38. Les dépenses de l'Etat évolueraient de + 0,3 % en valeur et de - 1,8 % en volume par rapport à 2023, en baisse de 0,1 point de pourcentage par rapport aux prévisions du PLF pour 2025. L'évolution principale par rapport au PLF pour 2025 est la révision à la baisse de 2,0 Md€ des dépenses budgétaires de l'Etat, révision qui n'affecte les dépenses publiques en comptabilité nationale qu'à hauteur de - 0,1 Md€, la différence provenant de transferts entre administrations publiques et d'autres dépenses budgétaires de l'Etat sans impact sur le total des dépenses des administrations publiques.
39. Les dépenses budgétaires de l'Etat atteindraient 486 Md€ et seraient ainsi 6 Md€ en deçà des prévisions de la LFI 2024 (492 Md€), reflet de divers mouvements intervenus en gestion et traduits dans le PLFG : le report de près de 19 Md€ de crédits de paiement de 2023 sur 2024 ; l'annulation de 10 Md€ par décret d'annulation en date du 21 février 2024 ; un accroissement de la mise en réserve pour la porter à 16 Md€ au total au mois de juillet.
40. Les dépenses de sécurité sociale évolueraient de + 5,2 % en valeur et de + 3,2 % en volume par rapport à 2023, évolutions inchangées par rapport aux prévisions du PLF pour 2025. L'ONDAM atteindrait 256,1 Md€ en 2024, en hausse de 3,3 % par rapport à 2023 (247,8 Md€) contre + 2,9 % prévu en LFSS pour 2024 (254,9 Md€). Ce dépassement de 1,2 Md€ s'explique par des mouvements contraires : d'une part, une révision à la hausse des dépenses résiduelles liées à la crise sanitaire pour 0,3 Md€ et des dépenses de soins de ville pour 1,1 Md€ et d'autre part, une révision à la baisse de 0,2 Md€ liées à des mesures nouvelles et des économies.
41. Les dépenses des administrations publiques locales évolueraient de + 6,7 % en valeur, du fait d'une croissance élevée (+ 4,6 %) de leurs dépenses de fonctionnement et plus encore de leurs dépenses d'investissement (+ 13,2 %). En volume, les dépenses croîtraient de + 4,8 %, un rythme plus de deux fois supérieur à celui de 2023. Cette prévision est plausible, mais des écarts significatifs, à la hausse comme à la baisse, peuvent encore être constatés sur les dernières remontées comptables de l'année.
42. Le Haut Conseil estime que la prévision de dépenses publiques pour 2024, inchangée par rapport à celle présentée dans le PLF pour 2025, est plausible. Des aléas, à la hausse comme à la baisse, subsistent toutefois, notamment sur les dépenses des administrations publiques locales. Cette prévision reflète le dynamisme soutenu des dépenses des administrations sociales et plus encore des administrations locales, expliquant la révision à la hausse d'une ampleur significative par rapport aux LFI et LFSS pour 2024.

c) Le solde public

43. Selon le Gouvernement, le solde public s'établirait à - 6,1 points de PIB en 2024, soit une détérioration de 0,6 point de PIB par rapport à 2023 (- 5,5 points de PIB).
44. Cette estimation est quasi identique à celle du PLF pour 2025 (1). Le Haut Conseil estime qu'elle reste cohérente avec les informations comptables et budgétaires disponibles à fin octobre ainsi qu'avec le scénario macroéconomique.
45. Il doit être de nouveau souligné que cette prévision est dégradée de 1,7 point par rapport à celle du PLF pour 2024, qui prévoyait un déficit public de 4,4 points de PIB en 2024, et de 1,0 point par rapport à celle du programme de stabilité d'avril 2024, qui prévoyait un déficit public de 5,1 points de PIB. Cet écart résulte à la fois d'un surcroît de déficit enregistré en 2023 par rapport à la prévision associée au PLF 2024 (+ 0,6 point, dont + 0,1 au titre de la révision due au changement de base des comptes nationaux de l'INSEE) et d'un dérapage supplémentaire en 2024 (+ 1,1 point).
46. L'analyse précise et exhaustive de cette dégradation par rapport à la prévision du PLF pour 2024 reste à mener à bien (l'encadré ci-dessous présente quelques éléments synthétiques). Elle est principalement imputable à des moins-values de prélèvements obligatoires, mais résulte aussi d'un écart majeur entre le caractère volontariste des hypothèses de dépenses des collectivités locales et la réalité d'une dynamique très soutenue. Malgré la correction très partielle de cette dégradation apportée pour l'Etat par le décret d'annulation de crédits de février 2024 et par le projet de loi de fin de gestion, l'absence de mesures d'économies structurelles en LFI 2023 et 2024 puis, au cours de ce dernier exercice, l'absence de mise en œuvre des mesures additionnelles inscrites dans le Programme de stabilité se traduisent par deux années consécutives de forte dégradation du déficit public.

| Eléments d'analyse sur la révision de la prévision de solde public
pour 2024 entre le PLF pour 2024 et le PLFG 2024 | | | | | | | | |:--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------:|---------------|-----------------------------------------------|-------|--------------------------------------------|-----------------------------------------|------|----------------------------| | Entre le projet de loi de finances pour 2024 présenté en septembre 2023 et le projet de loi de finances de fin de gestion pour l'année 2024, le solde public s'est dégradé de 1,7 point de PIB, passant de - 4,4 points à - 6,1 points. Cette dégradation de 50 Md€ est liée principalement à une révision à la baisse des prélèvements obligatoires.
Côté recettes, les prévisions de prélèvements obligatoires (PO) ont été révisées à plusieurs reprises à la baisse. Ceux-ci sont désormais attendus à 1 250,7 Md€ en 2024 contre 1 292,2 Md€ dans le PLF pour 2024 soit un écart de 41,5 Md€.
Le montant des mesures nouvelles a pourtant été révisé en hausse de 6,1 Md€, notamment du fait du relèvement de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) à compter du 1er février, décidé par arrêté le 25 janvier 2024 et qui n'avait pas été intégré dans la prévision du PLF 2024. L'écart à législation constante entre le PLF 2024 et le PLFG 2024 atteint ainsi 47,6 Md€.
Près de la moitié de cet écart (22,6 Md€) provient d'un point de départ bien plus dégradé du fait des résultats de l'exercice 2023 (prévus à 1 241,1 Md€ jusqu'à l'automne, les prélèvements obligatoires ont finalement atteint 1 218,5 Md€ en 2023). Cet écart peut être expliqué à hauteur de 2,0 Md€ par l'impact du changement de base de comptabilité nationale affectant notamment la TVA (pour 0,5 Md€) et les cotisations sociales (pour 2 Md€) (2.) Les 20,6 Md€ restants résultent d'écarts entre les prévisions et les recettes en fin d'année 2023, portant principalement sur les cotisations sociales (- 4,9 Md€), l'impôt sur les sociétés (- 4,5 Md€), la TVA (- 3,2 Md€) et l'impôt sur le revenu (- 2,1 Md€). La faiblesse de la croissance de la masse salariale en fin d'année 2023, dont le Haut Conseil avait souligné en octobre 2023 dans son avis relatif au PLFG 2023 qu'elle constituait un risque, explique en partie les écarts constatés sur les cotisations sociales et l'impôt sur le revenu. | | | | | | | | | Md € | |Total
prélèvements
obligatoires| TVA |Impôts
sur les sociétés
(IS)|Impôts
sur le revenu
(IR)| DMTO |Cotisations
sociales| | PLF pour 2024 |2023 (prév) (a)| 1 241,1 | 208,7 | 61,3 | 90,7 | 18,0 | 412,2 | | 2024 (prév) (b) | 1 292,2 | 218,9 | 72,2 | 94,1 | 18,0 |428,3 | | | PLFG 2024 |2023 (exéc) (c)| 1 218,5 | 205,0 | 56,8 | 88,6 | 16,9 | 405,3 | | 2024 (prév) (d) | 1 250,7 | 207,6 | 57,7 | 88,1 | 14,8 |422,0 | | | 2024, écart prév
PLF pour 2024 VS PLFG 2024 | (d-b) | - 41,5 |- 11,3| - 14,5 | - 6,0 |- 3,2| - 6,3 | | 2023, écart prév
PLF 2024
vs exécution | (c-a) | - 22,6 |- 3,7 | - 4,5 | - 2,1 |- 1,1| - 6,9 | | Changement
de base
sur 2023 | | - 2,0 |- 0,5 | | | | - 2,0 | | Effet erreur
prévision 2023 | | - 20,6 |- 3,2 | - 4,5 | - 2,1 |- 1,1| - 4,9 | | Effet 2024 | ((d-b)-(c-a)) | - 18,9 |- 7,6 | - 10,0 | - 3,9 |- 2,1| 0,6 | | Delta Mesures nouvelles
en 2024 | | 6,1 | 0,4 | - 0,1 | - 0,1 | 0,0 | 0,5 | | Effet
spontané
2024 | | - 25,0 |- 8,0 | - 9,9 | - 3,8 |- 2,1| 0,1 | |Sources : PLF-PLFSS pour 2024, PLFG 2024, calculs HCFP.
La moins-value supplémentaire imputable aux évolutions spontanées sur l'année 2024 atteint 25 Md€.
La croissance spontanée des recettes de TVA a ainsi été révisée à la baisse de 8,0 Md€ entre le PLF pour 2024 et le PLFG 2024. Ceci s'explique en partie par la révision de la croissance prévue du PIB (passée de + 1,4 % en PLF 2024 à + 1,1 % en PLFG 2024) mais aussi par une inflation et une composition de la croissance moins favorables aux recettes de TVA : contrairement aux prévisions initiales du Gouvernement, la croissance est principalement portée par le commerce extérieur et la consommation publique plutôt que par la consommation des ménages. De plus, le Gouvernement prévoit en PLFG 2024 une croissance de la TVA inférieure à la prévision de croissance de sa base taxable, à l'inverse de ce qu'il prévoyait en PLF 2024. Le Haut Conseil avait jugé cette hypothèse optimiste dans son avis relatif au PLF 2024.
L'évolution spontanée des recettes de DMTO a aussi été révisée en baisse de 2,1 Md€. Le Haut Conseil avait relevé dans son avis relatif au PLF 2024 le caractère optimiste de la prévision du Gouvernement compte tenu de la tendance à l'œuvre de baisse des prix et des volumes de transactions immobilières.
Concernant l'impôt sur le revenu, l'effet spontané des révisions pour 2024 est estimé à - 3,8 Md€ entre le PLF pour 2024 et le PLFG. Malgré des recettes de prélèvement forfaitaire obligatoire/prélèvement forfaitaire unique (PFO/PFU) dynamiques, la croissance de la masse salariale a été révisée en baisse en 2024, tandis que le solde d'IR perçu en 2024 sur les revenus 2023 s'annonce plus bas que prévu.
C'est pour l'impôt sur les sociétés, le prélèvement le plus difficile à prévoir, que les révisions ont été les plus importantes, à hauteur de près de - 10 Md€. Le bénéfice taxable 2023 s'est révélé nettement plus bas que prévu, réduisant le solde perçu en 2024 et les estimations de croissance du bénéfice taxable 2024 ont également été revues à la baisse, pesant ainsi sur la prévision de cinquième acompte.
Concernant les cotisations sociales en revanche, l'écart d'évolution spontanée pour 2024 est quasi nul.
Côté dépenses, la prévision est revue en hausse d'environ 15 Md€ (hors impact du changement de base de l'INSEE) (3).
Sur le champ de l'Etat, les dépenses en comptabilité nationale sont quasiment stables par rapport au PLF 2024, du fait de variations de sens contraires : d'une part des mouvements de gestion ayant réduit les dépenses au cours de l'année, d'autre part une hausse des charges de service public de l'énergie en raison de prix d'électricité plus faibles que prévus en PLF.
Sur le champ des collectivités territoriales, les dépenses sont revues à la hausse de 13,4 Md€ dont 8,0 Md€ de dépenses de fonctionnement et 5,4 Md€ de dépenses d'investissement.
Sur le champ des administrations de sécurité sociale, les dépenses sont revues à la hausse de 3,5 Md€ dont 2,3 Md€ de hausse des dépenses de l'Unédic et 1,2 Md€ dû au dépassement de l'ONDAM.
Enfin, la charge de la dette de l'ensemble des administrations publiques est revue à la baisse, améliorant le solde public de 3,3 Md€, notamment en raison d'une inflation plus faible que prévue qui réduit la charge de la dette indexée.| | | | | | | |

47. Selon l'estimation du Gouvernement, la part structurelle du déficit public de 2024 serait de 5,7 points de PIB. La part conjoncturelle du déficit, appelée à disparaître avec le retour à une conjoncture normale, ne serait que de 0,4 point.

Tableau 3. - Décomposition du solde public présenté par le Gouvernement

| En points de PIB |PLFG pour 2024 (oct. 2024)|LPFP (décembre 2023)| | | |--------------------------------------|--------------------------|--------------------|------|------| | | 2023 | 2024 | 2023 | 2024 | | Solde public (1) | - 5,5 | - 6,1 |- 4,9|- 4,4| | Composante conjoncturelle (2) | - 0,3 | - 0,4 |- 0,7|- 0,6| |Mesures ponctuelles et temporaires (3)| - 0,1 | - 0,1 |- 0,1|- 0,1| | Solde structurel (1-2-3) | - 5,1 | - 5,7 |- 4,1|- 3,7|

Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : projet de loi de finances de fin de gestion pour 2024, loi de programmation de décembre 2023.