17. En 2020, le solde structurel s'établirait à - 2,2 points de PIB, soit un niveau inchangé par rapport à 2019. La prévision de déficit structurel du PLFR pour 2020 n'est pas modifiée par rapport au projet de loi de finances pour 2020. La dégradation du déficit nominal provient en effet de la prise en compte des mesures pour faire face à la crise du Covid-19, comptabilisées en mesures temporaires, et de l'impact de la dégradation de la conjoncture sur le solde public (la composante conjoncturelle s'établit à - 1,3 point de PIB contre + 0,1 point de PIB dans le PLF pour 2020).

18. La trajectoire de solde structurel présentée dans le PLFR pour 2020, inchangée par rapport au PLF pour 2020, s'écarte fortement de la trajectoire de la loi de programmation en vigueur (- 2,2 points en PLF contre - 1,6 point en LPFP), ainsi que l'avait relevé le Haut Conseil dans son avis relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2020.

19. Cette trajectoire repose sur l'hypothèse que les recettes des prélèvements obligatoires ne baisseront pas plus que l'activité (hypothèse d'« élasticité » unitaire des recettes à la croissance). Si, comme c'est généralement le cas en période de récession, les recettes des prélèvements obligatoires baissaient plus fortement que l'activité (soit une élasticité des prélèvements obligatoires supérieure à 1), le solde effectif comme le solde structurel en seraient dégradés d'autant. Le PLFR suppose également que le report annoncé par le Gouvernement le 16 mars 2020 des cotisations sociales et de recettes fiscales pour les échéances des mois de mars et d'avril ne sera que temporaire et ne pèsera donc pas sur les recettes de l'année 2020.

20. S'agissant des dépenses, les mesures exceptionnelles annoncées par le Gouvernement pour faire face à la crise sanitaire et à ses répercussions économiques et sociales sont évaluées par le PLFR à 11,5 Md€ (8,5 Md€ pour l'activité partielle, 2 Md€ pour des dépenses additionnelles de santé et 1 Md€ pour un fonds d'indemnisation à destination des travailleurs indépendants). Compte tenu du délai de production de l'avis demandé par le Gouvernement et des informations limitées qui lui ont été fournies, le Haut Conseil n'est pas en mesure d'évaluer le degré de réalisme des prévisions de dépenses présentées par le Gouvernement.

21. Le Haut Conseil avait constaté dans son avis sur le PLF pour 2020 que la trajectoire de finances publiques présentée s'écartait nettement de celle présentée dans la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018. Le PLFR pour 2020 fait l'hypothèse que toutes les mesures en recettes et en dépenses n'ont qu'un impact temporaire et n'affectent donc pas le solde structurel. Le Haut Conseil estime que cette hypothèse devra être réexaminée lors des prochains avis qu'il sera amené à formuler.

III. - Circonstances exceptionnelles

22. En vertu de l'alinéa IV-A de l'article 23 de la loi organique de 2012 relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques (3), le Gouvernement a demandé au Haut Conseil des finances publiques si les circonstances exceptionnelles mentionnées à l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) sont bien réunies.

23. L'article 3 du TSCG précise que les circonstances exceptionnelles « font référence à des faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de grave récession économique telles que visées dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, pour autant que l'écart temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril sa soutenabilité budgétaire à moyen terme ».

24. Le Haut Conseil estime que la crise sanitaire et ses répercussions économiques et financières constituent des faits inhabituels indépendants de la volonté du Gouvernement et relèvent donc des « circonstances exceptionnelles » telles que mentionnées à l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance.

Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et joint au projet de loi de finances rectificative pour 2020.