Retour à la section

CONSEIL CONSTITUTIONNEL Observations du Gouvernement en réponse à la saisine du Conseil constitutionnel en date du 19 décembre 1996 par plus de soixante députés

Article suivant

JORF n°304 du 31 décembre 1996

III. - Sur l'article 40

A. - L'article 40 de la loi déférée, qui résulte d'un amendement parlementaire, a pour objet d'effectuer un prélèvement exceptionnel sur les excédents financiers accumulés par les organismes paritaires collecteurs des fonds destinés à la formation professionnelle << en alternance >>, qui sont centralisés sur un compte unique institué par le I de l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1986 (no 86-1318 du 30 décembre 1986), géré par une association agréée dite << Agefal >>.
Ainsi que l'a confirmé le rapport de M. Lambert devant la commission des finances du Sénat (p. 220), ces réserves de trésorerie résultent d'un décalage entre recettes et dépenses et d'une efficacité insuffisante du système, mis en lumière précédemment par plusieurs rapports d'inspection récents et par une commission d'enquête parlementaire constituée en 1994.
B. - Les critiques formulées par les requérants ne sont pas fondées, car elles reposent sur une analyse erronée de la mesure.

  1. En effet, le prélèvement institué par l'article 40, fixé à 40 p. 100 de la trésorerie nette au 31 juillet 1997, ne porte en rien atteinte au système de financement de la formation en alternance. Compte tenu des réserves accumulées et de la collecte annuelle, il est compatible avec l'objectif de développement des contrats d'insertion en alternance et avec le bon fonctionnement du dispositif de compensation géré par l'Agefal. Ainsi, les ressources disponibles permettront de financer en 1997 190 000 entrées en contrats d'insertion en alternance, contre 185 000 en 1996 et 160 000 en 1995.
    Dans ces conditions, même si, comme le soutiennent les requérants, le régime de financement de la formation en alternance répond à des objectifs ou principes à valeur constitutionnelle, tels que le droit des travailleurs à participer à la détermination collective de leurs conditions de travail, ces objectifs ou principes ne sauraient être remis en cause par le prélèvement critiqué, qui n'a pas l'effet que lui prêtent les requérants. Ce prélèvement ne méconnaît pas davantage le << principe de la liberté contractuelle >> ou le << principe de confiance légitime >> dont se prévalent les requérants.
  2. Sur la rupture d'égalité devant l'impôt et devant les charges publiques, également alléguée par la saisine, on soulignera que le prélèvement en cause est effectué sur les excédents financiers centralisés des organismes collecteurs de la contribution des entreprises au financement de la formation en alternance, qui sont des organismes de droit privé agréés, chargés par la loi d'une mission de service public et dont les conditions de gestion sont fixées par le code du travail ; ce prélèvement, qui a le caractère d'une imposition, ne concerne donc pas les entreprises elles-mêmes, dont les droits et obligations en matière de formation professionnelle restent rigoureusement inchangés.
  3. Il convient enfin de rappeler que le Conseil constitutionnel a déjà, à plusieurs reprises, validé des prélèvements très similaires à celui-ci,
    effectués sur les réserves accumulées par un organisme centralisateur. C'est ainsi qu'ont été admis à deux reprises des prélèvements sur les fonds déposés auprès de la Caisse des dépôts et consignations par l'Organic au titre de la taxe sur les grandes surfaces (décisions no 91-298 DC du 24 juillet 1991 et no 95-371 DC du 29 décembre 1995). De même, dans sa décision no 95-371 DC du 29 décembre 1995, le Conseil constitutionnel a rejeté les griefs formulés contre un prélèvement de 15 milliards de francs sur la Caisse des dépôts et consignations au titre de l'excédent de subventions versées par l'Etat à la caisse de garantie du logement social.
    On soulignera en particulier que, dans cette dernière décision, le Conseil constitutionnel a écarté des griefs très proches de ceux invoqués par les requérants, en considérant << que les conditions dans lesquelles a été constitué l'excédent qui a permis un tel prélèvement sont en tout état de cause sans portée sur la constitutionnalité de la disposition contestée ; que cette imposition, qui n'a pas donné lieu à une affectation, constitue une recette du budget qui concourt aux conditions de l'équilibre budgétaire général sans que soit méconnu le principe de nécessité de l'impôt ; qu'enfin la circonstance que ladite imposition ait été financée grâce au produit d'une taxe préalablement mise à la charge d'une catégorie particulière de contribuables en fonction de leurs capacités contributives n'est pas de nature à méconnaître le principe d'égalité devant l'impôt >>.

IV. - Sur l'article 46

A. - L'article 46 de la loi déférée fixe à 37,5 milliards de francs le montant de la << contribution forfaitaire exceptionnelle >> à la charge de France Télécom instituée à l'article 6 de la loi no 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom, et prévoit que cette contribution sera versée à un établissement public créé à cet effet, qui procédera à des reversements annuels au budget de l'Etat.
L'objet du recours consiste à contester ce dispositif, au motif que le << produit considérable >> de cette contribution << permettra de contribuer à l'atténuation du déficit du budget général... >> et sera donc dépensé à de tous autres objets que de << couvrir les engagements de retraites de l'entreprise >>, de sorte que ce prélèvement perd toute nécessité et que << la loi de finances est présentée sur ce point dans des conditions manifestement contraires à l'exigence de sincérité budgétaire >>.
B. - Cette critique ne saurait être retenue par le Conseil constitutionnel. 1. Contrairement à ce que semblent considérer les requérants, la contribution forfaitaire exceptionnelle versée par France Télécom n'a pas pour objet de financer les engagements de retraites de l'entreprise.
Le principe du reversement de la contribution forfaitaire exceptionnelle,
dont le montant est déterminé à l'article 46 de la loi de finances pour 1997, a été prévu par la loi no 96-660 du 26 juillet 1996. Cette loi, qui a été examinée par le Conseil constitutionnel (no 96-380 DC du 23 juillet 1996),
n'établit aucun lien juridique entre le produit de cette contribution et la couverture des engagements de retraites de France Télécom.
L'exposé des motifs de l'article 28 du projet de loi de finances pour 1997 (devenu l'article 46 de la loi déférée) ne mentionne pas non plus une telle affectation. En revanche, il rappelle que la cotisation libératoire annuelle ne permettra que de << couvrir partiellement les engagements de retraite de l'entreprise >>, et que celle-ci << versera par ailleurs à l'Etat une contribution forfaitaire exceptionnelle d'un montant de 37,5 milliards de francs, pour solde de tout compte >>. Cette dernière phrase, ainsi d'ailleurs que les réponses fournies par le Gouvernement aux assemblées parlementaires à l'occasion de la discussion de la loi de finances, montre bien que la contribution forfaitaire exceptionnelle versée par France Télécom n'est pas destinée à couvrir ou à compenser la charge résultant pour l'Etat, année après année, des pensions des agents titulaires de France Télécom. Elle a pour objet, dans le cadre de la transformation de l'exploitant public en entreprise nationale, de procéder au règlement d'ensemble et pour solde de tout compte, entre l'Etat et l'entreprise, du financement des pensions des anciens agents titulaires de France : d'où l'appellation de << soulte >> donnée à cette contribution.
2. C'est l'Etat qui assurera la couverture des retraites des agents fonctionnaires de France Télécom, dans les mêmes conditions que pour les autres fonctionnaires de l'Etat.
Le paiement des pensions étant prévu au budget général et correspondant à un droit, il ne dépendra en aucune manière des versements effectués par France Télécom en application de la loi no 96-660 du 26 juillet 1996 ni de ceux auxquels procédera l'établissement public créé par l'article critiqué. Ces versements seront portés en recette du budget général et ne feront l'objet d'aucune affectation.
On peut préciser à cet égard que le montant des retraites des anciens agents titulaires de France Télécom est inscrit au budget général, au chapitre 32-97, article 30, du budget des charges communes, à hauteur de 8,26 milliards de francs, montant représentant l'intégralité de l'évaluation des charges de pensions des anciens agents de France Télécom pour l'année 1997.
3. Le mécanisme d'affectation de la soulte à un établissement public a été choisi afin de ne pas améliorer artificiellement le déficit budgétaire en 1997.
Si ce mécanisme n'avait pas été proposé au vote du Parlement, le montant de la soulte serait venu améliorer exceptionnellement le solde du budget général, à hauteur de 37,5 milliards de francs . Cette recette non renouvelable aurait conduit à une dégradation du déficit à due concurrence en 1998, toutes choses étant égales par ailleurs. Ainsi, et contrairement à ce que soutiennent les auteurs du recours, c'est l'exigence de sincérité budgétaire qui a conduit le Gouvernement à ne pas utiliser le produit de la soulte pour réduire artificiellement le déficit budgétaire en 1997, au-delà de la somme de 1 milliard de francs dont le reversement est prévu par le même article.
Le dispositif soumis au vote du Parlement permet de répartir sur plusieurs années, selon un mécanisme forfaitaire sans lien juridique ni équivalence de montants avec les dépenses exposées par ailleurs par l'Etat, la prise en compte budgétaire de cette contribution exceptionnelle.

1 version

Historique des versions

Version 1

III. - Sur l'article 40

A. - L'article 40 de la loi déférée, qui résulte d'un amendement parlementaire, a pour objet d'effectuer un prélèvement exceptionnel sur les excédents financiers accumulés par les organismes paritaires collecteurs des fonds destinés à la formation professionnelle << en alternance >>, qui sont centralisés sur un compte unique institué par le I de l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1986 (no 86-1318 du 30 décembre 1986), géré par une association agréée dite << Agefal >>.

Ainsi que l'a confirmé le rapport de M. Lambert devant la commission des finances du Sénat (p. 220), ces réserves de trésorerie résultent d'un décalage entre recettes et dépenses et d'une efficacité insuffisante du système, mis en lumière précédemment par plusieurs rapports d'inspection récents et par une commission d'enquête parlementaire constituée en 1994.

B. - Les critiques formulées par les requérants ne sont pas fondées, car elles reposent sur une analyse erronée de la mesure.

1. En effet, le prélèvement institué par l'article 40, fixé à 40 p. 100 de la trésorerie nette au 31 juillet 1997, ne porte en rien atteinte au système de financement de la formation en alternance. Compte tenu des réserves accumulées et de la collecte annuelle, il est compatible avec l'objectif de développement des contrats d'insertion en alternance et avec le bon fonctionnement du dispositif de compensation géré par l'Agefal. Ainsi, les ressources disponibles permettront de financer en 1997 190 000 entrées en contrats d'insertion en alternance, contre 185 000 en 1996 et 160 000 en 1995.

Dans ces conditions, même si, comme le soutiennent les requérants, le régime de financement de la formation en alternance répond à des objectifs ou principes à valeur constitutionnelle, tels que le droit des travailleurs à participer à la détermination collective de leurs conditions de travail, ces objectifs ou principes ne sauraient être remis en cause par le prélèvement critiqué, qui n'a pas l'effet que lui prêtent les requérants. Ce prélèvement ne méconnaît pas davantage le << principe de la liberté contractuelle >> ou le << principe de confiance légitime >> dont se prévalent les requérants.

2. Sur la rupture d'égalité devant l'impôt et devant les charges publiques, également alléguée par la saisine, on soulignera que le prélèvement en cause est effectué sur les excédents financiers centralisés des organismes collecteurs de la contribution des entreprises au financement de la formation en alternance, qui sont des organismes de droit privé agréés, chargés par la loi d'une mission de service public et dont les conditions de gestion sont fixées par le code du travail ; ce prélèvement, qui a le caractère d'une imposition, ne concerne donc pas les entreprises elles-mêmes, dont les droits et obligations en matière de formation professionnelle restent rigoureusement inchangés.

3. Il convient enfin de rappeler que le Conseil constitutionnel a déjà, à plusieurs reprises, validé des prélèvements très similaires à celui-ci,

effectués sur les réserves accumulées par un organisme centralisateur. C'est ainsi qu'ont été admis à deux reprises des prélèvements sur les fonds déposés auprès de la Caisse des dépôts et consignations par l'Organic au titre de la taxe sur les grandes surfaces (décisions no 91-298 DC du 24 juillet 1991 et no 95-371 DC du 29 décembre 1995). De même, dans sa décision no 95-371 DC du 29 décembre 1995, le Conseil constitutionnel a rejeté les griefs formulés contre un prélèvement de 15 milliards de francs sur la Caisse des dépôts et consignations au titre de l'excédent de subventions versées par l'Etat à la caisse de garantie du logement social.

On soulignera en particulier que, dans cette dernière décision, le Conseil constitutionnel a écarté des griefs très proches de ceux invoqués par les requérants, en considérant << que les conditions dans lesquelles a été constitué l'excédent qui a permis un tel prélèvement sont en tout état de cause sans portée sur la constitutionnalité de la disposition contestée ; que cette imposition, qui n'a pas donné lieu à une affectation, constitue une recette du budget qui concourt aux conditions de l'équilibre budgétaire général sans que soit méconnu le principe de nécessité de l'impôt ; qu'enfin la circonstance que ladite imposition ait été financée grâce au produit d'une taxe préalablement mise à la charge d'une catégorie particulière de contribuables en fonction de leurs capacités contributives n'est pas de nature à méconnaître le principe d'égalité devant l'impôt >>.

IV. - Sur l'article 46

A. - L'article 46 de la loi déférée fixe à 37,5 milliards de francs le montant de la << contribution forfaitaire exceptionnelle >> à la charge de France Télécom instituée à l'article 6 de la loi no 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom, et prévoit que cette contribution sera versée à un établissement public créé à cet effet, qui procédera à des reversements annuels au budget de l'Etat.

L'objet du recours consiste à contester ce dispositif, au motif que le << produit considérable >> de cette contribution << permettra de contribuer à l'atténuation du déficit du budget général... >> et sera donc dépensé à de tous autres objets que de << couvrir les engagements de retraites de l'entreprise >>, de sorte que ce prélèvement perd toute nécessité et que << la loi de finances est présentée sur ce point dans des conditions manifestement contraires à l'exigence de sincérité budgétaire >>.

B. - Cette critique ne saurait être retenue par le Conseil constitutionnel. 1. Contrairement à ce que semblent considérer les requérants, la contribution forfaitaire exceptionnelle versée par France Télécom n'a pas pour objet de financer les engagements de retraites de l'entreprise.

Le principe du reversement de la contribution forfaitaire exceptionnelle,

dont le montant est déterminé à l'article 46 de la loi de finances pour 1997, a été prévu par la loi no 96-660 du 26 juillet 1996. Cette loi, qui a été examinée par le Conseil constitutionnel (no 96-380 DC du 23 juillet 1996),

n'établit aucun lien juridique entre le produit de cette contribution et la couverture des engagements de retraites de France Télécom.

L'exposé des motifs de l'article 28 du projet de loi de finances pour 1997 (devenu l'article 46 de la loi déférée) ne mentionne pas non plus une telle affectation. En revanche, il rappelle que la cotisation libératoire annuelle ne permettra que de << couvrir partiellement les engagements de retraite de l'entreprise >>, et que celle-ci << versera par ailleurs à l'Etat une contribution forfaitaire exceptionnelle d'un montant de 37,5 milliards de francs, pour solde de tout compte >>. Cette dernière phrase, ainsi d'ailleurs que les réponses fournies par le Gouvernement aux assemblées parlementaires à l'occasion de la discussion de la loi de finances, montre bien que la contribution forfaitaire exceptionnelle versée par France Télécom n'est pas destinée à couvrir ou à compenser la charge résultant pour l'Etat, année après année, des pensions des agents titulaires de France Télécom. Elle a pour objet, dans le cadre de la transformation de l'exploitant public en entreprise nationale, de procéder au règlement d'ensemble et pour solde de tout compte, entre l'Etat et l'entreprise, du financement des pensions des anciens agents titulaires de France : d'où l'appellation de << soulte >> donnée à cette contribution.

2. C'est l'Etat qui assurera la couverture des retraites des agents fonctionnaires de France Télécom, dans les mêmes conditions que pour les autres fonctionnaires de l'Etat.

Le paiement des pensions étant prévu au budget général et correspondant à un droit, il ne dépendra en aucune manière des versements effectués par France Télécom en application de la loi no 96-660 du 26 juillet 1996 ni de ceux auxquels procédera l'établissement public créé par l'article critiqué. Ces versements seront portés en recette du budget général et ne feront l'objet d'aucune affectation.

On peut préciser à cet égard que le montant des retraites des anciens agents titulaires de France Télécom est inscrit au budget général, au chapitre 32-97, article 30, du budget des charges communes, à hauteur de 8,26 milliards de francs, montant représentant l'intégralité de l'évaluation des charges de pensions des anciens agents de France Télécom pour l'année 1997.

3. Le mécanisme d'affectation de la soulte à un établissement public a été choisi afin de ne pas améliorer artificiellement le déficit budgétaire en 1997.

Si ce mécanisme n'avait pas été proposé au vote du Parlement, le montant de la soulte serait venu améliorer exceptionnellement le solde du budget général, à hauteur de 37,5 milliards de francs . Cette recette non renouvelable aurait conduit à une dégradation du déficit à due concurrence en 1998, toutes choses étant égales par ailleurs. Ainsi, et contrairement à ce que soutiennent les auteurs du recours, c'est l'exigence de sincérité budgétaire qui a conduit le Gouvernement à ne pas utiliser le produit de la soulte pour réduire artificiellement le déficit budgétaire en 1997, au-delà de la somme de 1 milliard de francs dont le reversement est prévu par le même article.

Le dispositif soumis au vote du Parlement permet de répartir sur plusieurs années, selon un mécanisme forfaitaire sans lien juridique ni équivalence de montants avec les dépenses exposées par ailleurs par l'Etat, la prise en compte budgétaire de cette contribution exceptionnelle.