Synthèse

Le Haut Conseil souligne que le contexte d'incertitude exceptionnellement élevée résultant de la crise sanitaire affecte toute prévision macroéconomique d'une grande fragilité. Il note que le scénario du Gouvernement présenté dans ce projet de loi de finances rectificative (PLFR) repose sur deux hypothèses fortes, celle d'un confinement limité à un mois et celle d'un retour rapide à la normale de la demande française comme étrangère, qui ne sont pas acquis, si bien que la dégradation du cadre macroéconomique pourrait être plus marquée que prévu par le PLFR pour 2020.
Le Haut Conseil avait constaté dans son avis sur le PLF pour 2020 que la trajectoire de finances publiques présentée s'écartait nettement de celle présentée dans la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018. Le PLFR pour 2020 fait l'hypothèse que toutes les mesures en recettes et en dépenses n'ont qu'un impact temporaire et donc n'affectent pas le solde structurel. Le Haut Conseil estime que cette hypothèse devra être réexaminée lors des prochains avis qu'il sera amené à formuler.
Le Haut Conseil estime que la crise sanitaire et ses répercussions économiques et financières constituent des faits inhabituels indépendants de la volonté du Gouvernement et relèvent donc des « circonstances exceptionnelles » telles que mentionnées à l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance des finances publiques.

1. Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 17 mars 2020, le présent avis.

Observations liminaires

2. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 17 mars 2020, en application de l'article 15 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, de l'article liminaire du projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2020 ainsi que des prévisions macroéconomiques retenues.
3. La lettre de saisine sollicitait une remise de l'avis le jour même. Le Haut Conseil a considéré que, compte tenu de la situation exceptionnelle dans laquelle se trouve le pays du fait de l'épidémie de coronavirus Covid-19, il se devait de répondre dans le délai demandé. Ce délai inhabituel ne lui a pas permis de procéder aux auditions des administrations et d'organismes extérieurs.
4. Au-delà même de ces circonstances, l'exercice est rendu exceptionnellement difficile par le degré d'incertitude sans précédent qui caractérise la situation sanitaire, son évolution et ses impacts sociaux et économiques et par l'absence de toute référence historique pertinente pour guider l'analyse et de prévision émanant d'organismes privés ou publics incorporant les décisions, notamment de confinement, prises en France et dans la plupart de ses partenaires.
5. Le présent avis ne peut dans ces conditions que faire état de premiers éléments d'analyse portant sur la prévision de croissance et le cadrage économique et financier du PLFR. C'est dans ses prochains avis que le Haut Conseil sera amené à préciser son diagnostic sur le scénario macroéconomique et les prévisions de finances publiques incorporant l'impact de l'épidémie de coronavirus et les mesures de politique publique prises pour en atténuer l'impact économique.

I. - Scénario macroéconomique pour 2020

6. La saisine du Gouvernement mentionne que « le scénario présenté ici se base sur l'hypothèse que la France appliquera des mesures de restriction de l'activité et des déplacements pour une durée indicative d'un mois au total du fait de l'épidémie de coronavirus. Il se fonde également sur l'hypothèse que les autres principales économies de l'Union européenne mettent en œuvre des mesures d'ampleur et de durée similaires. Cette prévision est marquée par un niveau d'incertitude élevé, en raison de l'impossibilité d'évaluer à ce stade la durée de l'épidémie et des mesures nécessaires pour la juguler. […] Au total, le choc négatif lié à l'épidémie de coronavirus conduirait à une évolution du PIB d'environ - 1 % en 2020, principalement via la baisse de la consommation des ménages et la baisse de la demande en provenance de Chine de la zone euro. […] L'inflation diminuerait à + 0,6 % en 2020, après + 1,1% en 2019. […] En 2020, l'inflation diminue principalement sous l'effet de la baisse prononcée des prix du pétrole ».
7. Le Gouvernement prévoit désormais une récession pour 2020 (- 1,0 %), contre une prévision de croissance de + 1,3 % en loi de finances initiale, ce qui constituerait seulement la quatrième baisse du PIB en France depuis 1950 (1).

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8. Cette révision à la baisse de la prévision de PIB traduit la prise en compte de l'impact économique de la crise sanitaire que connaît la France comme de nombreux autres pays dans le monde, et notamment la perte d'activité quelle entraîne pour les entreprises qui ne disposeront pas de la totalité de leur main-d'œuvre, pour les secteurs relevant de lieux publics « non indispensables » (cafés-restaurants, activités touristiques et récréatives, etc.) qui ont dû fermer à partir du 15 mars, pour les entreprises de transports ainsi que pour celles, notamment dans l'industrie, qui ne disposeront pas des pièces nécessaires à leur production provenant habituellement de pays tournant au ralenti (Chine, puis Italie notamment).
9. En outre, l'activité en France devrait pâtir d'une réduction significative de la demande intérieure, en raison de la fermeture de certains commerce et services, d'un moindre investissement et de la baisse des consommations intermédiaires. Les exportations devraient aussi baisser, du fait de la contraction de la demande de nos partenaires touchés par l'épidémie. A l'inverse, la baisse des importations devrait amortir légèrement le recul de l'activité.
10. Tant l'ampleur de ces pertes d'activité que leur durée sont très incertaines. Les incertitudes portent en premier lieu sur la durée et l'effectivité des mesures de prévention de l'épidémie de coronavirus Covid-19, tant en France que dans les autres pays du monde. Une épidémie de cette ampleur est exceptionnelle et ses effets économiques sont de ce fait très difficiles à évaluer.
11. Le scénario du Gouvernement est très proche de celui présenté le 13 mars par la Commission européenne pour l'ensemble de la zone euro (baisse du PIB de 1,1 % contre une hausse de 1,4 % dans la prévision de publiée en février). Il repose sur deux hypothèses fortes, celle d'un confinement limité à un mois et celle d'un retour rapide à la normale de la demande française comme étrangère, qui ne sont pas acquises.
12. Le Haut Conseil souligne que le contexte d'incertitude exceptionnellement élevée résultant de la crise sanitaire affecte toute prévision macroéconomique d'une grande fragilité. Il note que le scénario du Gouvernement présenté dans ce projet de loi de finances rectificative repose sur deux hypothèses fortes, celle d'un confinement limité à un mois et celle d'un retour rapide à la normale de la demande française comme étrangère, qui ne sont pas acquis, si bien que la dégradation du cadre macroéconomique pourrait être plus marquée que prévu par le PLFR pour 2020.

II. - Scénario de finances publiques pour 2020

13. Selon le scénario du Gouvernement, « la prévision de solde public pour 2020 est revue en forte baisse à - 3,9 % du PIB, contre - 2,2 % prévu lors de la présentation du PLF 2020. Le solde structurel s'élèverait à - 2,2 % et l'ajustement structurel à 0,0 point (comme au PLF). […] Par rapport au PLF 2020, des moins-values seraient enregistrées sur les recettes compte tenu de la dégradation des perspectives de croissance, tandis que la dépense publique serait revue à la hausse du fait de l'augmentation des dépenses conjoncturelles de chômage et des mesures d'urgence prises face à la crise du Covid-19 » […] Le ratio de dépense publique serait révisé à la hausse (55,3 % [2] contre 53,4 % au PLF 2020) du fait d'une hausse de 7,1 Md€ de la norme de dépense pilotable par rapport à la loi de finances initiale pour 2020 (au titre de l'activité partielle - avec également un cofinancement de l'Unedic - et au titre du fond d'indemnisation - avec également un cofinancement des régions), et de la provision du coût des mesures dans le domaine de la santé, permettant de couvrir les achats de matériel (masques), les indemnités journalières et la reconnaissance de l'engagement des personnels hospitaliers. Cette révision du ratio de dépense publique reflète aussi les effets de la dégradation cyclique de l'activité. »
14. Pour l'année 2019, la décomposition du solde public présentée dans le PLFR entre solde conjoncturel, solde structurel et opérations exceptionnelles et temporaires n'est pas modifiée par rapport au PLF 2020. Le Gouvernement a fait le choix de ne pas actualiser ses prévisions de finances publiques depuis septembre 2019, en attendant la finalisation de la notification du déficit pour 2019 qui devrait intervenir le 26 mars 2020.
15. Pour l'année 2020, le scénario de finances publiques comporte de nombreuses incertitudes, tenant notamment celles affectant la prévision du scénario macroéconomique.
16. La prise en compte des mesures d'urgence annoncées par le Gouvernement conduit à dégrader la situation des finances publiques pour l'année 2020. Le PLFR intègre une hausse de 7,1 Md€ de la norme de dépense pilotable par rapport à la loi de finances initiale pour 2020. Le Gouvernement a considéré que les mesures annoncées pour faire face à la crise du Covid-19 n'auraient pas d'impact pérenne sur le solde public et a classé ces dépenses supplémentaires en mesures ponctuelles et temporaires.

Décomposition du solde public présenté par le Gouvernement

| En points de PIB |PLFR pour 2020
(mars 2020)|LPFP
(janvier 2018)| | | | | |----------------------------------|----------------------------------|---------------------------|-----|-----|-----|-----| | | 2018 | 2019 |2020 |2018 |2019 |2020 | | Solde public | -2,5 | -3,1 |-3,9|-2,8|-2,9|-1,5| | Composante conjoncturelle | 0,0 | 0,0 |-1,3|-0,4|-0,1| 0,1 | |Mesures ponctuelles et temporaires| -0,2 | -0,9 |-0,4|-0,2|-0,9| 0,0 | | Solde structurel | -2,3 | -2,2 |-2,2|-2,1|-1,9|-1,6| | Écart avec la LPFP | -0,1 | -0,3 |-0,5| | | |

Note. - Les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : Projet de loi de finances rectificative pour 2020, loi de programmation de janvier 2018.