise au Parlement. La limitation du champ d'intervention de ce fonds aux seuls projets dans lesquels les agriculteurs sont parties prenantes est donc le corollaire de la baisse de plus de la moitié de sa dotation en 1997.

Il apparaît ainsi que ces dispositions ont leur place en loi de finances,

conformément au premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

4. Sur l'article 124.

L'article 124 prévoit le dépôt d'un rapport du Gouvernement durant la session ordinaire 1996-1997 sur le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (P.M.P.O.A.).

Lancé en 1994, ce programme se traduit par des travaux financés pour 1/6 par l'Etat (chapitre 61-40 du budget de l'agriculture). Le montant correspondant, plus important que prévu à l'origine, pourrait être compris entre 13 et 16 MdF. Les estimations financières d'origine reposaient sur un taux de réponse de 50 p. 100 des éleveurs concernés. En fait, plus de 90 p. 100 des éleveurs se sont portés candidats.

Le rapport prévu à l'article 124 contribue à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur les finances publiques. Conformément au deuxième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, ces dispositions ont leur place en loi de finances.

5. Sur l'article 125.

L'article 125 de la loi déférée a pour objet de revaloriser progressivement les retraites des chefs d'exploitations agricoles et des actifs familiaux ayant travaillé à l'exploitation, en leur accordant des points de retraite supplémentaire ou une majoration de leur retraite forfaitaire. La mesure est retracée dans le bleu budgétaire relatif au budget annexe des prestations sociales agricoles (mesure 004, de catégorie 12, au chapitre 46-96 du titre IV, d'un montant de 214 MF).

Cet impact est de nature à justifier l'insertion en loi de finances d'une telle mesure, comme l'a déjà jugé le Conseil constitutionnel (no 82-154 DC du 29 décembre 1982).

6. Sur l'article 132.

L'article 132 de la loi de finances pour 1997 a pour objet de modifier les modalités de financement de la formation continue des artisans prévues à l'article 1601 du code général des impôts : à une majoration variable,

comprise entre 50 p. 100 et 80 p. 100 du droit fixe de la taxe pour frais de chambre des métiers, il substitue une contribution fixe de 0,29 p. 100 du montant annuel du plafond de la sécurité sociale en vigueur au 1er janvier de l'année d'imposition.

Il est en effet apparu que le lien opéré par l'article 1601 entre le financement de la chambre et celui de la formation continue soulevait des difficultés, tenant notamment à la confusion qui était opérée dans la gestion des sommes recueillies, ainsi qu'au rythme différent d'évolution, d'une part, des sommes affectées à la formation, d'autre part, de celles rendues nécessaires par le fonctionnement de ces établissements publics.

Calculée par référence au montant annuel du plafond de la sécurité sociale, la nouvelle contribution se trouve ainsi déconnectée de la taxe pour frais de chambre des métiers. Pour autant cette contribution possède, tout comme le mécanisme de majoration précédemment en vigueur, les caractéristiques d'un prélèvement de nature fiscale dont l'insertion en loi de finances est dès lors justifiée, même si les ressources et charges correspondantes n'affectent pas le budget de l'Etat. Il convient en effet de souligner qu'il n'existe pas d'affectation directe, ni de lien de proportionnalité entre les sommes obligatoirement versées à ce titre par tout artisan inscrit au répertoire des métiers et les actions de formation dont il peut bénéficier.

Quant aux autres dispositions de cet article qui aménagent la répartition de la ressource entre organismes nationaux et régionaux ou départementaux, elles représentent, avec celles concernant l'assiette et le taux de cette nouvelle contribution, les éléments indivisibles du dispositif d'ensemble que constitue la réforme du financement de la formation continue des artisans.

Les dispositions de l'article 132 se situent par conséquent dans le cadre prévu à l'article 1er de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, comme le Conseil l'a déjà admis dans des cas analogues (no 85-201 DC du 28 décembre 1985 ; no 95-371 DC du 29 décembre 1995).

7. Sur l'article 136.

L'article 136 modifie les règles applicables en matière d'aide aux chômeurs qui créent une entreprise (A.C.C.R.E.). En adoptant cette réforme, le Parlement a approuvé :

- la suppression d'une aide forfaitaire autrefois accordée par l'Etat ;

- l'ouverture (aux II et III de l'article) d'un droit nouveau à la charge de l'Etat pour les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique qui,

créant leur entreprise, pourront continuer à percevoir cette allocation pendant les six premiers mois de leur nouvelle activité.

Il n'est pas sans précédent qu'une disposition du code du travail soit modifiée par une loi de finances : l'A.C.C.R.E. avait déjà été réformée dans le sens d'une plus grande sélectivité de l'aide financière et d'une modulation de son montant par l'article 29 de la loi de finances rectificative no 95-885 du 4 août 1995.

En l'espèce, l'application de cette réforme, dont les différents éléments sont inséparables, emporte pour conséquence la réalisation, en 1997, d'une économie significative pour le budget de l'Etat (1 360 MF). Cette économie est décrite dans le fascicule bleu du ministère du travail (titre IV. - Révision des services votés, catégorie 11, mesure no 13 - Actions pour la promotion de l'emploi, aides aux demandeurs d'emploi créant ou reprenant une entreprise : suppression de l'aide forfaitaire).

La disposition figurant aux II et III de l'article, qui a été introduite par amendement gouvernemental, a, quant à elle, nécessité l'ouverture d'un crédit supplémentaire de 45 MF sur le chapitre 46-71 << Fonds national du chômage >>, à l'article 10 << Subvention de l'Etat au fonds de solidarité >>.

8. Sur l'article 137.

L'article 137 de la loi déférée a pour effet de réserver aux personnes rencontrant les plus grandes difficultés, dans leur efforts de réinsertion sur le marché du travail, le bénéfice des stages individuels ou collectifs d'insertion et de formation à l'emploi.

Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne s'agit pas d'un << cavalier budgétaire >>. Cette réforme se traduit en effet par une économie de 1 052,88 MF. Elle est mentionnée à ce titre dans le fascicule bleu Travail (titre IV, catégorie 11 révision des services votés) sous deux rubriques - mesure no 7 : rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. - Réduction du nombre de bénéficiaires de stages d'insertion et de formation à l'emploi (S.I.F.E.) collectifs : - 544 979 400 F ;

- mesure no 12 : Fonds national de l'emploi. - Réadaptation et reclassement de la main-d'oeuvre. - Réduction des moyens d'intervention relatifs au programme en faveur des chômeurs de longue durée : diminution du nombre de bénéficiaires de S.I.F.E. collectifs : - 507 901 250 F.

9. Sur l'article 138.

En réservant l'avantage, lié au contrat initiative-emploi, accordé aux employeurs embauchant les personnes rencontrant les difficultés d'insertion et les situations de précarité les plus graves, cet article permet à l'Etat de réaliser en 1997 une économie de 5 275,64 MF qui est retracée de la manière suivante dans le fascicule du même ministère (titre IV, catégorie 11 révision des services votés) - mesure no 12 : Fonds national de l'emploi. - Réadaptation et reclassement de la main-d'oeuvre. - Réduction des moyens d'intervention relatifs au contrat initiative-emploi, recentrage de la prime sur les publics rencontrant les difficultés d'accès à l'emploi les plus graves : - 4 036 100 000 F ;

- mesure no 14 : Exonération de cotisations sociales en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle. - Réduction du nombre de bénéficiaires du contrat initiative-emploi : - 239 540 000 F.

Pour l'ensemble de ces motifs, le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter le recours dont il est saisi.